行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的問題及對策研究

劉輝

摘 要 行政事業(yè)單位作為政府內(nèi)部職能部門，代表政府行使重要的公共職能，其內(nèi)部控制的規(guī)范高效運(yùn)行是全面從嚴(yán)治黨的重要舉措，推動(dòng)著我國經(jīng)濟(jì)體制平穩(wěn)健康發(fā)展。本文闡述了行政事業(yè)單位內(nèi)控制度管理的現(xiàn)狀，總結(jié)了內(nèi)控制度在基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)、關(guān)鍵業(yè)務(wù)控制、信息體系建設(shè)、評價(jià)監(jiān)督機(jī)制等方面存在的問題，分析其原因，提出針對性地建議，探索解決途徑，推進(jìn)行政事業(yè)單位的良性運(yùn)行，提高政府公信力。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 問題對策

一、前言

目前，我國經(jīng)濟(jì)體制處于高質(zhì)量發(fā)展階段，對行政事業(yè)單位的公共服務(wù)履職能力提出了更高要求，其內(nèi)控治理能力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力，面臨著新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。國家相繼出臺(tái)的一系列內(nèi)控政策，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了規(guī)范性要求和指導(dǎo)性意見。行政事業(yè)單位要結(jié)合單位實(shí)際情況，深入挖掘內(nèi)控建設(shè)中存在的不足，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，防微杜漸，不斷完善和創(chuàng)新。堅(jiān)持從滿足日常管理向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)移，提高公共服務(wù)的效率和效果。

二、我國行政事業(yè)單位內(nèi)控特點(diǎn)及問題研究的必要性

我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，是指在單位戰(zhàn)略目標(biāo)指導(dǎo)下，對單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)以制度控制、用措施約束，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。首先，建立完善的內(nèi)控體系，簡化辦事程序，為社會(huì)公眾提供高效的服務(wù)，提高了政府公信力;其次我國行政事業(yè)單位代表政府管理著大量的公共資源，建立嚴(yán)格的內(nèi)控制約機(jī)制，能夠在資源使用和資金分配過程中起到防范震懾腐敗的作用，保證國有資產(chǎn)的安全與完整。最后，健全完善的內(nèi)控機(jī)制能夠?yàn)閱挝回?cái)務(wù)信息真實(shí)完整提供合理保證，有助于領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性和有效性。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境基礎(chǔ)薄弱

內(nèi)控管理的環(huán)境基礎(chǔ)是指單位層面的控制，在單位內(nèi)部控制有著舉足輕重的作用，是治理機(jī)構(gòu)、工作機(jī)制、員工職業(yè)道德和專業(yè)勝任能力、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)信息共享、信息化建設(shè)歸口管理的有機(jī)統(tǒng)一。內(nèi)控建設(shè)實(shí)施以來，由于受傳統(tǒng)管理模式的影響，在運(yùn)行過程中出現(xiàn)如下問題。

1.內(nèi)控制度亟待完善，實(shí)用性不足。在內(nèi)控政策指引下，大部分行政事業(yè)單位建立了規(guī)范的內(nèi)控制度，但小部分單位的內(nèi)控制度建設(shè)還在摸索階段，內(nèi)控制度不規(guī)范，部分制度是為了應(yīng)付檢查照搬其他單位的，或從網(wǎng)上摘抄，泛泛而談，實(shí)用性不足，或某些制度存在缺失;會(huì)計(jì)制度的制定脫離本單位實(shí)際，主觀隨意性太強(qiáng);沒有建立關(guān)鍵崗位責(zé)任制;內(nèi)部審計(jì)制度不具體;關(guān)鍵業(yè)務(wù)配套制度不全面;資產(chǎn)管理制度還有待完善。

2.內(nèi)控責(zé)任未落實(shí)到位，內(nèi)控宣傳力度不夠。多數(shù)單位負(fù)責(zé)人把內(nèi)控管理建設(shè)工作全權(quán)授予財(cái)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo);內(nèi)控政策的宣傳僅僅停留在單位中層以上人員，且普遍認(rèn)為內(nèi)控就是財(cái)務(wù)和紀(jì)檢兩個(gè)部門的工作，認(rèn)為其實(shí)施過于煩瑣，有一定的難度。內(nèi)控牽頭部門對內(nèi)控政策宣傳力度不夠，一般員工對內(nèi)控制度知之甚少。

