幸福河湖建設(shè)中的河長制湖長制作用

胡 瑋

（水利部河湖保護(hù)中心，100038，北京）

自2016 年年底中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》以來，全國31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）全部實(shí)行河長制湖長制，目前省、市、縣、鄉(xiāng)已有四級32萬名河長湖長， 形成了治水合力，凸現(xiàn)了制度優(yōu)勢，河長制湖長制在各項(xiàng)涉河工作特別是2018 年至今開展的“清四亂”行動中發(fā)揮了重要作用，河湖面貌明顯改善。2019 年9 月18 日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會作出了“讓黃河成為造福人民的幸福河” 的重要指示。 鄂竟平部長在水利部召開的江河流域水資源管理現(xiàn)場會上強(qiáng)調(diào)，不僅黃河，其他江河也要成為造福人民的幸福河。 筆者結(jié)合河湖管理保護(hù)工作的實(shí)踐，談?wù)勑腋：雍ㄔO(shè)中河長制湖長制的作用。

一、河長制湖長制的內(nèi)涵要義

全面推行河長制湖長制是黨中央、國務(wù)院在國家層面上實(shí)行的重大制度，其重點(diǎn)在于“長”和“制”。 我國防洪法中規(guī)定“防汛抗洪工作實(shí)行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一指揮、分級分部門負(fù)責(zé)”，而河長制湖長制的“長”有別于防洪法中的行政首長，而是囊括黨政領(lǐng)導(dǎo)。 “制”就是運(yùn)作順暢的機(jī)制和管理到位的制度。 河長制湖長制核心就是建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，明確各級河長職責(zé)， 協(xié)調(diào)各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實(shí)的工作格局。 其中河長湖長履職擔(dān)當(dāng)是關(guān)鍵，各級河長湖長要從不同地區(qū)、不同河湖實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實(shí)行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護(hù)的突出問題。 全面推行河長制湖長制立足點(diǎn)是把尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念貫穿到河湖管理保護(hù)與開發(fā)利用全過程，促進(jìn)河湖休養(yǎng)生息、維護(hù)河湖生態(tài)功能。 同時(shí)還要建立健全河湖管理保護(hù)的監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，拓展公眾參與渠道，讓人民群眾不斷感受到河湖生態(tài)環(huán)境的改善，使河湖成為造福人民的幸福河湖。

自全面推行河長制湖長制，短短幾年來， 河長制湖長制發(fā)揮了巨大的制度優(yōu)勢， 各級河流面貌發(fā)生很大的變化， 各地也形成各具特色的治理經(jīng)驗(yàn)。 如海南省海口市以河長制湖長制為抓手，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、綜合施策。 把水體治理作為踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，水環(huán)境治理工作受到國辦通報(bào)表彰，形成了河湖管理保護(hù)工作的 “?？诮?jīng)驗(yàn)”。重慶沙溪河通過整治，把水、河道和堤防、河畔連成一片，在充分利用自然地貌的基礎(chǔ)上建立起陽光、水、植被、生物及土壤之間互建共存的河流生態(tài)系統(tǒng)， 不僅消除了沙溪河的黑臭水體， 改善沙溪河的水質(zhì)，同時(shí)也滿足了市民康體健身、休閑觀光的需求， 極大地改善了市民的生活環(huán)境， 使市民有了幸福感獲得感。

二、建設(shè)幸福河湖是全面推行河長制湖長制的終極目標(biāo)

什么是幸福河湖，一句話就是讓人賞心悅目、心情愉悅，能滿足國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、人民高端需求的健康河湖。 實(shí)質(zhì)還是人與自然和諧，實(shí)現(xiàn)洪水防御有效、 供水安全可靠、水生態(tài)健康、水環(huán)境良好、流域發(fā)展高質(zhì)、優(yōu)良水文化傳承等治水格局。 從河流健康角度，其實(shí)質(zhì)主要還是河流的保護(hù)和治理。

習(xí)近平總書記“3·14”講話深刻指出了新時(shí)代水利工作面臨兩方面的主要任務(wù)：一方面是由于我國特殊的地理氣候環(huán)境因素， 防治水旱災(zāi)害，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全作為七大流域目前乃至今后很長一段時(shí)期治水工作常規(guī)任務(wù)；另一方面是在國家高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下，解決水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問題，滿足河流沿岸人民群眾對優(yōu)質(zhì)水資源、宜居水環(huán)境和健康水生態(tài)等幸福需求的流域治水新任務(wù)。 河長制就是以水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等為主要任務(wù)，通過構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。 習(xí)近平總書記“讓黃河成為造福人民的幸福河”的重要講話，賦予了新時(shí)期流域治水任務(wù)的新內(nèi)涵，也為全面推行河長制湖長制從“有名”到“有實(shí)”指明了方向，制定了終級工作目標(biāo)。

