論我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入體制的改革創(chuàng)新
——基于廣州市123所幼兒園政府財(cái)政投入的實(shí)證研究

劉霞

(廣州市教育研究院 教育發(fā)展研究室， 廣東 廣州 510030)

一、問題的提出

2019年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》，部署了“建立更為完善的學(xué)前教育管理體制、辦園體制和投入體制”的戰(zhàn)略任務(wù)。完善的投入體制是辦好學(xué)前教育的重要支撐與保障，學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)在幼兒園之間的分配問題是學(xué)前教育投入體制的一個(gè)重要內(nèi)容，它不僅影響著學(xué)前教育事業(yè)的整體發(fā)展，也直接關(guān)系到各社會(huì)群體的切身利益。

已有一些相關(guān)研究討論過政府財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在不同幼兒園之間的分配及其是否公平的問題?；?003年河南及華東南2個(gè)縣的財(cái)政投入數(shù)據(jù)，徐雨虹發(fā)現(xiàn)學(xué)前教育投入不僅存在地區(qū)之間的嚴(yán)重不均衡，而且同一地區(qū)不同類型幼兒園之間的差距也非常大[1]。張雪、袁連生等通過分析1996—2009年的省級(jí)數(shù)據(jù)，提出我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入如果繼續(xù)主要用于公辦幼兒園教育質(zhì)量的提高，則其擴(kuò)大學(xué)前教育機(jī)會(huì)的作用會(huì)被抑制,學(xué)前教育政府財(cái)政投入方式亟需改變[2]。宋映泉根據(jù)2010年河北等3省25縣591所幼兒園的調(diào)研數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)地方政府整體上對(duì)幼兒園辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例低且不平衡，地方政府分擔(dān)比例和財(cái)政投入在公辦和民辦幼兒園之間、不同類型公辦園之間有顯著差異[3]。張雪通過分析2003—2013年省級(jí)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)2010年之前的地方政府財(cái)政投入對(duì)公辦園具有傾斜性，2010年后地方政府在學(xué)前教育中的成本分擔(dān)力度受學(xué)前教育財(cái)政努力程度和人口結(jié)構(gòu)的影響，在如何提高地方政府學(xué)前教育成本分擔(dān)力度及如何合理有效使用新增學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)等方面還存在許多亟待解決的問題[4]。需要注意的是，隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(2010年)、《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》(2011年)的頒布，我國(guó)政府開始著力構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的學(xué)前教育財(cái)政投入體制，從中央到地方各級(jí)政府相繼出臺(tái)了各種加大投入、促進(jìn)學(xué)前健康教育發(fā)展的政策[5]。在2011年以來加大學(xué)前教育財(cái)政投入成為各地政策的主旋律背景下，政府財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在不同類型幼兒園之間的分配呈現(xiàn)出什么樣的格局？在學(xué)前教育作為社會(huì)公共服務(wù)體系重要組成部分的新定位下，如何創(chuàng)新建立更加科學(xué)合理公平的學(xué)前教育財(cái)政投入體制？學(xué)界尚缺乏較豐富的實(shí)證數(shù)據(jù)及相關(guān)研究。

基于此，本研究分析描述政府①(1)①自2011年以來，中央、省、市、區(qū)政府對(duì)學(xué)前教育的投入均在加大，對(duì)幼兒園的政府投入既有來自區(qū)級(jí)政府的財(cái)政撥款(理論上是以區(qū)級(jí)政府財(cái)政投入為主)，也有來自市、省以及中央政府的財(cái)政撥款，且在幼兒園層面上很難區(qū)分。因此，本研究使用“政府”這一籠統(tǒng)的稱呼。在不同類型幼兒園中的財(cái)政投入基本情況及分擔(dān)比例，同時(shí)試圖回答以下問題：(1)政府在不同類型幼兒園之間的財(cái)政投入基本情況，包括不同類型幼兒園中幼兒所享受的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)情況如何？政府在不同類型幼兒園辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例情況如何？(2)政府財(cái)政投入在不同類型幼兒園之間是否存在顯著性差異？特別是政府在教育部門辦園、其他類型公辦性質(zhì)幼兒園、普惠性民辦幼兒園、非普惠性民辦幼兒園之間辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例是否存在顯著性差異？在回答上述問題的同時(shí)，本研究嘗試對(duì)我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入體制的改革創(chuàng)新提出一些新的意見與建議。

二、研究對(duì)象與方法

(一)研究對(duì)象

廣州市A區(qū)(為盡可能控制社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平及區(qū)域政策的影響因素，本研究樣本幼兒園全部來自A區(qū))全部202所幼兒園。依據(jù)幼兒園辦園性質(zhì)劃分，本次樣本幼兒園分為4類，其中，教育部門辦園28所，占22.76%；其他部門辦園(包括機(jī)關(guān)辦園、企事業(yè)單位辦園、集體辦園、部隊(duì)辦園)11所，占比8.94%；普惠性民辦幼兒園60所，占比48.78%；非普惠性民辦幼兒園24所，占比19.51%。