3.內(nèi)控工作機(jī)制不完善，關(guān)鍵崗位職責(zé)權(quán)限未明確。單位負(fù)責(zé)人指定財(cái)務(wù)部門為內(nèi)控工作的牽頭部門，內(nèi)控工作都是財(cái)務(wù)部門在唱獨(dú)角戲;沒有按照“三定”要求和單位實(shí)際情況全面設(shè)計(jì)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的工作機(jī)制或聯(lián)合工作機(jī)制;議事決策機(jī)制不全面且客觀性不足;決策執(zhí)行的追蹤問效制度存在空白，事后控制走過場。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由主要領(lǐng)導(dǎo)說了算;關(guān)鍵崗位長期不輪崗;部分崗位人員不具備專業(yè)水平和職業(yè)操守;內(nèi)控權(quán)力制約機(jī)制不合理，兼崗、混崗現(xiàn)象嚴(yán)重。符合單獨(dú)建賬條件而采取代理建賬等等。

4.信息系統(tǒng)相對封閉，共享度不高。目前，在單位信息系統(tǒng)中，預(yù)算管理系統(tǒng)率先使用，較好的控制了預(yù)算業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn);國庫集中支付管理系統(tǒng)全面啟動(dòng)，提高了資金使用的透明度;資產(chǎn)管理系統(tǒng)和政府采購系統(tǒng)的陸續(xù)上線運(yùn)營，在一定程度上實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合。但是，各個(gè)信息系統(tǒng)間以分立系統(tǒng)形態(tài)共存，在一定程度上相對封閉，各個(gè)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)很難實(shí)現(xiàn)自動(dòng)對接或共享，導(dǎo)致業(yè)務(wù)層面的控制缺乏必要的牽制。

（二）關(guān)鍵業(yè)務(wù)控制不全面，關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)

目前，各單位內(nèi)部控制制度體系基本涵蓋了六大關(guān)鍵業(yè)務(wù)板塊。但在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、損失控制等控制措施方面仍需要改進(jìn)，業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性還有待加強(qiáng)。在預(yù)算管理方面，人員配備不足，宣傳力度不夠，預(yù)算編制的工作全權(quán)授予財(cái)務(wù)部門，與人事部門缺乏溝通或與其他業(yè)務(wù)部門脫節(jié);預(yù)算工作沒有計(jì)劃性和預(yù)測性，沒要求各部門沒有及時(shí)提供預(yù)算的數(shù)據(jù);預(yù)算編制粗糙，部分資產(chǎn)購置與預(yù)算編制沒有匹配，邊采購邊申請計(jì)劃，執(zhí)行中需要頻繁調(diào)整預(yù)算，導(dǎo)致采購活動(dòng)效率低下、浪費(fèi);政府采購以多種方式規(guī)避公開招標(biāo)，驗(yàn)收備案程序走過場。資產(chǎn)管理比較粗放，沒有專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行資產(chǎn)清查只是應(yīng)付檢查的方式，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失、浪費(fèi);財(cái)務(wù)部門與合同管理部門溝通不一致，忽略合同備案而走支付程序，導(dǎo)致重復(fù)支付，人為制造單位內(nèi)部控制的漏洞。

（三）缺乏科學(xué)高效的評價(jià)和監(jiān)督體系

部分單位對內(nèi)控評價(jià)監(jiān)督重視度有待提高，還沒有科學(xué)的評價(jià)監(jiān)督管理機(jī)制。多數(shù)單位應(yīng)設(shè)而未設(shè)內(nèi)審機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ殐?nèi)審人員或內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合小組;或內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)務(wù)室和業(yè)務(wù)科室，內(nèi)審人員專業(yè)能力不足，不具備應(yīng)有的權(quán)威性，只能履行配合外部審計(jì)監(jiān)督的職責(zé)，難以對各部門進(jìn)行有效指導(dǎo)和監(jiān)督。紀(jì)檢部門沒有全程監(jiān)督合同履行情況和政府采購的全過程，只是事后在相關(guān)資料上簽字了事，以應(yīng)付外部督查審計(jì)。

四、針對行政事業(yè)單位內(nèi)控過程中存在問題的對策

（一）加強(qiáng)內(nèi)控基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)