三、河長制湖長制在建設(shè)幸福河湖中的作用

我國江河湖泊眾多， 水系發(fā)達(dá)，流域面積50 km2以上河流共45 203條， 常年水面面積1 km2以上的天然湖泊2 865 個(gè)。 這些江河湖泊孕育了中華文明、哺育了中華民族，保護(hù)江河湖泊，事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展。 全面推行河長制湖長制是落實(shí)綠色發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、打造幸福河湖的必然要求。

1.河長制湖長制體現(xiàn)治水方向，是建設(shè)幸福河湖的制度保障

建設(shè)幸福河湖工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既涉及水體，也涉及河道和岸線，還涉及水生態(tài)系統(tǒng)。 “青山綠水就是金山銀山，建設(shè)美麗中國”，“讓每條河流都成為造福人民的幸福河”， 這是河湖保護(hù)治理的方向和總目標(biāo)。 河長制湖長制的主要任務(wù)為加強(qiáng)水資源保護(hù)、 加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管。 通過有效的河湖保護(hù)治理，構(gòu)建“河暢、水清、岸綠、景美”的河湖水系，為人民健康創(chuàng)建優(yōu)良的水環(huán)境，為中華人民謀福祉，為中華民族謀復(fù)興。

2.河長制湖長制是建設(shè)幸福河湖的內(nèi)在動力

河流水環(huán)境好壞，表象在水里，根源在岸上。山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體，實(shí)踐證明建設(shè)幸福河湖靠一個(gè)部門單打獨(dú)斗不行， 必須統(tǒng)籌上下游、左右岸系統(tǒng)治理。河長制湖長制核心是黨政首長負(fù)責(zé)制， 就是建立黨政主導(dǎo)，部門聯(lián)動，社會參與，全面統(tǒng)籌水上岸上、河流上下游與左右岸的管理機(jī)制。河長制湖長制就是要激發(fā)每個(gè)涉水部門的工作積極性，發(fā)揮各自特長，破除體制頑疾， 由多頭管水的 “多部門負(fù)責(zé)”模式轉(zhuǎn)向“首長負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、社會參與”模式，改變“環(huán)保不下河，水利不上岸”的尷尬，形成治水合力。

3.河長制湖長制是建設(shè)幸福河湖的有效舉措

當(dāng)前我國水安全呈現(xiàn)出新老問題相互交織的嚴(yán)峻局面，一方面是江河湖泊“積弊深重”，干涸斷流、水域萎縮、水體黑臭、垃圾遍布、亂占亂建、生態(tài)惡化等問題已成為很多河湖的現(xiàn)實(shí)狀況，20 世紀(jì)90 年代，海河流域就流行著“有河皆干，有水皆污”的說法。 其中有我國特殊的地理氣候環(huán)境等客觀因素影響， 但更深層次、更直接的原因，是長期以來人們不合理的經(jīng)濟(jì)活動， 加上無節(jié)制地攫取，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了河湖的承載能力。 另一方面， 河湖管理保護(hù)責(zé)任主體不清晰，保護(hù)意識不強(qiáng)，系統(tǒng)治理不夠，一些地方盲目追求GDP 增長，甚至大肆侵占河湖，很大程度上破壞了河湖的生態(tài)健康。 解決這些問題，亟須大力推行河長制湖長制， 建立黨政主導(dǎo)，部門聯(lián)動，社會參與，全面統(tǒng)籌水上岸上、 河流上下游與左右岸的管理機(jī)制。 在對河湖健康進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，制定保護(hù)治理方案，實(shí)行“一河一策”， 推進(jìn)河湖水系保護(hù)和生態(tài)環(huán)境改善，建設(shè)造福人民的幸福河湖。

4.河長制湖長制是實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化的助推劑

我國地域廣闊， 水系多而復(fù)雜，水利工程點(diǎn)多、面廣、量大、涉河違法違規(guī)事件種類多。 建設(shè)幸福河湖必須加快推動河長制湖長制“有名”到“有實(shí)”。 河長制湖長制的推行，涉及各行業(yè)多部門， 需要協(xié)調(diào)的工作量大，需要監(jiān)測和管理大量的數(shù)據(jù)信息，需要對涉河事件實(shí)時(shí)監(jiān)控和預(yù)警判斷。 傳統(tǒng)監(jiān)管手段已經(jīng)難以滿足新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出的專業(yè)化、 精細(xì)化、智能化管理要求，必須充分利用各種先進(jìn)的信息化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)河湖管護(hù)的高效性、便捷性、長效性和實(shí)時(shí)性。 河湖管理信息化正是踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)，推進(jìn)河湖治理能力現(xiàn)代化建設(shè)， 為社會公眾創(chuàng)造更美好的生活，促進(jìn)人水和諧、水利可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