(二)研究方法

本研究采用自編問卷對(duì)幼兒園進(jìn)行調(diào)查。問卷共包括3個(gè)部分內(nèi)容，第一部分為2018年幼兒園總收入情況，包括2018年總收入(不含幼兒伙食費(fèi)收入②(2)②按《廣東省幼兒園督導(dǎo)評(píng)估方案》及相關(guān)規(guī)定，幼兒伙食費(fèi)與教職工伙食費(fèi)必須賬目分開、?？顚Ｓ?、獨(dú)立核算，因此本研究不將幼兒伙食費(fèi)收入納入幼兒園總收入。)，以及2018年政府財(cái)政撥款、保教費(fèi)收入、托管費(fèi)收入、辦學(xué)者投入、社會(huì)捐贈(zèng)等細(xì)目；第二部分為2018年幼兒園總支出情況，包括2018年總支出(不含幼兒伙食費(fèi)支出)，以及2018年人員支出、公用支出、專項(xiàng)基建費(fèi)支出等細(xì)目；第三部分為開放式問題，主要了解幼兒園視角的政府財(cái)政投入情況及期望。通過問卷星發(fā)放202份電子問卷，共收回142份，問卷回收率為70.30%；刪去答題不完整卷、無(wú)效卷后有效問卷為123份，問卷有效率86.62%。在問卷調(diào)查過程中，筆者要求幼兒園財(cái)務(wù)人員先針對(duì)問卷內(nèi)容核查、核準(zhǔn)相關(guān)信息，再由正園長(zhǎng)填寫問卷。收到問卷后，對(duì)存疑數(shù)據(jù)，筆者逐一與幼兒園進(jìn)行核查、核準(zhǔn)。在問卷調(diào)查的同時(shí)，輔以對(duì)部分園長(zhǎng)及財(cái)務(wù)人員的非正式訪談，訪談內(nèi)容主要圍繞園長(zhǎng)對(duì)政府投入學(xué)前教育相關(guān)事項(xiàng)的具體感受及期望。

本研究使用生均財(cái)政撥款來分析政府對(duì)幼兒園財(cái)政投入的基本情況。生均財(cái)政撥款由2018年政府在該園的財(cái)政撥款總數(shù)除以該園在園幼兒數(shù)得到，這一指標(biāo)有助于粗略了解每個(gè)幼兒及其家庭對(duì)政府財(cái)政投入的可能受益。此外，為了從不同角度了解政府財(cái)政投入的基本情況，本研究還分析了政府及家庭在幼兒園辦園成本中的分擔(dān)比例。因幼兒園辦園成本復(fù)雜，不同地區(qū)不同類型幼兒園成本核算內(nèi)容及方式各異等原因，要精確計(jì)算政府及家庭在幼兒園辦園成本中的分擔(dān)比例難度非常大。因此，本研究以政府財(cái)政撥款在幼兒園總支出中的占比來近似替代政府在幼兒園層面上辦園成本分擔(dān)的比例，以幼兒園保教費(fèi)收入加上托管費(fèi)收入在幼兒園總支出中的占比來近似替代幼兒家庭在幼兒園層面上辦園成本分擔(dān)的比例。

本研究采用SPSS軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。用簡(jiǎn)單描述性統(tǒng)計(jì)分析幼兒園生均財(cái)政撥款、政府及幼兒家庭在123所樣本幼兒園成本分擔(dān)的基本情況。用單因素方差分析法分析生均財(cái)政撥款在不同類型幼兒園是否存在顯著性差異，政府及幼兒家庭在不同類型幼兒園辦園成本分擔(dān)上是否存在顯著性差異。

三、研究結(jié)果與分析

(一)政府對(duì)幼兒園生均撥款的情況及差異分析

1.政府對(duì)幼兒園生均撥款差異較大，且在大多數(shù)幼兒園中的生均撥款偏低

對(duì)123所樣本幼兒園的調(diào)查顯示，政府對(duì)幼兒園生均撥款的均值為7 913元，中位數(shù)為2 908元，最高值為99 540元，最低值為0，標(biāo)準(zhǔn)差為1.28。從表1可以看出，生均撥款數(shù)為0的幼兒園有20所，占比為16.26%；生均撥款數(shù)低于中位數(shù)(2 908元)幼兒園有61所，占比為49.59%；生均撥款數(shù)低于均值(7 913元)的幼兒園有95所，占比為77.24%；生均撥款數(shù)低于教育部門辦園均值(26 917元)的幼兒園有115所，占比為93.50%。僅有8所幼兒園政府生均撥款高于教育部門辦園的均值，占比僅為6.50%。以上數(shù)據(jù)說明，政府對(duì)幼兒園生均財(cái)政撥款差異較大，且在大多數(shù)幼兒園中的生均撥款數(shù)偏低。