1.修訂完善內(nèi)控制度，強(qiáng)化內(nèi)控環(huán)境基礎(chǔ)。嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控建設(shè)程序，在符合內(nèi)控基本原則的前提下，結(jié)合最新政策要求，梳理業(yè)務(wù)流程，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，根據(jù)成本效應(yīng)原則，量身定做，制定符合本單位實(shí)際的內(nèi)控管理制度。會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)管理辦法要緊密切合國家最新財(cái)經(jīng)政策，并與日常會(huì)計(jì)核算的實(shí)務(wù)相關(guān)聯(lián)，避免生搬硬套，力求操作方便;對關(guān)鍵業(yè)務(wù)崗位嚴(yán)格遵守不相容崗位相分立;結(jié)合目前機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整變化，完善人事管理制度，把好關(guān)鍵崗位人員入口關(guān);制定關(guān)鍵業(yè)務(wù)方面的配套制度;明確內(nèi)審和評價(jià)監(jiān)督制度;在此基礎(chǔ)上，根據(jù)日常內(nèi)控工作中發(fā)現(xiàn)的問題和廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查的情況，修訂完善內(nèi)控制度，提高內(nèi)控的效性和針對性。

2.落實(shí)內(nèi)控責(zé)任，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，加大政策宣傳。單位負(fù)責(zé)人要總覽內(nèi)控全局、把握內(nèi)控決策關(guān)，主持制定內(nèi)控工作方案;部門領(lǐng)導(dǎo)要積極擔(dān)當(dāng)內(nèi)控管理職責(zé)，參與本單位的內(nèi)控建設(shè)工作，帶頭認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理的法律法規(guī)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力和管理能力;定期聽取內(nèi)控部門工作匯報(bào)，推動(dòng)關(guān)鍵崗位人員依法履行職責(zé);督促下屬部門和職工加強(qiáng)內(nèi)控管理業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，保障各項(xiàng)內(nèi)控管理規(guī)章制度的落實(shí);二是要有計(jì)劃地引進(jìn)一批專業(yè)知識(shí)豐富、德才兼?zhèn)涞呢?cái)務(wù)或?qū)徲?jì)人員充實(shí)關(guān)鍵管理崗位，不斷加強(qiáng)內(nèi)控隊(duì)伍力量。三是單位要加大培訓(xùn)力度，將內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)作為單位專項(xiàng)培訓(xùn)內(nèi)容，結(jié)合身邊具體案例，引導(dǎo)單位干部職工自覺提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提升干部職工內(nèi)控責(zé)任。

3.完善內(nèi)控機(jī)制，落實(shí)崗位制衡。一是全面梳理現(xiàn)有治理機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，按照權(quán)責(zé)明確的原則，設(shè)立財(cái)務(wù)部門為內(nèi)控牽頭部門，明確財(cái)務(wù)部門在內(nèi)控管理中的主要職責(zé);二是要根據(jù)目前行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革中職能職責(zé)調(diào)整，根據(jù)最新“三定”方案全面設(shè)計(jì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的工作機(jī)制;確保財(cái)務(wù)部門和關(guān)鍵業(yè)務(wù)部門人員編制，確保一人一崗;三是建立財(cái)務(wù)和其他關(guān)鍵業(yè)務(wù)部門或崗位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制;四是科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，以崗位責(zé)任書形式明確關(guān)鍵崗位員工的職責(zé)、專業(yè)能力和職業(yè)道德要求，加強(qiáng)崗位勝任能力評估，競爭上崗、優(yōu)勝劣汰;五是落實(shí)關(guān)鍵崗位輪崗制度，明確輪崗周期，交接流程和責(zé)任追溯;六是加強(qiáng)授權(quán)審批流程，明確授權(quán)范圍，任何人不得超越授權(quán)范圍辦理業(yè)務(wù)。七是符合建賬條件的必須依照《會(huì)計(jì)法》單獨(dú)建賬，以保證財(cái)務(wù)信息及時(shí)有效。

