高校預(yù)算管理存在問(wèn)題及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究進(jìn)展

張雄斌

摘要：預(yù)算績(jī)效管理是一種借助財(cái)政資金的投入和使用來(lái)衡量項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效的全過(guò)程管理模式，其核心是要構(gòu)建一套科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。文章對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題做了歸納，提出了相關(guān)建議;對(duì)預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究進(jìn)展做了展望，以期為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建提供一些參考，改善“重資金投入、輕支出效果”的預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀，提高資金的使用效益。

Abstract： Budget performance management is a whole-process management mode that uses the input and use of financial funds to measure the performance of project output. The core is to build a scientific and reasonable evaluation index system. The article summarizes the problems existing in the budget performance management of colleges and universities， and puts forward relevant suggestions; it makes an outlook on the research progress of the budget evaluation index system， to provide some reference for the construction of the evaluation index system， improve the current status of budget performance management of "emphasis on capital investment and light expenditure effect"， and increase the use efficiency of funds.

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;存在問(wèn)題;績(jī)效評(píng)價(jià);指標(biāo)體系;研究進(jìn)展

Key words： budget management;existing problems;performance evaluation;index system;research progress

中圖分類號(hào)：G647 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2020）01-0106-02

0 ?引言

預(yù)算績(jī)效管理是全過(guò)程的動(dòng)態(tài)管理，涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。自2003年以來(lái)，國(guó)家相關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列文件，提出要逐步建立起“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系;2013年，陜西省印發(fā)的《陜西省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理辦法》明確將績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)和應(yīng)用融入專項(xiàng)資金預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程;2015年1月1日，正式實(shí)施的新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，第一次以法律的形式將績(jī)效管理融入到公共財(cái)政預(yù)算收支中，并重點(diǎn)就績(jī)效評(píng)價(jià)在預(yù)算管理中的重要性作了強(qiáng)調(diào)。

高校是使用財(cái)政資金的主體單位，其部門預(yù)算屬公共財(cái)政預(yù)算，在高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、收支分類和收支兩條線改革，建立全過(guò)程績(jī)效預(yù)算管理，科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合，定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相輔助的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，客觀、公正的將高校的經(jīng)費(fèi)投入-執(zhí)行過(guò)程-成果產(chǎn)出-取得效益等納入績(jī)效預(yù)算管理，開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)十分有必要。

1 ?預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

根據(jù)國(guó)家政策，結(jié)合現(xiàn)行的相對(duì)靈活的基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算的教育經(jīng)費(fèi)核撥模式要求，我國(guó)高校正在逐步推進(jìn)預(yù)算體制改革，逐步由傳統(tǒng)的“重規(guī)模，輕效益”向預(yù)算績(jī)效管理模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變[1]，但受傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念的影響，目前，很多高校在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中仍存在著較多的問(wèn)題。

1.1 預(yù)算編制目標(biāo)導(dǎo)向不明確

我國(guó)大多數(shù)高校的預(yù)算表現(xiàn)為簡(jiǎn)單的資金流量控制，預(yù)算申請(qǐng)時(shí)通常采用“增量預(yù)算”即“基數(shù)+調(diào)整”模式，申請(qǐng)預(yù)算金額時(shí)通常以搶占、多占經(jīng)費(fèi)為目的，導(dǎo)致其申請(qǐng)的預(yù)算額度相比實(shí)際需求差距較大，各部門在預(yù)算編制時(shí)對(duì)日常性事務(wù)考慮較多，對(duì)結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌編制預(yù)算考慮較少。

當(dāng)前，我國(guó)高校下年度的預(yù)算編制工作通常安排在上年末進(jìn)行，預(yù)算編制時(shí)間上的前瞻性使預(yù)算申請(qǐng)部門不能充分統(tǒng)籌下年度的工作任務(wù)，只在臨近預(yù)算編制申報(bào)時(shí)，才倉(cāng)促準(zhǔn)備申報(bào)項(xiàng)目，未能對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行充分的調(diào)研論證，導(dǎo)致部門申請(qǐng)的預(yù)算浮于表面、流于形式，給建設(shè)項(xiàng)目后期的有效實(shí)施造成了困難，導(dǎo)致預(yù)算正式批復(fù)時(shí)經(jīng)費(fèi)的核減率較大，預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性不足，目標(biāo)導(dǎo)向不明確，使預(yù)算編制工作失去了其嚴(yán)肅性和有效性。

