新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城中村的環(huán)境治理研究
——基于南京市雨花區(qū)Y村的實地調(diào)查

費露露

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211000)

前 言

近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，各大、中、小城市的城中村環(huán)境污染和環(huán)境治理問題甚囂塵上。所謂“城中村”即城市內(nèi)部的村落，是村莊在城市化的發(fā)展過程中被動城市化的結(jié)果，城市用地的擴張將本來的傳統(tǒng)村落納入到城市建設(shè)的區(qū)域空間。這樣的現(xiàn)象多在我國大城市或特大城市中較為常見。城中村位置在城市中，但在功能和性質(zhì)上保留了傳統(tǒng)村落的特質(zhì)，同時又兼具了城市的商業(yè)化特征。城中村在功能上和地理位置上的特殊性，形成了區(qū)域管理上的盲區(qū)。農(nóng)村流動人口的入住，農(nóng)副業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了許多環(huán)境和社會問題。

2014年5月13日，南京市委市政府公布了《關(guān)于在全市開展“大干一百天 環(huán)境大掃除”環(huán)境專項整治行動》的通知，列出包括拆違、城中村危舊房改造、市容環(huán)境等16項環(huán)境整治清單，并且詳細(xì)披露了南京主城六區(qū)28個亟待改造的城中村和危舊房片區(qū)名單。該村就位于名單之列。2014年9月11日，南京市政府印發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步加強環(huán)境治理提升環(huán)境質(zhì)量的若干措施的通知。在新型城鎮(zhèn)化的大背景下，伴隨一條條政策的陸續(xù)出臺，城中村的環(huán)境治理問題被提上日程。國家投入大量的人力物力來解決環(huán)境污染問題,但從環(huán)境治理的整體情況來看結(jié)果不是很理想,環(huán)境治理任務(wù)仍然任重而道遠(yuǎn)[1]。

1 研究方法

第一、文獻(xiàn)資料法。本文從城中村環(huán)境治理問題出發(fā)，查閱大量相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者、專家的文獻(xiàn)資料，了解了該研究方向的進(jìn)程和現(xiàn)狀。第二、實地調(diào)查法。先對南京市雨花區(qū)Y村的環(huán)境污染的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查和研究，然后搜集南京市對城中村環(huán)境治理問題采取的對策和實施效果，并找出其存在的問題。第三、非正式訪談法。選取不同家庭、不同年齡群體進(jìn)行非正式訪談，了解他們關(guān)于環(huán)境污染和環(huán)境治理的看法，從而形成自己的建議。

2 Y村治理前后環(huán)境污染情況對比

2.1 Y村規(guī)劃整治之前環(huán)境污染情況

2014年5月江蘇省頒發(fā)了關(guān)于城中村環(huán)境治理的通知，在這之前，Y村路邊隨處可見零散的廢棄塑料袋、零食包裝袋、廢廁紙和燃燒某樣?xùn)|西過后的灰燼。。還有隨處游蕩的貓狗時不時在墻角屋后大小便，路旁、小溝邊四散著顏色各異的破衣物和廚余垃圾，甚至還有死掉的幼狗。村民在山腳下私搭的違建房里養(yǎng)著成群的雞鴨鵝、豬狗羊等家禽、家畜，嚴(yán)重破壞了山腳植被。

參差坐落的建筑工廠的生產(chǎn)廢水、泡沫工廠的污水、塑料制品廠的化學(xué)藥水、家具廠油漆水和金屬制品廠用來冷卻金屬的污水，簡單地處理后就肆意排放，導(dǎo)致河水的顏色竟是鐵銹色一樣，還有著褐色泡沫一樣的漂浮物。7月的南京干熱少雨，溝里堆積的廚余垃圾和工廠的污水遇到高溫的天氣，泛著股股惡臭。由于縣道橫穿村子，因此揚塵污染嚴(yán)重影響著空氣的質(zhì)量。各家各戶有自己的私人茅廁，但由于清理不及時，導(dǎo)致村子四散著騷臭。村上幾家外來流動人口開設(shè)廢品回收店經(jīng)常焚燒廢棄的塑料制品，散發(fā)出難聞的有毒氣體。

