新時代加強新財會監(jiān)督工作的探討

趙 健

（焦作大學(xué)會計學(xué)院，河南 焦作 454003）

做好新時代財會監(jiān)督工作，對財政各項事業(yè)的發(fā)展與進步具有非常重要的保駕護航作用。本文結(jié)合2020年1月13日習(xí)近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上提出的“將財會監(jiān)督與審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督等一并作為黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分”的講話精神，通過開展問卷調(diào)查和實地調(diào)研，對新財會監(jiān)督的內(nèi)涵和外延進行了探討，提出了加強新財會監(jiān)督的必要性。

1. 新時代新財會監(jiān)督的內(nèi)涵與外延

（1）內(nèi)涵：新財會監(jiān)督是財政監(jiān)督+財務(wù)監(jiān)督+會計監(jiān)督組成的三位一體“大監(jiān)督”體系。由各級財政監(jiān)督檢查評價機構(gòu)+預(yù)算單位+社會中介機構(gòu)為監(jiān)督主體，依據(jù)黨和國家制定的各項法律法規(guī)，對重大財稅政策的執(zhí)行落實情況、財政預(yù)算資金的規(guī)范管理情況、預(yù)算單位的財務(wù)收支情況、中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為、行政機關(guān)和企事業(yè)單位的財會人員執(zhí)業(yè)情況、會計信息質(zhì)量等方面，進行的全員、全過程、綜合性的監(jiān)督檢查，確保公共財政資金的規(guī)范、安全和有效運行，確保各項重大財稅政策的及時有效地貫徹執(zhí)行，保證會計信息的真實有用。一句話，是為保障國家財政政策的貫徹落實和財會管理的有序有效，依法對相關(guān)主體的財政財務(wù)行為所實施的監(jiān)控、檢查、稽核、評價等活動。

（2）外延：就新定位而言，新財會監(jiān)督屬于“國家監(jiān)督”,已經(jīng)納入黨和國家監(jiān)督體系；就監(jiān)督內(nèi)容而言，新財會監(jiān)督屬于“經(jīng)濟監(jiān)督”,是國家經(jīng)濟監(jiān)督的重要組成部分；就監(jiān)督體系而言，新財會監(jiān)督屬于以黨的監(jiān)督為主導(dǎo)，與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機結(jié)合、密切協(xié)調(diào)、發(fā)揮合力的“聯(lián)合監(jiān)督”。新財會監(jiān)督不僅應(yīng)涵蓋原財政監(jiān)督的內(nèi)容，而且還應(yīng)涵蓋已經(jīng)移交審計機關(guān)的預(yù)算單位預(yù)算收支的監(jiān)督、單位內(nèi)控制度監(jiān)督、會計信息質(zhì)量監(jiān)督以及會計人員職業(yè)監(jiān)督，是國家新構(gòu)建的 “大財會監(jiān)督”和“全員監(jiān)督”;新財會監(jiān)督不同于以依法處罰為主的事后審計監(jiān)督，更多的是以預(yù)算編制是否合法合理、項目資金規(guī)劃和決策是否可行，以防范風(fēng)險和規(guī)范資金運行、提高財政資金效益為目的的事前“服務(wù)監(jiān)督”;新財會監(jiān)督要以整合制定新的《財會監(jiān)督法》為依據(jù)，替代正在執(zhí)行的多個行政規(guī)范條例等，上升為新型的“法律監(jiān)督”;新財會監(jiān)督涵蓋的范圍應(yīng)包含一切政府財政活動涉及的領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，具體包括對財稅政策、財政管理制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，對財政收支、國有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督以及對財務(wù)會計管理情況、中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督等，其內(nèi)涵和外延及職能、地位要遠遠超過原有的財政監(jiān)督。

2. 新時代加強新財會監(jiān)督的必要性

通過對焦作市財政系統(tǒng)財會監(jiān)督的現(xiàn)狀和存在的問題進行三個對月的問卷調(diào)查和實地調(diào)研，本文認為新時代必須進一步強化新財會監(jiān)督職能，基于以下理由。

