《萊茵河2020年行動計劃》實施效果評估結(jié)果及《萊茵河2040年行動計劃》主要內(nèi)容
——對編制黃河生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的啟示

張 敏，劉 磊，藍 艷，荊 放

(1.生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京 100035；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心，北京 100012；3. 生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082)

1 萊茵河流域概況

萊茵河是西歐第一大河，發(fā)源于瑞士境內(nèi)的阿爾卑斯山北麓，西北流經(jīng)列支敦士登、意大利、奧地利、德國、法國和荷蘭，最后在鹿特丹附近注入北海。萊茵河全長1 230km，流域面積18.5萬km2，流域人口5 800萬，約3 000萬人依靠萊茵河及其支流和流域內(nèi)的湖泊作為飲用水源[1]。19世紀末，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的大背景下，萊茵河流域面臨資源消耗劇增、水資源過度開發(fā)、重化工企業(yè)聚集、城鎮(zhèn)生活以及面源污染疊加等問題，由此引發(fā)嚴重的水質(zhì)惡化和生態(tài)破壞問題，威脅人體健康和生態(tài)系統(tǒng)安全。

為了應對嚴峻的水質(zhì)污染和生態(tài)破壞問題，實現(xiàn)萊茵河流域可持續(xù)開發(fā)利用，保護萊茵河國際委員會(International Commission for the Protection of the Rhine，以下簡稱ICPR)于1987年發(fā)布了第一部具有里程碑意義的《萊茵河行動計劃》，明確提出至1995年有害污染物排放量降低50%、2000年鮭魚重返萊茵河的目標。計劃實施以來，萊茵河治理取得積極進展。到1994年，絕大多數(shù)減排目標已提前實現(xiàn)，工業(yè)污染源地區(qū)完全達到了減排50%的目標，很多污染物甚至減少了90%，作為萊茵河生態(tài)指標的鮭魚又重返萊茵河[2]。

為了進一步改善水質(zhì)和恢復生態(tài)系統(tǒng)，ICPR于2001年制定了下一階段的《萊茵河2020年行動計劃》(Rhine 2020，簡稱《2020計劃》)，設定了到2020年生態(tài)恢復、污染治理、洪水防范和地下水管理等綜合目標。2020年，ICPR對《萊茵河2020年行動計劃》實施情況進行評估并發(fā)布了評估報告，并結(jié)合《歐洲綠色新政》要求，制定了《萊茵河2040年行動計劃》(Rhine 2040，簡稱《2040計劃》)，提出到2040年氣候適應、生態(tài)恢復以及控制新型污染物等目標。這三大規(guī)劃針對不同階段的流域環(huán)境問題設定具體目標和路線圖，共同構(gòu)成了萊茵河流域治理頂層設計的有機整體。

2 《萊茵河2020計劃》目標、主要措施與效果

2.1 目標與評估指標

《2020計劃》主要內(nèi)容包括：恢復生態(tài)系統(tǒng)、減少洪水風險、提高環(huán)境質(zhì)量、保護地下水以及流域綜合監(jiān)測。規(guī)劃包括《鮭魚2020計劃》和《洪水行動計劃》兩個子規(guī)劃(見表1)?！?020計劃》還支持《歐盟水框架指令》和《歐盟洪水風險管理指令》的實施。

表1 《萊茵河2020行動計劃》Tab.1 Sub plans of“2020 action plan”

2.2 實施《萊茵河2020計劃》的主要措施和效果

保護萊茵河國際委員會近期對《萊茵河2020計劃》實施情況的評估結(jié)果顯示：萊茵河生態(tài)恢復、水質(zhì)改善、防洪和地下水保護4個方面目標中的大多數(shù)已基本實現(xiàn)，但自然岸線改造、降低下游地區(qū)洪水高度仍未實現(xiàn)預期目標，制藥品、放射劑、微塑料等新型污染出現(xiàn)(見表2)。