2.2 Y村規(guī)劃治理之后的環(huán)境現(xiàn)狀

村頭漂亮的村牌筆直地矗立著，十分醒目，村子靠主路旁邊的墻壁上畫著以“中國夢”為主題的宣傳畫。以前路邊堆積的生活垃圾、廚余垃圾也已被清理干凈，但一陣風(fēng)吹來地上總會滾來片片廢紙屑、一些食品包裝袋或者飲料瓶。一些污染嚴(yán)重的工廠被下令關(guān)閉，透過廠院門縫還能看到廢棄工廠里雜七雜八的堆放物。一般包括破塑料、碎玻璃片、廢金屬、廢橡膠、廢木、廢紙盒、食品包裝袋、各種飲料瓶等等。村中最“壯觀”的景象莫過于星羅棋布的蔬菜大棚，但是在蔬菜種植、運輸?shù)倪^程中，卻造成了路邊爛菜葉、壞菜根四處堆積的現(xiàn)象?？油莶黄降牡缆穬膳耘紶栆粌蓚€破損臟亂的垃圾桶，周圍堆滿未清理未分類的垃圾。村頭還設(shè)置了垃圾集中待運點，但是由于運輸不及時總是呈現(xiàn)垃圾堆積如山或者焚燒成灰的景象。

農(nóng)村水環(huán)境是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生命之源，更是廣大農(nóng)村居民的生命之源[2]。Y村正是因為明白了這個道理，所以水污染治理方面取得了顯著的成效。原來惡臭熏天的河溝污水被抽干、運走、集中凈化，河溝里的淤泥被挖掘、運輸?shù)教锢镒鳛檗r(nóng)副產(chǎn)品的天然肥料，河溝兩岸還鋪上了石磚固定。原來污染相對較輕的河里隔十米左右就設(shè)置了一個污水處理器，河兩岸種上了防止水土流失的草坪和冬青樹。經(jīng)過四五年的環(huán)境整治，Y村的河水污染狀況有所緩解，但村子里土地資源浪費的現(xiàn)象則令人堪憂。區(qū)域規(guī)劃的整治造成一部分工廠搬遷的搬遷、倒閉的倒閉，但是一個個廢棄工廠的大院子占用著村子的大片建筑用地。本地人很多在市區(qū)居住，這里老房子旁一塊塊荒草地，灌木長得一人高，嚴(yán)重浪費了土地資源。一些危舊房已經(jīng)沒有人住，但也沒有拆掉，不僅影響城市整體風(fēng)貌，而且嚴(yán)重阻礙城市建設(shè)，使得社區(qū)管理雪上加霜。

3 造成污染的主要因素

3.1 交通便捷

Y村位于南京的兩個區(qū)的交界處，村子西邊被京滬鐵路隔斷，鐵路旁邊就是繞城高速。約7m寬的縣道橫貫?zāi)媳保汛遄臃譃闁|西兩邊。村子雖背靠大山，但道路四通八達(dá)。因為距離高速入口很近，所以很多啤酒倉庫、建筑公司的倉庫、家具廠、可樂飲料倉庫、蔬菜大棚等等都選址在此。在村子里時不時的會有大卡車、大貨車運送飲料、家具、家禽、蔬菜等到城區(qū)，供應(yīng)城市需求。便捷的交通加速著城中村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，城中村的農(nóng)副產(chǎn)業(yè)在急速發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了私圈私建、垃圾亂堆的混亂現(xiàn)象。并且，在經(jīng)濟發(fā)展的同時，也造成了水污染、揚塵污染、噪音污染等問題。憑借便利的交通、得天獨厚的地理位置發(fā)展起來的農(nóng)家樂，也是城中村固體廢棄物的主要來源之一。

3.2 人口聚集混居

城中村人居環(huán)境質(zhì)量評價指標(biāo)極低[3]，但由于交通便捷、房租低廉，因此人口較為密集。Y村常住人口約900戶，是附近比較大的一個行政村，屬于近郊。村內(nèi)多為外地打工青壯年和本地老人。私搭亂建的違建房里蝸居著一家?guī)卓诘那榫?，在這里稀松平常。人口流動性大造成了社區(qū)管理上的困難，外地租客對城中村缺乏歸屬感和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感，加上他們整日忙于生計，對環(huán)境治理事務(wù)的參與度極低。生活垃圾隨意堆放，亂抹亂畫、隨地大小便等各種生活陋習(xí)時有發(fā)生。這使得城中村的環(huán)境問題陷入了死胡同，到處都是臟亂差的景象。