表1 政府對(duì)幼兒園生均撥款總體情況分析生均撥款數(shù)(元)幼兒園數(shù)(所)占比(%)累積百分比(%)02016.2616.260～2 9084133.3349.592 908(含)～79133427.6477.247913(含)～26 9172016.2693.5026 917(含)～40 00064.8898.3740 000(含)～50 00010.8199.19>90 00010.81100.00合計(jì)123100.00

2.政府生均撥款在不同類型幼兒園存在顯著性差異

從表2可以看出，教育部門辦園的政府生均撥款最高，均值為26 917元，生均撥款區(qū)間為16 578～99 540元；其他類型公辦性質(zhì)幼兒園的政府生均撥款次之，均值為3 647元，區(qū)間為2 340～5 710元；普惠性民辦幼兒園的政府生均撥款數(shù)排第三，均值為2 983元，區(qū)間為1 645～4 549元；非普惠性民辦幼兒園的政府生均撥款最低，均值為19元，區(qū)間為0～393元。同在普惠性幼兒園體系中，從均值來看，教育部門辦園的政府生均撥款是其他類型公辦性質(zhì)幼兒園的7.38倍，是普惠性民辦幼兒園的10.08倍。需要注意的是，教育部門辦園政府生均撥款的標(biāo)準(zhǔn)差相對(duì)最高，一定程度上說明政府對(duì)教育部門辦園類別的幼兒園財(cái)政撥款差異較大。其他3類幼兒園政府生均撥款的標(biāo)準(zhǔn)差都相對(duì)較低，說明政府對(duì)此3類幼兒園中同類幼兒園的財(cái)政撥款相對(duì)一致，差異不大。

表2 不同類型幼兒園政府生均撥款的描述性統(tǒng)計(jì)分析

政府在不同類型幼兒園中的生均撥款是否具有統(tǒng)計(jì)上的顯著性差異？我們首先采用單因素方差分析方法(ANOVA)①(3)①方差分析(Analysis of Variance)，簡(jiǎn)稱ANOVA，又稱“變異數(shù)分析”，主要用于兩個(gè)及兩個(gè)以上樣本均數(shù)差別的顯著性檢驗(yàn)。在本研究中，運(yùn)用方差分析(ANOVA)檢驗(yàn)不同類型幼兒園中政府財(cái)政投入均值之間的顯著性差異。對(duì)4類幼兒園政府生均撥款均值進(jìn)行差異性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)方差是否齊性，結(jié)果顯示p=0.000<0.001，因此判斷方差不齊。鑒于方差不齊，在做單因素方差分析時(shí)，用Tamhane’s T2②(4)②Tamhane′s T2是事后檢驗(yàn)的一種方法，主要在方差不齊的情況下對(duì)兩兩之間的均值進(jìn)行進(jìn)一步比較。對(duì)各組均值進(jìn)行配對(duì)比較，結(jié)果顯示F=76.919，p=0.000<0.001，說明不同類型幼兒園政府生均撥款有統(tǒng)計(jì)上的顯著性差異。從表3可以看出，Tamhane’s T2事后檢驗(yàn)結(jié)果表明，教育部門辦園的政府政府生均撥款顯著高于其他類型公辦性質(zhì)幼兒園(p=0.000<0.001)、普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)和非普惠性民辦幼兒園(p=.000<0.001)。其他類型公辦性質(zhì)幼兒園的政府生均撥款顯著高于非普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)。普惠性民辦幼兒園的生均政府撥款顯著高于非普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)。需要注意的是，其他類型公辦性質(zhì)幼兒園的政府生均撥款和普惠性民辦幼兒園相比無(wú)顯著性差異(p=0.473>0.05)。

表3 不同類型幼兒園政府生均撥款的多重比較分析

注：上表中“*”代表不同類型幼兒園政府生均撥款均值的顯著性水平。*代表p<0.05;**代表p<0.01,***代表p<0.001。下同。

(二)幼兒園辦園成本中政府分擔(dān)比例的情況及差異分析

1.幼兒園辦園成本中政府分擔(dān)比例總體偏低

對(duì)123所樣本幼兒園的調(diào)查顯示，政府對(duì)幼兒園辦園成本分擔(dān)比例的均值為33.33%，中位數(shù)為23.75%，最高值為93.34%，最低值為0，標(biāo)準(zhǔn)差為0.30。從表4可以看出，政府分擔(dān)比例為0的幼兒園有20所，占比為16.26%；政府分擔(dān)比例低于中位數(shù)(23.75%)的幼兒園有61所，占比為49.59%；政府分擔(dān)比例低于均值(33.33%)的幼兒園有84所，占比68.29%；政府分擔(dān)比例低于教育部門辦園均值(82.87%)的幼兒園有109所，占比88.62%。以上數(shù)據(jù)說明政府在不同幼兒園辦園成本中的分擔(dān)比例差異較大，且在大多數(shù)幼兒園辦園成本中的分擔(dān)比例偏低。