4.融合信息系統(tǒng)，加強(qiáng)信息管控，實(shí)現(xiàn)信息共享。內(nèi)控信息系統(tǒng)逐步嵌入單位信息系統(tǒng)之中，是內(nèi)部控制建設(shè)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化的重要保障。從信息安全和保密角度出發(fā)，定期做好信息平臺(tái)的維護(hù)，不同級別授權(quán)管理，將分單獨(dú)管理的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合與貫通。從而改變單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自成一體、信息分割的局面;站在全局的角度，以預(yù)算信息為基礎(chǔ)，把政府采購、資產(chǎn)管理、合同管理等業(yè)務(wù)信息直接關(guān)聯(lián)到流程和節(jié)點(diǎn)上，做到所有控制在流程中解決，而不是在事后解決。減少人為錯(cuò)誤，提高工作效率。

（二）融合貫通經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵業(yè)務(wù)合作互通

構(gòu)筑嚴(yán)密的內(nèi)控體系，在業(yè)務(wù)過程中建立合作互通、相互制衡的機(jī)制。一是財(cái)務(wù)部門作為預(yù)算牽頭部門，要做好預(yù)算編制政策的宣傳和培訓(xùn)工作，與各部門建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，具體業(yè)務(wù)部門要切實(shí)擔(dān)當(dāng)好各自的預(yù)算編制職責(zé)，細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)計(jì)性，財(cái)務(wù)部門對各部門的基礎(chǔ)申報(bào)數(shù)據(jù)分析匹配。二是采購業(yè)務(wù)嚴(yán)格遵循“先編制采購預(yù)算、后安排安排計(jì)劃、再進(jìn)行采購”的原則，資產(chǎn)配置要遵循國家制度和本地區(qū)具體標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)配置;按采購需求選擇采購方式，不得刻意規(guī)避公開招投標(biāo)方式;要嚴(yán)格遵守涉密產(chǎn)品采購制度。三是嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)的歸口分類管理，完善資產(chǎn)臺(tái)賬，建立定期清查盤點(diǎn)制度。資產(chǎn)管理崗位要貫徹一人一崗、各司其職，單位負(fù)責(zé)人和出納簽章相分離的原則。四是增強(qiáng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，梳理業(yè)務(wù)流程，明確各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，尤其是對項(xiàng)目可行性分析、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)等存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，建立完善的項(xiàng)目招投標(biāo)管理體制。五是對合同實(shí)施有效監(jiān)控，實(shí)時(shí)跟蹤，確保正常履行和合同價(jià)款及時(shí)支付。六是會(huì)計(jì)常規(guī)核算要和各業(yè)務(wù)部門、各崗位周期性的稽查核對呈常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)與內(nèi)控管理、決策分析的相互制衡、融合貫通，逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)控全面化智能化的管理目標(biāo)。

（三）內(nèi)外并重，構(gòu)筑嚴(yán)密內(nèi)控監(jiān)督體系

行政事業(yè)單位應(yīng)成立具有相對獨(dú)立性的內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)小組，專門負(fù)責(zé)內(nèi)部評價(jià)監(jiān)督的具體工作。加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)人員業(yè)務(wù)和職業(yè)道德培訓(xùn)，充分了解內(nèi)控最新政策要求。對內(nèi)控設(shè)計(jì)進(jìn)行考核評價(jià)、跟蹤問效;對內(nèi)控運(yùn)行中薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行針對性的專項(xiàng)監(jiān)督、重點(diǎn)抽查;客觀、公正、完整的編制自我評價(jià)報(bào)告，指出問題，提出針對性的整改措施，單位負(fù)責(zé)人督促相關(guān)部門在規(guī)定期限內(nèi)落實(shí)。另一方面，行政事業(yè)單位要主動(dòng)接受主管部門、財(cái)政、審計(jì)的定期檢查和專項(xiàng)督查，樹立大局意識(shí)，積極提供相關(guān)資料做，好溝通說明。內(nèi)外結(jié)合，堵住經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中的各種漏洞，構(gòu)筑嚴(yán)密的內(nèi)控監(jiān)督體系

五、結(jié)語

我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作處于不斷發(fā)展、探索前進(jìn)階段，在實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種新情況、新問題，亟待我們?nèi)フJ(rèn)真研究，加以分析解決。我們要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，完善內(nèi)控制度，健全工作機(jī)制，強(qiáng)化考評督查，進(jìn)一步促進(jìn)行政事業(yè)單位可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（作者單位為長沙市生態(tài)環(huán)境局寧鄉(xiāng)分局）

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