其一，新財會監(jiān)督是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的頂層設(shè)計和重要制度保證。

新時代黨和國家現(xiàn)代監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障，是黨確保權(quán)力始終用來為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的關(guān)鍵之舉。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上指出，要完善黨和國家監(jiān)督體系，以黨的監(jiān)督為主導(dǎo)，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)。習(xí)近平總書記的重要講話對我國財會監(jiān)督的新職能、新定位做出了頂層設(shè)計，為新時代財會監(jiān)督指明了方向，給財會監(jiān)督進行了新的政治定位，賦予了新的職能，在我黨和我國歷史上第一次把財會監(jiān)督由過去的部門監(jiān)督上升為國家監(jiān)督，并且納入到黨和國家的現(xiàn)代監(jiān)督體系之中，成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保證。財會監(jiān)督的新職能、新定位決定了財會監(jiān)督必須適應(yīng)新形勢、踐行新理念、扛起新職責(zé)，只能進一步加強，不能削弱。各級財政財會監(jiān)管部門，要率先學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記的重要講話精神，激發(fā)認真履行財會監(jiān)督主體責(zé)任、全面提升財會監(jiān)督效能的使命和責(zé)任，堅定財會監(jiān)督工作的信心和決心，自覺將財會監(jiān)督融入黨和國家監(jiān)督體系，為推動財會監(jiān)督制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能提供有力保障。

調(diào)查問卷題之一,“您認為財政部門作為財會監(jiān)督工作的牽頭部門，如何在職能定位方面發(fā)揮作用，推動形成財會監(jiān)督工作長效機制”，收回499份有效答卷統(tǒng)計分析說明，幾乎超過82%以上的被調(diào)查者認為，新的財會監(jiān)督應(yīng)在如下方面積極作為，排序依次為：第一，財會監(jiān)督仍然具有財政監(jiān)督和監(jiān)督檢查職能（468份贊同，占比93.79%）；第二，財政資金使用績效監(jiān)督是財會監(jiān)督部門的重要職能（449份贊同，占比89.98%）;第三，加強財會監(jiān)督是嚴肅財經(jīng)紀律、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的重要手段（430份贊同，占比86.17%）;第四，防范財政業(yè)務(wù)和廉政風(fēng)險的有效舉措是加強財會監(jiān)督（415份贊同,占比83.17%）;第五，重大財稅政策的落實是財會監(jiān)督職能履行的著力方向（410份贊同,占比82.16%）。多年來的財會監(jiān)督實踐也證明，財會監(jiān)督的確在促進黨中央和國務(wù)院財稅政策的貫徹落實、重大專項資金的使用和發(fā)揮效果、財政預(yù)決算管理、內(nèi)部控制制度建設(shè)、財會監(jiān)督干部隊伍建設(shè)等方面發(fā)揮了重大效能。