2.不同類型幼兒園辦園成本中的政府分擔(dān)比例存在顯著性差異

由表5可以看出，4類幼兒園中，教育部門辦園成本中的政府分擔(dān)比例最高，均值為82.87%，區(qū)間為72.58%～93.34%；其他類型公辦性質(zhì)幼兒園的政府分擔(dān)比例次之，均值為27.07%，區(qū)間為5.05%～58.57%；普惠性民辦幼兒園的政府分擔(dān)比例排第三，均值為24.64%，區(qū)間為12.87%～51.00%；非普惠性民辦幼兒園的政府分擔(dān)比例最低，均值為0.11%，區(qū)間為0～2.14%。從均值來看，教育部門辦園成本中的政府分擔(dān)比例是其他類型公辦性質(zhì)幼兒園的3.06倍，是普惠性民辦幼兒園的3.36倍。此外，4類幼兒園辦園成本中政府分擔(dān)比例均值標(biāo)準(zhǔn)差均較小，說明同類幼兒園中政府分擔(dān)比例相對(duì)一致，差異不大。

表4 幼兒園辦園成本中政府分擔(dān)比例總體情況分析

我們首先采用單因素方差分析方法對(duì)4類幼兒園辦園成本中的政府分擔(dān)比例進(jìn)行差異性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)方差是否齊性，結(jié)果顯示p=0.000<0.001，因此判斷方差不齊。鑒于方差不齊，在做單因素方差分析時(shí)，用Tamhane’s T2對(duì)各組均值進(jìn)行配對(duì)比較，結(jié)果顯示F=487.149，p=0.000<0.001，說明不同類型幼兒園辦園成本中政府分擔(dān)比例有統(tǒng)計(jì)上的顯著差異。從表6可以看出，Tamhane’s T2事后檢驗(yàn)結(jié)果表明，教育部門辦園成本中的政府分擔(dān)比例顯著高于其他類型公辦性質(zhì)幼兒園(p=0.000<0.001)、普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)和非普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)。其他類型公辦性質(zhì)幼兒園辦園成本中的政府分擔(dān)比例顯著高于非普惠性民辦幼兒園(p=0.002<0.01)。普惠性民辦園成本中的政府分擔(dān)比例顯著高于非普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)。需要注意的是，其他類型公辦性質(zhì)幼兒園辦園成本中的政府分擔(dān)比例和普惠性民辦幼兒園相比無(wú)顯著性差異(p=0.998>0.05)。

表5 不同類型幼兒園辦園成本中政府分擔(dān)比例的描述性統(tǒng)計(jì)分析

表6 不同類型幼兒園辦園成本中政府分擔(dān)比例的多重比較分析

(三)幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例的情況及差異分析

1.幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例總體偏高

對(duì)123所樣本幼兒園的調(diào)查顯示，幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例的均值為64.78%，中位數(shù)為76.74%，最大值為100.00%，最小值為6.19%，標(biāo)準(zhǔn)差為0.30。從表7可以看出，家庭分擔(dān)比例高達(dá)100.00%的幼兒園有9所，占比7.32%；家庭分擔(dān)比例高于77.46%(普惠性民辦幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例均值)的幼兒園有58所，占比47.15%；家庭分擔(dān)比例高于均值(64.78%)的幼兒園有79所，占比64.22%；家庭分擔(dān)比例高于44.80%(其他類型公辦性質(zhì)幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例均值)的幼兒園有91所，占比為73.98%；家庭分擔(dān)比例低于18.04%(教育部門辦園成本中家庭分擔(dān)比例均值)的幼兒園僅有14所，占比為11.38%。上述數(shù)據(jù)分析說明，不同類型幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例差異較大，且家庭分擔(dān)比例高的幼兒園偏多。