1.2 預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)管不到位

預(yù)算績(jī)效管理是事前、事中和事后相結(jié)合的全過(guò)程監(jiān)督評(píng)價(jià)[2]，要以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，環(huán)環(huán)相扣，形成一個(gè)閉環(huán)，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理。

當(dāng)前，高校的預(yù)算管理普遍存在著“重申報(bào)、輕執(zhí)行”現(xiàn)象，而對(duì)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程監(jiān)管不到位。一是編制預(yù)算時(shí)項(xiàng)目主管部門與預(yù)算申請(qǐng)部門之間的溝通協(xié)商機(jī)制不健全，主動(dòng)交流溝通意識(shí)薄弱，導(dǎo)致出現(xiàn)問(wèn)題不能及時(shí)解決;二是預(yù)算執(zhí)行時(shí)，項(xiàng)目承擔(dān)單位只是機(jī)械化按照編制好的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行執(zhí)行，導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制不符、政府采購(gòu)與實(shí)際支出脫節(jié)等問(wèn)題;三是預(yù)算控制時(shí)，學(xué)校預(yù)算主管部門對(duì)項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)控力度不夠，甚至出現(xiàn)不管不問(wèn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目承擔(dān)單位隨意更改項(xiàng)目支出范圍和執(zhí)行進(jìn)度，執(zhí)行項(xiàng)目沒(méi)有時(shí)間計(jì)劃，甚至是想起來(lái)就實(shí)施，想不起來(lái)就擱置，造成了年終突擊花錢、超預(yù)算花錢的現(xiàn)象出現(xiàn)，使預(yù)算執(zhí)行偏離了預(yù)先軌道，又得不到及時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致“花錢不問(wèn)效”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

1.3 預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具[3]，通過(guò)構(gòu)建高校預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，有利于解決高校投入和教育事業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾。

預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全是高?？?jī)效預(yù)算管理中存在的主要問(wèn)題，而借鑒財(cái)政部門指定的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)又太籠統(tǒng)，因此高校在具體進(jìn)行預(yù)算評(píng)價(jià)時(shí)，還需結(jié)合自身實(shí)際，進(jìn)行有針對(duì)性的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。然而目前，大部分高校還沒(méi)有建立起有效的預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，或者設(shè)計(jì)的預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)只關(guān)注資金指標(biāo)，忽視資金使用之后的效益，開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是共性指標(biāo)，對(duì)一些分類別、分項(xiàng)目的個(gè)性化評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不到位，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)不能準(zhǔn)確反映建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況和取得的效益。

1.4 預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不深入

預(yù)算考核的目的是反饋結(jié)果，指導(dǎo)預(yù)算編制，形成預(yù)算績(jī)效管理的閉環(huán)，將預(yù)算反饋結(jié)果納入預(yù)算編制的全過(guò)程，對(duì)科學(xué)、合理編制預(yù)算，提高經(jīng)費(fèi)執(zhí)行效果具有重要的導(dǎo)向作用。當(dāng)前，預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不深入主要體現(xiàn)在兩方面。一是高校預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果的指導(dǎo)作用不足，預(yù)算執(zhí)行的好壞與撥付資金多少之間無(wú)直接聯(lián)系，導(dǎo)致預(yù)算申請(qǐng)部門應(yīng)用績(jī)效考核結(jié)果解決預(yù)算編制、執(zhí)行過(guò)程中存在問(wèn)題及適時(shí)調(diào)整相關(guān)管理制度的主觀能動(dòng)性不足;二是預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用效果欠缺，很多高校未建立與預(yù)算反饋結(jié)果相掛鉤的獎(jiǎng)罰機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不力、預(yù)算目標(biāo)不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目承擔(dān)單位或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的問(wèn)責(zé)機(jī)制欠缺，使得“花錢必有效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”成了一句空話，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的嚴(yán)肅性和有效性大打折扣。

2 ?評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)研究進(jìn)展

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)要堅(jiān)持全面性和重點(diǎn)性相結(jié)合，可衡量性和可操作性相輔助的績(jī)效指標(biāo)體系，根據(jù)項(xiàng)目類別和建設(shè)內(nèi)涵，設(shè)定共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，全面系統(tǒng)、科學(xué)真實(shí)的對(duì)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)方式可采取項(xiàng)目承擔(dān)單位自評(píng)或?qū)W校聯(lián)合項(xiàng)目歸口管理單位對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)稽查的方式進(jìn)行。