3.3 社區(qū)管理滯后

調(diào)査發(fā)現(xiàn)，城中村環(huán)境衛(wèi)生治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后問題嚴(yán)重。由于Y村地處兩區(qū)交界，所以在社區(qū)的管理上，兩區(qū)職責(zé)劃分不清。在城中村環(huán)境衛(wèi)生治理過程當(dāng)中，村委會沒有嚴(yán)格執(zhí)行上級的指令，造成了現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施不完善；對相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，且這些設(shè)施經(jīng)久失用卻得不到有效維護(hù)，新的硬件設(shè)施又不能及時的補充，造成了Y村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后的現(xiàn)象。Y村的管理機制比較落后，在環(huán)境治理上沒有設(shè)置層層監(jiān)督、級級制約的管理系統(tǒng)，治理工作流于表面。另外，城中村很多環(huán)境治理負(fù)責(zé)人缺乏治理的專業(yè)知識，也沒有接受相關(guān)的培訓(xùn)，在執(zhí)行政策時力度不夠，使得垃圾清理、環(huán)境治理的有效性大打折扣。

4 城中村環(huán)境問題的治理對策

4.1 實行城中村租客環(huán)境教育

在每個城中村增設(shè)出租屋管理所，由村公安部門、社區(qū)管委會和出租屋管理所聯(lián)合制定城中村租客環(huán)境教育內(nèi)容和相關(guān)條約規(guī)定，每個租客租房前必須在出租屋管理所登記領(lǐng)取城中村環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)宣傳手冊，接受環(huán)保知識教育并簽訂環(huán)境保護(hù)承諾書，承諾書上要包含詳細(xì)的環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)的具體內(nèi)容，以及違反承諾書的相關(guān)懲罰措施。在城中村設(shè)置站崗點，監(jiān)督村民和租客的行為，并由出租屋管理所定期走訪租客家庭檢查，發(fā)現(xiàn)違反租前承諾的，輕者罰款，重者終止租賃合同。這一管理辦法，將大大提高村民的環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)意識，從根源上解決城中村臟亂差的問題。

4.2 完善環(huán)境衛(wèi)生治理的管理機制

首先，加大環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)宣傳力度?！俺鞘协h(huán)境衛(wèi)生治理”作為一種新理念越來越受到人們的廣泛認(rèn)可[4]，但是城中村居民關(guān)于“保護(hù)衛(wèi)生環(huán)境”的專業(yè)知識欠缺，主動行動的積極性較差。其次，完善環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在村頭設(shè)置垃圾集中待運點。在村民集中的村內(nèi)多處設(shè)置分類垃圾桶，解決他們的距離問題。另外，完善環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)的社會參與機制，健全相關(guān)法律制度。村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生治理的職責(zé)要落實到位，政府工作人員的監(jiān)督和實施職責(zé)要劃分清楚。政府應(yīng)多聽取民眾的意見，鼓勵居民積極參與環(huán)境衛(wèi)生治理政策的實施。在村內(nèi)實行環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)的監(jiān)督體系，刺激居民主動遵守環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。最后，完善垃圾清理、垃圾分類、垃圾運輸?shù)戎卫沓绦?。從垃圾的產(chǎn)生源頭到垃圾的最終歸宿，每一個環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格把關(guān)，謹(jǐn)防疏漏。

4.3 有效治理生活和建筑垃圾

在這場“垃圾治理大戰(zhàn)”中，政府必須打頭陣。在生活垃圾分類的前期基礎(chǔ)設(shè)施安排上、設(shè)施完善和后期管理維護(hù)上，政府必須制定完整的程序。另外，很多村民不知如何分類垃圾，同樣困擾和阻礙著他們進(jìn)一步的做出行動。老人們傳統(tǒng)的生活習(xí)慣不是一朝一夕就能徹底改變的。要做到時刻保持村內(nèi)的整潔，還可以由村委會聘請村內(nèi)居民為保潔員，這樣垃圾分類、道路整潔成了村民自己的工作，村民們不僅響應(yīng)了政府的號召，得到了精神上的滿足感和自豪感，還因此取得了工資收入，一舉兩得、百利而無一害的事，村民自然樂在其中。久而久之，良好的環(huán)境衛(wèi)生習(xí)慣就養(yǎng)成了。最后，每輛垃圾車都要進(jìn)行改裝設(shè)置，垃圾車上必須有不同的空間用來分裝不同的垃圾，或者采用分類專用垃圾運輸車。同時，城市建筑垃圾必須清理到位，政府應(yīng)制定合理可行的長遠(yuǎn)規(guī)劃，例如集中填埋等等。相關(guān)的法律法規(guī)也要覆蓋到建筑垃圾的治理上，規(guī)定建筑垃圾必須進(jìn)行分類收集和存放，同時對于建筑垃圾資源化的法律法規(guī)，相關(guān)部門必須嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法，做到令行禁止。村委會也可以制定相關(guān)獎懲制度。聘用的村民保潔員干的好的獎勵，再由保潔員監(jiān)督村民的行為。主動宣傳、積極踐行的村民也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的獎勵。

