農(nóng)村宅基地制度改革問題研究

王宏

【摘要】農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身之本，其在保障農(nóng)民居住權和維持社會穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮著重大作用。新《土地管理法》對原有農(nóng)村宅基地制度不適應當前農(nóng)村發(fā)展形勢的條文作出了相應修訂完善，如允許自愿有償退出宅基地、下放宅基地審批權限等，但在宅基地有效利用、財產(chǎn)權益確認等方面仍顯不足。本文在新《土地管理法》公布背景下，通過對農(nóng)村宅基地制度改革問題的綜合研究，分析宅基地制度改革進程中存在的問題，對宅基地制度改革探索提出合理化建議。

【關鍵詞】農(nóng)村宅基地;新《土地管理法》;制度改革;建議

一、農(nóng)村宅基地制度改革概述

（一）農(nóng)村宅基地制度改革進程

自新中國成立以來，農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了多次調整和改革，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度形成于1998年《土地管理法》的修訂與實施。為保障從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廣大農(nóng)民基本居住權利，保證耕地數(shù)量可控，在宅基地審批管理制度方面規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權無償取得、使用宅基地，但宅基地及房屋流轉受到限制。2015年1月，中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，我國農(nóng)村土地制度改革開始進入試點階段。全國人大授權國務院在33個地區(qū)開展“三塊地改革”試點，即農(nóng)村土地征收、宅基地制度、集體經(jīng)營性建設用地入市改革。33個試點地區(qū)在宅基地有償使用、下放宅基地審批權限、農(nóng)民自愿有償退出宅基地等方面展開了積極探索，這些成果也為我國《土地管理法》的修訂提供了借鑒經(jīng)驗。

（二）新《土地管理法》對農(nóng)村宅基地制度的創(chuàng)新

《土地管理法》是一部關系億萬農(nóng)民切身利益、關系國家經(jīng)濟社會安全的重要法律。2019年8月26日，全國人大常委會第十二次會議審議并通過了《中華人民共和國土地管理法》修正案。新《土地管理法》對農(nóng)村宅基地改革體現(xiàn)在：

1.擴展和豐富了“戶有所居”的居住保障形式，不再局限于以往傳統(tǒng)的“一戶一宅”。在一些土地資源相對緊張的農(nóng)村地區(qū)，部分對宅基地有迫切需求的農(nóng)戶盡管符合宅基地申請條件，但村集體卻無足夠的宅基地資源可供分配。這類地區(qū)可通過建設農(nóng)村住宅社區(qū)、農(nóng)村公寓等多種方式保障農(nóng)戶的居住權利。

2.下放了宅基地審批權限，將不涉及占用農(nóng)用地的宅基地審批許可權由縣級政府下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這種將存量宅基地審批權限下放的改革，既簡化了審批流程，也有利于調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宅基地后續(xù)監(jiān)管中的積極性，從制度上解決了農(nóng)村宅基地審批監(jiān)管過程中長期存在的“看得見的管不著、管得著的看不見”難題。

3.允許進城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的加快，農(nóng)村人口進城務工、居住人數(shù)日益增多，農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房數(shù)量增加，允許已進城落戶的農(nóng)村村民在自愿基礎上有償退出宅基地將更有利于宅基地資源合理分配。

二、當前農(nóng)村宅基地制度存在的問題

（一）宅基地利用率低，缺乏有效退出機制

隨著農(nóng)村人口收入水平的提高，許多農(nóng)民出于改善居住條件、子女婚姻等原因重建、新建房屋，其中大量房屋二層、三層基本處于閑置狀態(tài)，村莊邊緣新建房屋也致使村莊“空心化”現(xiàn)象普遍存在。我國長期發(fā)展過程中形成的城鄉(xiāng)二元結構導致城市、農(nóng)村之間人口流動呈現(xiàn)單一化特征，城市廣泛的就業(yè)機會和完善的社會保障體系吸引了大量農(nóng)村人口向城市流入，導致出現(xiàn)大量農(nóng)村宅基地、房屋長期閑置。新《土地管理法》雖在原則上規(guī)定了“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，但對退出程序、補償方式等具體操作層面仍沒有具體規(guī)定，我國農(nóng)村宅基地退出問題仍處于“無法可依”的狀態(tài)。