2.不同類型幼兒園辦園成本中的家庭分擔(dān)比例存在顯著性差異

由表8可以看出，4類幼兒園中，非普惠性民辦幼兒園辦園成本中的家庭分擔(dān)比例最高，均值為96.78%，區(qū)間為57.76%～100.00%；普惠性民辦幼兒園的家庭分擔(dān)比例次之，均值為77.46%，區(qū)間為56.58%～88.79%；其他類型公辦性質(zhì)幼兒園的家庭分擔(dān)比例排第三，均值為44.80%，區(qū)間為6.19%～72.98%；教育部門辦園成本中的家庭分擔(dān)比例最低，均值為18.04%，區(qū)間為9.58%～27.41%。從均值來看，普惠性民辦幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例是教育部門辦園的4.29倍，其他類型公辦性質(zhì)幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例是教育部門辦園的2.48倍。4類幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例均值標(biāo)準(zhǔn)差均較小，說明同類幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例相對(duì)一致，差異不大。

表7 幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例總體情況分析

表8 不同類型幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例的描述性統(tǒng)計(jì)分析

我們首先采用單因素方差分析方法對(duì)4類幼兒園辦園成本中的家庭分擔(dān)比例進(jìn)行差異性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)方差是否齊性，結(jié)果顯示p=0.000<0.001，因此判斷方差不齊。鑒于方差不齊，在做單因素方差分析時(shí)，用Tamhane’s T2對(duì)各組均值進(jìn)行配對(duì)比較，結(jié)果顯示F=460.816，p=0.000<0.001，說明不同類型幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例有統(tǒng)計(jì)上的顯著差異。從表9可以看出，Tamhane’s T2事后檢驗(yàn)結(jié)果表明，教育部門辦園成本中的家庭分擔(dān)比例顯著低于其他類型公辦性質(zhì)幼兒園(p=0.004<0.01)、普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)和非普惠性民辦幼兒園(p=.000<0.001)。其他類型公辦性質(zhì)幼兒園辦園成本中的家庭分擔(dān)比例顯著高于教育部門辦園(p=0.004<0.01)、顯著低于普惠性民辦幼兒園(p=0.001<0.01)、非普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.01)。普惠性民辦幼兒園成本中的家庭分擔(dān)比例顯著高于教育部門辦園(p=0.000<0.001)和其他類型公辦性質(zhì)幼兒園(p=0.001<0.01)、顯著低于非普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)。非普惠性民辦幼兒園辦園成本中的家庭分擔(dān)比例顯著高于教育部門辦園(p=0.000<0.001)、其他類型公辦性質(zhì)幼兒園(p=0.000<0.01)、普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)。與前述幼兒園辦園成本中政府分擔(dān)比例不同，其他類型公辦性質(zhì)幼兒園和普惠性民辦幼兒園辦園成本中的家庭分擔(dān)比例有顯著差異，這是因?yàn)槠渌愋凸k性質(zhì)幼兒園大都有主辦單位(如企事業(yè)單位、部隊(duì)、街道等)的投入，而普惠性民辦幼兒園基本沒有辦園者的投入。

表9 不同類型幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例的多重比較分析

四、討論與建議

基于上述政府財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在不同類型幼兒園的投入及分配情況，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)中央及各級(jí)政府學(xué)前教育財(cái)政投入的最新政策及動(dòng)向，我們提出如下建議。

(一)明確規(guī)定學(xué)前教育財(cái)政投入占比，落實(shí)政府投入為主的投入體制

充足的財(cái)政投入是一個(gè)國(guó)家學(xué)前教育健康發(fā)展的基本保障。2019年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕27號(hào))中明確提出，對(duì)學(xué)前教育“實(shí)行以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制”[6]。這與2011年9月財(cái)政部、教育部在《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》(財(cái)教〔2011〕405號(hào))中提出的“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”是財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展的基本原則[7]一脈相承。何謂政府投入為主？我們可以從幼兒園辦園成本分擔(dān)比例的角度分析。筆者認(rèn)為，政府投入為主意味著政府對(duì)幼兒園辦園成本的分擔(dān)比例至少應(yīng)超過50%。通過公共財(cái)政支持真正落實(shí)政府對(duì)學(xué)前教育的責(zé)任，是OECD成員國(guó)的普遍做法。早在2005年，OECD大多數(shù)成員國(guó)采用公共財(cái)政支持和家庭繳費(fèi)并行的方式發(fā)展學(xué)前教育，財(cái)政投入的比例大多高于60%，家庭承擔(dān)的比例一般不超過30%[8]。王海英等人對(duì)OECD國(guó)家1998—2010年期間的學(xué)前教育成本分擔(dān)進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)將近七成的OECD成員國(guó)中學(xué)前教育財(cái)政支出占總支出的比例在50%以上[9]。而本研究對(duì)123所樣本幼兒園的調(diào)查顯示，政府對(duì)幼兒園辦園成本分擔(dān)比例的均值僅為33.33%，幼兒園辦園成本中家庭分擔(dān)比例的均值高達(dá)64.78%，距離真正的“政府投入為主”尚有較大的差距。