2.1 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)原則

評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建要體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、分類設(shè)計(jì)、實(shí)用有效的原則，既要體現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的全過(guò)程管理，又要反映高校實(shí)際和建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)涵。評(píng)價(jià)指標(biāo)要涵蓋項(xiàng)目預(yù)算編制的及時(shí)性、績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)的合理性、項(xiàng)目管理的科學(xué)性、資金執(zhí)行的有效性、項(xiàng)目產(chǎn)出的成果性和取得的效益性等，并分項(xiàng)設(shè)定自評(píng)分?jǐn)?shù)與等級(jí)，設(shè)立共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，逐步引導(dǎo)高校績(jī)效預(yù)算管理向良性循環(huán)的方向發(fā)展，不斷提高建設(shè)資金的使用效益。

2.2 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)進(jìn)展

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，國(guó)內(nèi)研究者設(shè)計(jì)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)主要遵循“三法兩制度”以及《框架》[4]，通過(guò)構(gòu)建一套符合我國(guó)國(guó)情的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，來(lái)不斷規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

國(guó)內(nèi)研究人員關(guān)于高校績(jī)效考核評(píng)價(jià)的研究始于21世紀(jì)初，寧宏義[5]從投入層面、過(guò)程層面、產(chǎn)出層面、效果層面和發(fā)展層面構(gòu)建了高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分基礎(chǔ)層面、管理層面和指標(biāo)層面共設(shè)計(jì)了38個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)地方高?？?jī)效預(yù)算管理過(guò)程進(jìn)行了較為全面和系統(tǒng)的評(píng)價(jià);高瀅[6]從保障運(yùn)行、培養(yǎng)人才、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)等角度設(shè)計(jì)出了預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，并在細(xì)分的二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了30個(gè)三級(jí)指標(biāo)，并對(duì)各個(gè)指標(biāo)賦予了相應(yīng)的權(quán)重，應(yīng)用層次分析法計(jì)算高校財(cái)政預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的重要程度，得出了人才發(fā)展、社會(huì)貢獻(xiàn)和財(cái)務(wù)管理這三個(gè)指標(biāo)相對(duì)重要的結(jié)論;王麗萍等[7]根據(jù)英國(guó)財(cái)政部對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的定義，結(jié)合高校資源“投入—產(chǎn)出—效果”的運(yùn)營(yíng)過(guò)程，提出了基于因子分析和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的組合評(píng)價(jià)方法，實(shí)現(xiàn)了“目標(biāo)-投入-產(chǎn)出-效果-新目標(biāo)”的良性循環(huán)。

3 ?小結(jié)

2003年，我國(guó)首次提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的要求，但由于缺少管控和相關(guān)制度，運(yùn)用效果并不十分明顯，隨著我國(guó)高等教育的不斷深入與發(fā)展，尤其是高校經(jīng)費(fèi)由單一的政府撥款模式逐漸轉(zhuǎn)化為科研、學(xué)費(fèi)和捐款等多元化的籌資模式后，支付制度的改革對(duì)高校預(yù)算編制和管理的要求才真正得到重視。

本文從全面提升高?？?jī)效預(yù)算管理水平的角度出發(fā)，提出以下幾點(diǎn)建議：

①規(guī)范、合理編制預(yù)算。高校要逐步改變傳統(tǒng)預(yù)算編制方法，使用“零基預(yù)算”編制模式，結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，以學(xué)校發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，提前規(guī)劃論證編制預(yù)算。

②加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程管理。高校要轉(zhuǎn)變“重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行”的慣性思維，把預(yù)算執(zhí)行與部門工作安排結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的全過(guò)程監(jiān)管，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的時(shí)效性，同抓共管，按計(jì)劃推進(jìn)實(shí)施。

③構(gòu)建科學(xué)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。高校要改變傳統(tǒng)預(yù)算評(píng)價(jià)模式，從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性角度出發(fā)，提出效益分析框架，結(jié)合高校資源運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程，構(gòu)建集相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性、可比性、經(jīng)濟(jì)性為一體的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

④強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的全面應(yīng)用。高校要杜絕出現(xiàn)績(jī)效“只評(píng)價(jià)不應(yīng)用”現(xiàn)象，建立起全過(guò)程評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，使評(píng)價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理、安排今后資金、修改相關(guān)管理辦法及人員考核的依據(jù)，強(qiáng)化預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

總之，高校要逐漸解決績(jī)效管理中存在的問(wèn)題，建立起符合高校自身發(fā)展需求的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)更好的發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的積極作用，提高專項(xiàng)資金的使用效益具有無(wú)法替代的現(xiàn)實(shí)意義。

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