（二）宅基地審批管理不規(guī)范，監(jiān)管困難

我國農(nóng)村宅基地數(shù)量龐大，《土地管理法》雖然對農(nóng)村宅基地做出了“一戶一宅”的原則性規(guī)定，但受宅基地的福利性質、民間習俗等因素影響，現(xiàn)實中未批先建、少批多占、一戶多宅、面積超標等遺留問題依然存在。農(nóng)村村民住宅用地由縣級人民政府批準，由于縣級土地管理部門人員有限，對區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地使用情況進行全面監(jiān)管在具體落實上存在一定困難?，F(xiàn)行宅基地審批制度難以適應部分農(nóng)民的住房需求，導致農(nóng)民建造房屋過程中未批先建、邊報邊建現(xiàn)象時有發(fā)生。縣級政府對農(nóng)村宅基地審批、使用缺乏有效的監(jiān)管，導致了農(nóng)村土地規(guī)劃和用途管制無法嚴格落實，也阻礙了城市發(fā)展和農(nóng)村建設。

（三）宅基地流轉不暢，影響農(nóng)民受益

現(xiàn)行法律允許農(nóng)村宅基地可以在本集體經(jīng)濟組織成員中流轉，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地。然而農(nóng)村宅基地除因正常繼承而“內(nèi)部流轉”之外，其他形式的流轉體量是非常小的。這使得不少獲取新宅基地或一戶多宅的農(nóng)民要么選擇將宅基地閑置，要么將宅基地私自變更用途進行“地下交易”，流轉給集體組織成員之外的人員，獲取現(xiàn)實的利益。由于受法律規(guī)定和土地政策的嚴格限制，這些閑置的宅基地缺乏合法的流轉途徑，流轉價格遠低于其實際價值。宅基地流轉不暢導致農(nóng)村土地資源利用效率低下，也使農(nóng)民無法分享到城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)村土地增值收益。

（四）宅基地用益物權不明確，農(nóng)民權益欠缺保障

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展迅速，農(nóng)民收入不斷增加，宅基地作為“戶有所居”的基本保障功能正在逐漸弱化，與城市房屋相似的資產(chǎn)屬性日益顯化。我國《物權法》將農(nóng)民的宅基地使用權界定為用益物權，規(guī)定農(nóng)村村民取得宅基地使用的，有權在宅基地上建造住宅及其附屬設施，從而滿足農(nóng)民的生活居住，同時取得所建住宅及其附屬設施的所有權，村民可以占有、使用宅基地建造房屋，也可以繼承，但交易性權利如轉讓、抵押、贈與等受到嚴格的限制。與一般意義上用益物權的占有、使用、收益權利相比較，宅基地收益權不明確，在銀行貸款抵押等方面受限。由于缺乏法律和制度的明確規(guī)定，農(nóng)民作為宅基地使用權人的合法權益也難以得到有效保障。

三、農(nóng)村宅基地制度改革的方向及建議

（一）提高宅基地利用率，建立有效退出機制

針對農(nóng)村宅基地利用效率低，宅基地閑置、單戶面積超標嚴重、一戶多宅、“空心化”等突出問題，改革試點地區(qū)在保障農(nóng)民居住權利的前提下，對創(chuàng)新利用閑置宅基地和農(nóng)村房屋進行了積極探索，取得了顯著的預期效果，也為宅基地制度改革提供了可供借鑒的成功經(jīng)驗：鼓勵村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地、閑置房屋，通過合作經(jīng)營、委托經(jīng)營、自主經(jīng)營等方式，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂、民宿等;鼓勵村集體開展閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求;鼓勵節(jié)約集約利用宅基地，新建房屋盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地;制訂農(nóng)村宅基地退出補償相關法律制度，鼓勵進城落戶的農(nóng)民自愿有償退出宅基地，并對退出程序、補償標準、對象、范圍問題制訂出具體規(guī)定，以保障農(nóng)民的合法權益，促進我國農(nóng)村土地資源的合理配置。