如何落實(shí)政府投入為主的投入體制？我們認(rèn)為，作為衡量學(xué)前教育財(cái)政投入規(guī)模的重要指標(biāo)，明確的學(xué)前教育財(cái)政投入占比對(duì)各級(jí)政府起著重要的引導(dǎo)、規(guī)范、評(píng)價(jià)和約束作用。2018年，全國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入為3 672億元，僅占教育經(jīng)費(fèi)總投入(46 135億元)的7.96%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期高中教育占比(15.57%)[10]。本研究樣本所在的A區(qū)，學(xué)前教育財(cái)政投入占比在廣州市11個(gè)區(qū)中可以排進(jìn)前三，但2014到2016年3年期間每年占比均僅在8%左右，且2016年占比還略低于2014年。因此，在國(guó)家及各地的相關(guān)政策中再泛泛提出類似“加大學(xué)前教育財(cái)政投入”“逐年提高財(cái)政性學(xué)前教育比例”等類似條款的約束性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，當(dāng)前應(yīng)明確規(guī)定學(xué)前教育財(cái)政投入占教育總投入的比例。例如，《杭州市學(xué)前教育第二輪三年行動(dòng)計(jì)劃(2016—2018年)》提出，“落實(shí)和完善區(qū)、縣(市)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入機(jī)制。進(jìn)一步提高各區(qū)、縣(市)學(xué)前教育事業(yè)費(fèi)在教育事業(yè)費(fèi)中所占比例，逐步實(shí)現(xiàn)各區(qū)比例達(dá)到12%以上、縣(市)達(dá)到10%以上”[11]。追溯杭州市的相關(guān)政策，我們可以發(fā)現(xiàn)，上述占比目標(biāo)是在杭州市2007年提出的“各區(qū)學(xué)前教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)達(dá)到同級(jí)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的5%以上，縣(市)達(dá)到3%以上”[12]；2012年提出的“各區(qū)學(xué)前教育事業(yè)費(fèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到同級(jí)教育事業(yè)費(fèi)的8%以上，各縣(市)應(yīng)當(dāng)達(dá)到5%以上”[13]的基礎(chǔ)上逐步提出的。

綜上所述，盡管加大學(xué)前教育財(cái)政投入是2011年以來各地發(fā)展學(xué)前教育的主旋律，但總體上看，政府在學(xué)前教育領(lǐng)域的財(cái)政投入仍然嚴(yán)重不足，學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他各學(xué)段教育。且在絕大多數(shù)地方，學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)仍然未被單獨(dú)作為獨(dú)立項(xiàng)目列入各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算。學(xué)前教育財(cái)政投入的不足導(dǎo)致“入園貴”問題難以從根本上解決。明確規(guī)定學(xué)前教育財(cái)政投入占比，將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)單獨(dú)設(shè)置為獨(dú)立的項(xiàng)目預(yù)算，真正實(shí)行政府投入為主的投入體制，需要各級(jí)政府更加積極的作為。

(二)平等對(duì)待所有普惠性幼兒園，探索建立普惠性學(xué)前教育財(cái)政投入體制

本研究發(fā)現(xiàn)，政府生均撥款在不同類型幼兒園存在顯著性差異，尤其需要注意教育部門辦園的政府生均撥款顯著高于其他類型公辦性質(zhì)幼兒園、普惠性民辦幼兒園；不同類型幼兒園辦園成本中政府分擔(dān)比例有顯著性差異，教育部門辦園成本中的政府分擔(dān)比例顯著高于其他類型公辦性質(zhì)幼兒園、普惠性民辦幼兒園。上述研究結(jié)果充分說明，當(dāng)前學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配仍然存在較為嚴(yán)重的不公，教育部門辦園獲得了大部分的政府學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)，而同在普惠性幼兒園體系中的其他類型公辦性質(zhì)幼兒園及普惠性民辦幼兒園獲得的財(cái)政經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于教育部門辦園，學(xué)前教育財(cái)政投入更多的是“教育部門辦園財(cái)政投入”。

教育部等四部門《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》中明確提出“普惠性幼兒園覆蓋率(公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的比例)達(dá)到80%左右”的目標(biāo)[14]。顯然，普惠性幼兒園將是實(shí)現(xiàn)我國(guó)學(xué)前教育公益普惠發(fā)展的基本途徑。需要注意的是，普惠性幼兒園不僅僅局限于教育部門辦園，還必然也現(xiàn)實(shí)地包括其他類型公辦性質(zhì)幼兒園和普惠性民辦幼兒園。不同辦園體制的普惠性幼兒園在普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)供給框架內(nèi)一體化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的基本方向。因此，必須以教育公平為基礎(chǔ)，深入改革學(xué)前教育財(cái)政投入體制，實(shí)現(xiàn)由“教育部門辦園財(cái)政投入”向“普惠性幼兒園財(cái)政投入”的轉(zhuǎn)變，積極探索建立普惠性學(xué)前教育財(cái)政投入體制。