表2 萊茵河《2020計劃》實施效果Tab.2 Implementation effect of Rhine 2020 Plan

續(xù)表2

2.2.1 針對生態(tài)恢復的措施和效果

措施：(1)建設生態(tài)蓄洪區(qū)，開展基于自然的河口設計，實施具有生態(tài)改善、增強蓄洪等多重效益的項目，比如荷蘭三角洲地區(qū)實施的“給河流留出空間”項目恢復了大量蓄洪區(qū)并改善了生態(tài)系統(tǒng)；(2)把多個洪泛區(qū)劃定為自然保護區(qū)；(3)實施河湖連通，修建水流通道，開展萊茵河上游自然恢復工程；(4)實施親自然的岸線改造；(5)開展堰壩改造，在萊茵河上游四座堰壩和592個小型堰壩安裝過魚設施，拆除影響魚類洄游的600個生物阻隔；(6)2018年鹿特丹南部的哈林格利特大壩被部分開通，為洄游魚類從北海重返萊茵河提供了重要通道。

效果：截至2018年，恢復了140km2洪泛區(qū)，完成124個河湖清淤和水體聯(lián)通，超額完成2020年100個河湖清淤和水體聯(lián)通目標。完成岸線恢復166km，未實現(xiàn)2020年800km岸線恢復目標。超過28%的鮭魚棲息地實現(xiàn)了和萊茵河的聯(lián)通，支流與洪泛區(qū)的連通等措施改善了棲息地環(huán)境，魚類物種譜系幾乎恢復完整，萊茵河湖泊和保護地的典型水生植物實現(xiàn)了自我繁殖，每年幾百條鮭魚從北海洄游至萊茵河，曾經(jīng)滅絕的尖吻白鮭被引入萊茵河并實現(xiàn)了自我繁殖。

2.2.2 針對水質(zhì)安全的管理措施和效果

措施：(1)投資800億歐元建設污水處理廠和城市排水管網(wǎng)，96%的工業(yè)和生活污水實現(xiàn)無害化處理；(2)實行微型污染物(如農(nóng)藥)銷售許可、禁售或限制措施，制定藥品安全處置指南，開展有機物標識制度和信息宣傳；(3)對沉積物污染場地進行分類，識別危險場地，開展沉積物運輸對下游水環(huán)境影響評估，實施危險場地監(jiān)測；(4)提高企業(yè)防火和突發(fā)事故風險意識，對從事危險物質(zhì)生產(chǎn)的企業(yè)實施許可證制度，危險物質(zhì)容器和運輸管道無滲漏，安裝防滲設施，實施廢水、冷卻水和雨水分離；(5)對地下水實施定量和定性監(jiān)測。

效果：截至2015年，進入北海和瓦登海的氮排放量減少了15%～20%，重金屬污染持續(xù)降低，但是農(nóng)業(yè)源和城市地區(qū)的徑流營養(yǎng)物質(zhì)仍難以大幅減少，包括汞在內(nèi)的有害物質(zhì)超標。截至2017年，萊茵河流域被檢測出活性醫(yī)藥物質(zhì)及副產(chǎn)品，農(nóng)藥污染雖大幅減少，但是在小型水體中依然會偶發(fā)農(nóng)藥污染超標問題。完成對22個沉積物風險地區(qū)中的10個場地的修復，沉積物中鉛的含量持續(xù)降低。地下水優(yōu)良水體比例達96%，但是由于氮污染嚴重，33%的地下水化學物質(zhì)超標。

2.2.3 針對防洪的管理措施和效果

措施：(1)投資140億歐元實施《洪水行動計劃》，恢復140km2洪泛區(qū)；(2)河流自然恢復面積超過5 650km，擴大農(nóng)業(yè)面積14 690 km2，植樹造林1 040 km2，提高土地雨水滲透率；(3)發(fā)布洪水風險地圖，完善信息發(fā)布制度，延長洪水預報周期，實施信息交換制度，建立全流域統(tǒng)一的低水位監(jiān)測體系；(4)開展氣候變化對水量平衡、水溫和生態(tài)系統(tǒng)影響研究，制定氣候變化適應戰(zhàn)略。

效果：實現(xiàn)“到2020年減少25%的洪水風險”目標，工程蓄洪量達3.4億m3，2030年計劃蓄洪量達5.4億m3。降低下游地區(qū)極端洪水高度70cm的目標并未實現(xiàn)。實現(xiàn)洪水風險地圖100%全覆蓋，延長洪水預報時間。

3 《萊茵河2040計劃》目標與主要措施

3.1 總體目標

《萊茵河2040計劃》的總體目標是實現(xiàn)流域地區(qū)可持續(xù)管理，增強氣候韌性，為人與自然創(chuàng)造寶貴的生命線，主要內(nèi)容包括棲息地聯(lián)通、水質(zhì)安全、減少洪水風險、有效管理低水位(見表3)。