其二，新財會監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中具有無可替代的新地位和新職能。

本次499份問卷調(diào)查和實地調(diào)研，幾乎所有的受訪者和發(fā)言者都一致肯定亟待強化新財會監(jiān)督檢查，認為新的財會監(jiān)督具有的新職能排序為：第一，可以有利于規(guī)范財政收支管理（485份贊同，占比97.19%）;第二，有利于加強對行政單位和企事業(yè)單位會計工作的監(jiān)督（467份贊同，占比93.59%）;第三，有利于提高財政支出的績效（445份贊同，占比89.18%）;第四，有利于嚴肅財經(jīng)法紀，整頓財稅秩序（427份贊同，占比85.57%）;第五，有利于強化財稅干部隊伍建設(shè)（392份贊同，占比78.56%）;第六，最終有利于建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟（300份贊同，占比60.12%）。調(diào)研也深感，近年來，國內(nèi)、國際形勢越發(fā)錯綜復(fù)雜，各種突發(fā)事件特別是今年新冠疫情的影響，經(jīng)濟下行態(tài)勢進一步增大，各級政府財政面臨著嚴峻的考驗和巨大挑戰(zhàn)，一系列重大減稅降費財稅政策的執(zhí)行落實，各項精準扶貧和脫貧攻堅、新冠肺炎疫情防控等財政專項資金的使用情況，財政資金項目支出與預(yù)算績效評價等，使新財會監(jiān)督的任務(wù)更加艱巨，標(biāo)準更高。各方面要求應(yīng)盡快完善新財會監(jiān)督體系，構(gòu)建財會“大監(jiān)督”工作格局，逐步實現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的全員監(jiān)督，才能對公共財政資金分配和使用的權(quán)力運行進行有效的制約和監(jiān)督。同時，要提高財政資金的使用效益，防范財政領(lǐng)域出現(xiàn)的財政業(yè)務(wù)和廉政風(fēng)險，嚴肅財經(jīng)紀律、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序等，都需要進一步加強新財會監(jiān)督建設(shè)。

另一方面，針對財政資金的新財會監(jiān)督職能“歸口”問題，到底采取何種模式，伴隨著改革開放的進行，也在不斷地調(diào)整和演進。新財會監(jiān)督完全歸口財政監(jiān)督，就如同“運動員”同時又是“裁判員”一個道理，是達不到真正監(jiān)督的目的的。完全歸口審計、人大等“非財政部門”監(jiān)督，“非財政部門”缺乏專業(yè)財政稅收政策和業(yè)務(wù)以及專業(yè)人才等優(yōu)勢，也是難以發(fā)揮理想的監(jiān)督效果。目前，中介機構(gòu)存在審計監(jiān)督執(zhí)業(yè)環(huán)境尚不成熟，執(zhí)業(yè)質(zhì)量良莠不齊，政府負擔(dān)的新財會監(jiān)督成本代價大等問題，完全交由社會中介機構(gòu)，實行獨立的、有償?shù)牡谌奖O(jiān)督，也不現(xiàn)實。財政資金的新財會監(jiān)督不能歸口財政一家獨大監(jiān)督，也不可能歸口“非財政部門”監(jiān)督，更不可能完全交由第三方獨立監(jiān)督。歸根到底，對財政資金的財會監(jiān)督，目前，應(yīng)該采取財政部門發(fā)揮監(jiān)督的牽頭作用，其他“非財政部門”財會監(jiān)督作為有益補充，多種監(jiān)督共存，但又要避免對同一單位或者項目，實行重復(fù)交叉監(jiān)督的模式，比較切合實際?，F(xiàn)實情況是，對公共財政資金的非財政部門監(jiān)督大大強化了，而財政部門對公共財政資金運行的專業(yè)化財會監(jiān)管有所弱化，過分強調(diào)財政的組織分配財政資金的專業(yè)職能，使得公共財政資金在運行中產(chǎn)生了不少問題，這不利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，特別是有悖于習(xí)近平總書記提出的依法治國和構(gòu)建完善國家監(jiān)督體系新時代思維。