有學(xué)者提出，改變政府學(xué)前教育財(cái)政投入方式，政府可以對(duì)就讀于所有公辦幼兒園和合格民辦幼兒園的幼兒按照幼兒數(shù)撥款，使得每個(gè)幼兒及其家庭都能受益[2]。美國(guó)學(xué)前教育模范州——喬治亞州采取“政府補(bǔ)貼”的方式鼓勵(lì)各類性質(zhì)的幼兒園提供學(xué)前教育服務(wù)，其具體方式是通過類似學(xué)前教育補(bǔ)助券進(jìn)行補(bǔ)貼，任何類型的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)都可以通過學(xué)前教育補(bǔ)助券獲得州政府的資助。之所以稱為“類似學(xué)前教育券”，是因?yàn)椴皇峭ǔＲ饬x上把錢發(fā)到父母手中的“學(xué)前教育券”，而是當(dāng)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供服務(wù)之后，政府通過報(bào)銷的方式按幼兒人數(shù)對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼，這種做法同時(shí)鼓勵(lì)了公立和私立機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)前教育的投入[15]。此外，我們關(guān)注到一些地區(qū)已經(jīng)在先行先試。例如，北京市副市長(zhǎng)王寧在市十五屆人大常委會(huì)四次會(huì)議上做報(bào)告時(shí)提到，北京在學(xué)前教育保障機(jī)制方面，將加大財(cái)政扶持力度，淡化公辦、民辦概念，突出公益普惠。普惠制不意味著低質(zhì)量，未來，所有普惠性幼兒園都將逐漸實(shí)現(xiàn)“四同”：質(zhì)量相同、價(jià)格相同、補(bǔ)助相同、教師待遇相同。在具體扶持與保障政策上，北京市政府按照統(tǒng)一辦園標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一財(cái)政補(bǔ)貼的“三統(tǒng)一”原則，堅(jiān)持一視同仁，對(duì)執(zhí)行政府限價(jià)的普惠幼兒園，不分公辦民辦，均提供財(cái)政補(bǔ)貼扶持[16]?！稄V州市促進(jìn)學(xué)前教育普惠健康發(fā)展行動(dòng)方案》中明確提出，“將各類普惠性幼兒園按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)管理；繼續(xù)優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，在財(cái)政補(bǔ)助、成本分擔(dān)等方面逐步達(dá)到相同標(biāo)準(zhǔn)”等[17]。盡管到目前為止，北京市和廣州市尚未出臺(tái)具體的相應(yīng)政策措施，但我們認(rèn)為，類似的政策走向?qū)⒂行Ц淖冮L(zhǎng)期以來政府學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)大多投向公辦幼兒園尤其是教育部門辦園的做法，將是探索建立面向所有普惠性幼兒園的法治化、均等化的學(xué)前教育投入體制的有益嘗試。在此過程中，各地政府應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況，盡快確定普惠性幼兒園的基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確保學(xué)前教育財(cái)政投入和家長(zhǎng)成本分擔(dān)在普惠性幼兒園之間的基本公平，縮小和逐步消除公辦幼兒園(包括教育部門辦園和其他類型公辦性質(zhì)幼兒園)和普惠性民辦幼兒園在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、保教質(zhì)量上的差距，以創(chuàng)新的普惠性學(xué)前教育財(cái)政投入體制，辦好每一所普惠性幼兒園，使有質(zhì)量保證的學(xué)前教育公共服務(wù)真正做到普遍惠及、人人享有。

(三)優(yōu)先建設(shè)非營(yíng)利制度，深入改革普惠性民辦幼兒園財(cái)政投入及監(jiān)管體制

普惠性民辦幼兒園是我國(guó)公益普惠學(xué)前教育公共服務(wù)供給體系的重要組成部分。本研究發(fā)現(xiàn)，在普惠性幼兒園供給體系中，普惠性民辦幼兒園生均撥款及其辦園成本中的政府分擔(dān)比例，顯著低于教育部門辦園和其他類型公辦性質(zhì)幼兒園。與此同時(shí)，政府認(rèn)定和管理普惠性民辦幼兒園時(shí)，普遍對(duì)其保教費(fèi)采取了較為嚴(yán)格的限價(jià)措施。部分普惠性民辦幼兒園特別是希望保持原有保教質(zhì)量水準(zhǔn)的幼兒園普遍存在運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足的實(shí)際問題，還有部分普惠性民辦幼兒園辦園者希望繼續(xù)獲取一定的收益而出現(xiàn)不適宜的壓低成本的行為。我們?cè)谡{(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，部分普惠性民辦幼兒園以課外興趣班、課程費(fèi)、材料費(fèi)等各種名義收取托管費(fèi)，個(gè)別普惠性民辦幼兒園每月收取的托管費(fèi)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其保教費(fèi)。還有個(gè)別普惠性幼兒園通過減少應(yīng)配備的教師數(shù)甚至低價(jià)聘用不合格的教師以降低辦園成本。上述種種亂象提醒我們，必須要深入改革普惠性民辦幼兒園財(cái)政投入及監(jiān)管體制。