表3 《萊茵河2040計劃》具體目標Tab.3 Abjectives of Rhine 2040 Progranme

3.2 主要措施

(1)基于IPCC有關(guān)氣候變化的最新數(shù)據(jù)(預計2021年發(fā)布)，到2023年開展2050年和2100年氣候變化對萊茵河流量影響情景預測分析；(2)把經(jīng)濟社會發(fā)展納入用水需求預測，分析農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活等不同領域的用水需求；(3)定期發(fā)布氣候變化對水生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性影響報告；(4)基于流量情景預測，到2024年，更新流域水溫情景預測分析；(5)到2025年，更新萊茵河流域氣候變化適應戰(zhàn)略；(6)實施暴雨應對措施信息交換制度；(7)加強與利益相關(guān)方合作，實現(xiàn)水資源利用與生態(tài)系統(tǒng)保護的協(xié)調(diào)，把工業(yè)、農(nóng)業(yè)、航運、漁業(yè)和水電開發(fā)納入萊茵河可持續(xù)管理框架，保護萊茵河生態(tài)安全。

3.3 擬實施的重大工程

到2021年，建立微生物污染物清單和聯(lián)合評估制度，選擇代表性參數(shù)，制定微生物減排評估方法。支持開發(fā)微塑料測量和評估標準化方法。到2024年，開通法國里諾附近的魚道；到2026年，開通馬科爾塞姆地區(qū)的魚道；盡快開通德國Vogelgründiqu地區(qū)的魚道。到2030年，拆除300個生物阻隔或安裝過魚設施。拆除萊茵河支流的堰壩或安裝魚類遷徙設施，以恢復棲息地功能，降低魚類遷徙致死率?；謴?00km2洪泛區(qū)，完成100個河湖和支流水體與萊茵河的聯(lián)通，實施河岸生態(tài)改造400km。

4 主要經(jīng)驗和特點

4.1 規(guī)劃具有連續(xù)性、系統(tǒng)性、有針對性的特點

保護萊茵河國際委員會共制定了《萊茵河行動計劃》(1987-2000)，《萊茵河2020年行動計劃》(2001-2020)和《萊茵河2040年行動計劃》(2021-2040)三大規(guī)劃。這些規(guī)劃針對不同時期流域面臨的主要問題，設定量化目標、時間節(jié)點和路線圖。ICPR還對規(guī)劃實施情況進行評估，未落實或效果不好的指標將在下一個規(guī)劃里加強，體現(xiàn)了規(guī)劃連續(xù)性、系統(tǒng)性、有針對性的特點。在《萊茵河行動計劃》基本實現(xiàn)工業(yè)污染達標排放的基礎上，《萊茵河2020計劃》注重水質(zhì)安全、生態(tài)恢復和防洪為一體的流域綜合管理，《萊茵河2040計劃》則根據(jù)《萊茵河2020計劃》評估結(jié)果，對新型微生物污染、微塑料污染、農(nóng)業(yè)面源污染等指標加大治理力度，并充分考慮氣候變化對未來流量和水溫的影響。此外，規(guī)劃還綜合考慮北海保護，《歐盟水框架指令》《歐洲綠色新政》和聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程要求，把萊茵河治理與更高層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相適應，以實現(xiàn)協(xié)同增效和治理效益最大化。

4.2 完善的技術(shù)導則為規(guī)劃實施提供重要支撐

為實現(xiàn)規(guī)劃目標，保護萊茵河國際委員會對流域水質(zhì)污染、生態(tài)狀況、河流水溫等變化情況進行調(diào)查，對污染治理措施的有效性進行評估并發(fā)布研究報告，如“萊茵河1978～2011年河流水溫變化技術(shù)報告”“萊茵河2005～2013年棲息地聯(lián)通調(diào)查技術(shù)報告”“萊茵河流域地區(qū)2014～2015年動植物污染措施評估技術(shù)報告”，為沿岸國家全面掌握流域現(xiàn)狀、及時調(diào)整污染防治措施提供科學依據(jù)。針對實施過程中出現(xiàn)的制藥品、放射劑等威脅人體健康的新型污染物，發(fā)布“微生物減排建議報告”“殺蟲劑、防腐劑技術(shù)評估報告”，對特定污染物減排提供指導意見和建議，為各國科學決策提供參考。此外，ICPR還加強與大學和研究機構(gòu)的合作，聯(lián)合開展重大問題研究和科技攻關(guān)，為實現(xiàn)規(guī)劃目標提供強有力的技術(shù)支撐。