（二）完善宅基地審批管理制度，嚴格執(zhí)行落實

農(nóng)村宅基地是保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要基礎。針對當前因農(nóng)村宅基地管理薄弱出現(xiàn)的少批多建、未批先建、一戶多宅等問題，新《土地管理法》在原先“一戶一宅”的基礎上，將宅基地審批權限由原先的縣級政府下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，減小了審批管理的監(jiān)管難度。完善農(nóng)村宅基地管理機制，除嚴格落實新《土地管理法》在農(nóng)村宅基地管理方面“一戶一宅”“戶有所居”、符合土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定外，還應嚴格落實土地用途管制，引導建立農(nóng)村集體土地管理決策、矛盾糾紛調解、村民民主監(jiān)督等機制，充分發(fā)揮農(nóng)村集體組織和農(nóng)民在宅基地管理、使用中的作用。

（三）完善宅基地流轉制度，規(guī)范宅基地流轉行為

宅基地的法律意義是確保農(nóng)村居民“戶有所居”。農(nóng)村宅基地的有序流轉可以有效減少因一戶多宅、空心化現(xiàn)象而造成的宅基地閑置，進而提高農(nóng)村宅基地的實際利用效率?，F(xiàn)行法律并未規(guī)定宅基地需要有償使用、有償流轉，宅基地制度改革試點地區(qū)已進行了這方面的探索，形成的創(chuàng)新性流轉方式有“地票”“集地券”“共建共享”等。本質上，我國宅基地流轉并不是一種完全產(chǎn)權的市場化交易，即便是允許農(nóng)村村民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部向符合宅基地申請條件的農(nóng)戶轉讓宅基地，流轉的也僅是宅基地使用權。完善宅基地流轉制度，需從經(jīng)濟社會發(fā)展狀況出發(fā)，對宅基地流轉范圍、流轉條件、流轉程序、流轉方式、流轉收益使用方面進行相關的法律完善，規(guī)范宅基地流轉行為。

（四）豐富宅基地用益物權，保障農(nóng)民權益

《物權法》雖規(guī)定了宅基地使用權人對集體所有的土地享有占有和使用該土地建造住宅及其附屬設施的權利，但其并不具有用益物權的全部權能，《擔保法》規(guī)定宅基地使用權不得抵押。部分改革試點地區(qū)采用放寬宅基地使用權范圍等多種形式對宅基地用益物權開展了改革探索，如在一定范圍內(nèi)允許使用宅基地使用權辦理抵押貸款，既豐富了宅基地用益物權權能，又增加了農(nóng)民的融資途徑。豐富宅基地用益物權可以借鑒改革試點地區(qū)的成功經(jīng)驗，在保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權前提下，賦予宅基地使用權抵押權能，以保障農(nóng)民宅基地的用益物權。

四、結語

新《土地管理法》在吸收試點改革的成功經(jīng)驗基礎上做出了多項創(chuàng)新性的規(guī)定，為農(nóng)村宅基地管理提供了新的法律依據(jù)。同時，農(nóng)村宅基地制度改革也是一個緩慢漸進的過程，既要考慮農(nóng)村土地資源的集約利用，又要尊重和保障農(nóng)民的土地權益，在法律制度上不斷地探索、完善，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同發(fā)展。

參考文獻：

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[2]白文龍.淺談新時代農(nóng)村宅基地制度改革[J].土地利用，2019（4）.

（作者單位：河南正臻律師事務所）