4.4 城中村農(nóng)副產(chǎn)業(yè)的環(huán)境治理

蔬菜大棚業(yè)是Y村目前主要的農(nóng)副產(chǎn)業(yè)，在種植蔬菜的過程中帶來大量的菜葉垃圾，但是菜葉垃圾是可以資源化處理利用的。在村內(nèi)可設(shè)置收購點低價收購多余菜葉，轉(zhuǎn)賣給養(yǎng)雞場、養(yǎng)豬場，作為它們的食物。雞糞、豬糞又可以作為蔬菜大棚的肥料，如此形成良性循環(huán)，既避免了浪費資源又整潔了村貌。對于村內(nèi)焚燒草木燒水的行為，嚴(yán)加制止。盡快安裝天然氣通道，保障居民生活便捷的同時避免污染空氣。對于廢棄的工廠，由村委會出面競拍，要么招標(biāo)新的工廠，改革鄉(xiāng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；要么建設(shè)社區(qū)活動廣場，豐富村民的生活；要么規(guī)劃為綠化用地，改善村子的環(huán)境質(zhì)量。對于村內(nèi)的河流，采取村民承包的方式開展水產(chǎn)養(yǎng)殖，供應(yīng)城市生活需求，緩解蔬菜水產(chǎn)品價格持高不下的局面。除了蔬菜大棚，影響環(huán)境的另一農(nóng)副業(yè)就是村民在山腳肆意圈地飼養(yǎng)家禽，而且圈地范圍越來越往山上移動，這些行為嚴(yán)重破壞了山腳的植被。對于山腳下私建的臨時住房和家禽飼養(yǎng)圈，進(jìn)行協(xié)商拆除，可規(guī)劃廢棄的工廠舊地供給他們，收取低價的租金即可。

5 結(jié) 語

當(dāng)前和今后一個時期中國仍將處于城市化快速發(fā)展時期，進(jìn)一步推進(jìn)城市化是中國經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。同時，城市化的全面發(fā)展帶來人的精神要求的全面提高，對居住環(huán)境的治理問題也迫在眉睫。一直以來，城中村的環(huán)境治理問題都是城市發(fā)展的絆腳石。村民對待垃圾處理工作的這種態(tài)度源于他們內(nèi)心錯誤的社會價值觀念。他們帶著錯誤的價值觀念去工作去宣傳，只能是事倍功半。因為傳遞信息時的價值觀念直接影響我們對現(xiàn)實的看法，甚至?xí)绊懙饺藗兊纳鐣袆覽5]。雖然，對于一些工廠污染河流一事，也有部分村民去工廠鬧過，但是他們多是為了得到些賠償而不是真正出于關(guān)心生態(tài)環(huán)境的角度。顧金土把這種行為叫做“補償抗?fàn)帯保壕褪强範(fàn)幍哪康氖菫榱双@得污染損失賠償，只要能夠獲得經(jīng)濟補償，即使是企業(yè)非法排污，也能夠容忍[6]。

關(guān)于南京市Y村環(huán)境問題的研究讓我們意識到政策制定和實施兩頭抓的重要性。任何事情的啟動都需要全方位的考察部署、需要各部門各環(huán)節(jié)的嚴(yán)格實施、共同努力。就城中村的環(huán)境治理一事來說，它不僅影響著村民的日常生活質(zhì)量，還關(guān)系著國家綠水青山的大業(yè)。全國類似的城中村有很多，如果都以此態(tài)度對待環(huán)境治理，那么城中村的環(huán)境治理如何取得顯著效果？因此，面對環(huán)境問題我們決不能消極應(yīng)對，應(yīng)該積極行動、勇敢作為。