4.3 完善的監(jiān)測評估制度是實現(xiàn)規(guī)劃目標的重要保證

監(jiān)測站是河流的“電子眼”，是實現(xiàn)流域綜合治理目標的重要保證。保護萊茵河國際委員會在萊茵河及其支流共設有57個監(jiān)測站，這些監(jiān)測站點具有監(jiān)測對象廣泛、監(jiān)測技術(shù)先進、監(jiān)測標準統(tǒng)一的特點。監(jiān)測對象從最初的水質(zhì)監(jiān)測逐漸擴展到懸浮顆粒物、底泥、微型污染物等100多種成分，后來還增加了魚類、無脊椎動物和浮游動物等生物監(jiān)測[3]。技術(shù)先進體現(xiàn)在不僅可以監(jiān)測常規(guī)污染物，還可以快速監(jiān)測并分析制藥品、放射劑、農(nóng)藥等新型污染物及其含量，為制定有針對性的污染減排措施提供科學依據(jù)和數(shù)據(jù)基礎。更重要的是，這些監(jiān)測站采用統(tǒng)一的監(jiān)測指標和測算方法，避免了由于方法和參數(shù)不同導致的監(jiān)測結(jié)果差異，并由此引發(fā)職責不清、相互推諉等問題。一旦污染排放超標，國際預警預報平臺(International Warning and Alarm Program)可以快速通知沿岸國家，尤其是下游國家和供水廠，實現(xiàn)信息共享和聯(lián)防聯(lián)控。

5 對策建議

5.1 科學確定黃河流域生態(tài)環(huán)境保護目標指標體系，逐步推進配套標準和技術(shù)指南建設。目前，我部正在研究制定《黃河生態(tài)環(huán)境保護總體方案》，沿黃各省區(qū)(市)也在制定黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展地方規(guī)劃。建議針對現(xiàn)階段黃河流域面臨的突出問題，科學合理確定生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃總體目標、時間節(jié)點和路線圖，綜合考慮江湖關(guān)系和諧、水體水質(zhì)清潔、生態(tài)系統(tǒng)健康、城鄉(xiāng)環(huán)境優(yōu)美和環(huán)境風險可控的目標導向；逐步推進黃河生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃相配套的標準和技術(shù)指南建設，為規(guī)劃的有效實施提供強有力的技術(shù)支撐；充分考慮氣候變化對黃河流域未來徑流量的影響；把黃河生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃納入國家“十四五”和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展等戰(zhàn)略規(guī)劃，實現(xiàn)治理效益最大化。

5.2 突出問題導向，實施水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災害為一體的流域綜合管理。萊茵河流域規(guī)劃的一大特色是以流域為單位，采取綜合治理措施，實現(xiàn)了水質(zhì)改善、生態(tài)恢復和洪水防范的有機統(tǒng)一。建議堅持山水林田湖草系統(tǒng)施治、綜合施治原則，以生態(tài)系統(tǒng)整體性作為流域高質(zhì)量發(fā)展的根本遵循；把有限的水資源作為硬約束，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災害治理；突出重點領域和優(yōu)先事項，實行分區(qū)分類管控，優(yōu)先保護黃河流域生態(tài)服務功能重要且生態(tài)脆弱地區(qū)，加強河口三角洲保護，逐步恢復河口自然濕地，提高生物多樣性。

5.3 建立健全流域監(jiān)測制度，統(tǒng)一監(jiān)測標準、提升監(jiān)測能力，以監(jiān)測為抓手促進政府、企業(yè)、公眾共同參與流域治理。建議加強黃河流域監(jiān)測網(wǎng)絡建設，不斷提高監(jiān)測技術(shù)并擴大監(jiān)測對象，實現(xiàn)對水質(zhì)和生物指標的綜合監(jiān)測和動態(tài)分析；建立上下游信息共享制度，加強與大學、研究機構(gòu)的合作，對監(jiān)測中出現(xiàn)的問題提出技術(shù)解決方案和建議；增加信息透明度，提高公眾環(huán)保意識并接受公眾監(jiān)督，推動形成政府、企業(yè)、公眾多元共治的良好局面。