其三，財政部門的自身優(yōu)勢決定了財政部門在新財會監(jiān)督中發(fā)揮牽頭作用。

財政部門最基本的職能是組織和分配財政資金，財政資金是各級政府憑借政治權(quán)力無償?shù)貐⑴c國民財富分配，組織滿足社會公共需要的公共資金。財政部門是各級政府財政資金的組織者、分配者，財政部門應(yīng)該肩負起公共財政資金的分配和使用過程的合法性、合理性和績效性的檢查和監(jiān)督，保證有限的財政資源最有效地運行，滿足社會公共需要。因此，財會監(jiān)督是財政部門的職責(zé)所在，履行財會監(jiān)督應(yīng)該是財政部門法定的固有職責(zé)。調(diào)查問卷多選題之一,“您認為財政部門作為財會監(jiān)督工作的牽頭部門，如何在履職方式方面發(fā)揮作用，推動形成財會監(jiān)督工作長效機制”，收回499份有效答卷，統(tǒng)計排序如下：第一，圍繞財政中心工作加強監(jiān)督檢查，保障重大財稅法規(guī)政策落到實處（460份贊同，占比92.18%）;第二，圍繞完善內(nèi)部管理開展內(nèi)控內(nèi)審檢查，構(gòu)建財政內(nèi)部權(quán)力制約機制（448份贊同，占比89.80%）;第三，圍繞改善和保障民生開展專項治理，嚴肅財經(jīng)紀律（443份贊同，占比88.78%）;第四，檢查地方政府及部門預(yù)決算公開情況、開展非稅收入收繳真實性檢查、推進預(yù)算績效管理，打造“陽光財政”（436份贊同，占比87.38%）;第五，圍繞重點行業(yè)開展會計監(jiān)督，規(guī)范市場經(jīng)濟秩序（433份贊同，占比86.77%）。數(shù)據(jù)分析說明，幾乎超過82%以上的被調(diào)查者認為各級財政部門作為財會監(jiān)督工作的牽頭部門應(yīng)在履職方式方面發(fā)揮作用，推動形成財會監(jiān)督工作的長效機制。調(diào)研活動中所有參與交流發(fā)言的代表也一致肯定應(yīng)積極發(fā)揮財政部門作為財會監(jiān)督的牽頭作用。因為財政部門在新財會監(jiān)督中具有任何其他國家監(jiān)督無可替代的自身優(yōu)勢。一是政策優(yōu)勢。新財會監(jiān)督的根本職能是對各級政府財政部門、各級預(yù)算單位等執(zhí)行黨和國家的各項重大財稅政策情況的監(jiān)督，各級各類財政部門是國家財稅政策、財政預(yù)決算政策等各項頂層政策的直接制定者和決策者，熟悉國家的各項《預(yù)算法》《會計法》等法律法規(guī)，直接參與各級各類政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和調(diào)整以及決算等全過程各環(huán)節(jié)的預(yù)算管理工作，可以借助擁有的制定和熟悉政策的資源優(yōu)勢，充分開展新的財會監(jiān)督檢查；二是業(yè)務(wù)優(yōu)勢。新財會監(jiān)督具有極強的專業(yè)性，不僅要求熟悉財政預(yù)算和決算等方面的政策，而且還要精通財政資金分配和使用等財政資金運行的全過程業(yè)務(wù)。財政部門專門從事各級政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和決算的編制等，有得天獨厚的監(jiān)督檢查財政資金的業(yè)務(wù)優(yōu)勢；三是人才優(yōu)勢。財政部門擁有一支財政資金管理的專業(yè)人才隊伍，不僅熟悉政策，精通各項專業(yè)業(yè)務(wù)，具有財政預(yù)決算編制、執(zhí)行和監(jiān)管的政策和經(jīng)驗優(yōu)勢，而且，多年來的財會監(jiān)督檢查，也積累了豐富的偵查違法違紀行為的技術(shù)手段和方法，特別知曉財政資金分配過程中違法違紀行為發(fā)生的環(huán)節(jié)和使用的手段及方法等。四是資源渠道優(yōu)勢。各級財政部門和工作人員，長期服務(wù)于本地的財政財會管理工作，精通和深諳本級財政監(jiān)管的盲區(qū)和短板，能夠結(jié)合本地實際情況，摸準治理財政資金監(jiān)管的藥方子，可以對癥下藥，這是任何其他國家監(jiān)管部門沒有的資源渠道優(yōu)勢。目前，財政改革已步入深水區(qū)，到了最吃勁的階段，特別需要財政部門主動作為，利用在財會監(jiān)管方面的自身優(yōu)勢，發(fā)揮財政部門新財會監(jiān)督的牽頭作用，實現(xiàn)財政改革的最終目標(biāo)。