我國(guó)大多數(shù)民辦幼兒園是在民政部門登記的“民辦非企”，理應(yīng)屬于“非營(yíng)利性”機(jī)構(gòu)。但目前各地政府對(duì)普惠性民辦幼兒園的相關(guān)財(cái)政政策引導(dǎo)，還僅局限于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)務(wù)管理規(guī)范。例如，廣州市越秀區(qū)明確規(guī)定了普惠性民辦幼兒園必須具備與經(jīng)費(fèi)有關(guān)的兩個(gè)條件。其一為收費(fèi)合理合規(guī)，即保教費(fèi)符合越秀區(qū)普惠性民辦幼兒園保教費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要求，并在一定時(shí)期內(nèi)(1個(gè)學(xué)年以上)保持穩(wěn)定；收費(fèi)行為規(guī)范，按規(guī)定進(jìn)行收費(fèi)公示，無(wú)亂收費(fèi)現(xiàn)象。其二為財(cái)務(wù)管理規(guī)范，即財(cái)務(wù)獨(dú)立核算、制度健全、運(yùn)轉(zhuǎn)良好，無(wú)克扣或變相侵占幼兒伙食費(fèi)的行為；依法開展年度財(cái)務(wù)審計(jì)，定期公開收支情況，開支合理，賬目清楚；財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?，無(wú)虛報(bào)、冒領(lǐng)、擠占、挪用專項(xiàng)資金行為[18]。其他地區(qū)普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)大多不外乎此[19]。類似的政策并沒有明確限制舉辦者獲得“合理回報(bào)”或分紅，導(dǎo)致很多普惠性民辦幼兒園舉辦者抱有“普惠”與“營(yíng)利”可以兼得的誤解或期盼，也導(dǎo)致了部分普惠性民辦幼兒園舉辦者獲得了實(shí)際的辦園紅利。在此背景下，各地政府要著手消除這種政策上的模糊界限，明確規(guī)定普惠性民辦幼兒園的“非營(yíng)利”屬性。2019年2月出臺(tái)的《北京市普惠性幼兒園認(rèn)定與管理辦法(試行)》規(guī)定，“幼兒園、社區(qū)辦園點(diǎn)、幼兒班參與申報(bào)普惠性幼兒園認(rèn)定，需同時(shí)滿足以下條件：1.登記性質(zhì)為非營(yíng)利性；2.在北京市幼兒園辦園質(zhì)量督導(dǎo)評(píng)估中評(píng)價(jià)結(jié)果獲得C類及以上”[20]。這是認(rèn)定與管理普惠性民辦幼兒園政策上的創(chuàng)新嘗試，值得各地參考與借鑒。

2018年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)”。全國(guó)政協(xié)委員、北京師范大學(xué)劉焱教授提出，“非營(yíng)利”是普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)的基本特征，政府扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展必須以非營(yíng)利制度建設(shè)為先[21]。我們體會(huì)，非營(yíng)利制度必須明確要求幼兒園舉辦者不能從辦園收入中獲取利潤(rùn)，辦學(xué)所得只能用于幼兒園的發(fā)展，這必須是民辦幼兒園接受政府資金支持、成為普惠性民辦幼兒園的前提條件。在《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施辦法及細(xì)則尚未出臺(tái)的背景下，各地政府應(yīng)主動(dòng)作為，積極嘗試建立非營(yíng)利制度，包括對(duì)非營(yíng)利性幼兒園(即普惠性民辦幼兒園)的免稅政策、政府財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)的使用與監(jiān)管、相關(guān)的預(yù)防與懲處制度等。非營(yíng)利制度將有利于解決政府財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)入普惠性民辦幼兒園的合法性問題。與此同時(shí)，政府應(yīng)更加關(guān)注財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在普惠性民辦幼兒園使用的監(jiān)管規(guī)范問題，及時(shí)健全普惠性民辦幼兒園政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)審計(jì)工作，確保財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的安全性和有效性。應(yīng)要求普惠性民辦幼兒園嚴(yán)格按開支范圍使用財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，定期張榜公布政府經(jīng)費(fèi)撥付及開支使用情況，接受幼兒家長(zhǎng)、教師及社會(huì)等的監(jiān)督，確保政府撥付的財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)真正且全部用于幼兒園保教活動(dòng)、保障教職工待遇、改善辦園條件等方面。