四、河長湖長履職擔(dān)當(dāng)?shù)谋Ｕ洗胧?/h2>

建設(shè)幸福河湖是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及山水林田湖草沙多個(gè)方面，必須統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)施策。 全面推行河長制湖長制是建設(shè)幸福河湖的有效措施和有力抓手，河長制湖長制“下沉”落地見效是建設(shè)幸福河湖的基礎(chǔ)。 讓河長制湖長制“下沉”落地，全面監(jiān)管“盛水的盆”和“盆里的水”，既管好河道湖泊空間及其水域岸線，又管好河道湖泊中的水體，河長湖長履職擔(dān)當(dāng)是關(guān)鍵。

1.讓河長湖長敢干事、愿干事、擔(dān)起事

（1）進(jìn)一步完善法律法規(guī)

讓河長湖長執(zhí)法名正言順， 執(zhí)法有據(jù)可依。 2017 年6 月27 日十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過了《中華人民共和國水污染防治法》 修正案草案， 河長制實(shí)現(xiàn)首次入法，明確建立四級河長制，力促河湖治理。近期編制的《中華人民共和國河道采砂管理?xiàng)l例》 把河長湖長的職責(zé)也做了明確規(guī)定，“各級河長湖長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河道的采砂管理工作，牽頭組織對非法采砂等突出問題進(jìn)行清理整治”。 正在審查的《河道管理?xiàng)l例（修訂）》也對河長湖長的職責(zé)做了清楚的界定。 法律法規(guī)的進(jìn)一步完善是河長制湖長制從有名到有實(shí)的第一步。

（2）建立科學(xué)的考核問責(zé)與激勵(lì)機(jī)制

建設(shè)幸福河湖是項(xiàng)長期艱巨的任務(wù)，需要各級河長湖長有堅(jiān)韌的意志、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木瘛?《關(guān)于全面推行河長制的意見》《貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實(shí)施方案》《水利部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全面推行河長制工作制度建設(shè)的通知》對河長湖長監(jiān)督考核都提出了明確要求。 實(shí)施河長制湖長制的出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)是河湖保護(hù)和治理， 也是建設(shè)幸福河湖?？己藛栘?zé)與激勵(lì)機(jī)制應(yīng)建立在制定具體河湖規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在政策與投入保障機(jī)制到位的前提下，明確河長湖長的具體治水責(zé)任，科學(xué)合理制定其履職考核指標(biāo)， 使河長湖長的職、責(zé)、權(quán)統(tǒng)一。 考核結(jié)果不僅是失職追責(zé)的依據(jù)，也要把考核的結(jié)果作為干部任職、提職的依據(jù)，優(yōu)先考慮干得好的河長湖長。

（3）加強(qiáng)事項(xiàng)的監(jiān)督

要理順各級河長湖長在建設(shè)幸福河湖中的各項(xiàng)工作， 各司其責(zé)，不扯皮、不推諉，壓實(shí)責(zé)任。 怎么壓實(shí)責(zé)任，一要靠制定督辦事項(xiàng)，二要靠監(jiān)督事項(xiàng)的辦理過程， 查事項(xiàng)以察其政。 例如，對河湖問題建立臺賬，有了臺賬才能做到減存量、控增量。 根據(jù)臺賬制定督辦事項(xiàng)，督辦事項(xiàng)要有目標(biāo)、完成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、責(zé)任單位、責(zé)任人。 再如，河道采砂的管理，首先要對全國河道、 湖泊采砂情況進(jìn)行普查，建立有許可的采砂臺賬和無許可的問題采砂臺賬。 對有許可的采砂，要查設(shè)備、區(qū)域、方式、數(shù)量、時(shí)間是否滿足審批要求，查審批是否符合采砂規(guī)劃， 查采砂規(guī)劃的合理性等等；對無許可的，特別是重點(diǎn)河段、敏感水域進(jìn)行暗訪調(diào)查， 采取零點(diǎn)行動，結(jié)合當(dāng)?shù)卮蚝诔龕簩ｍ?xiàng)行動，發(fā)現(xiàn)一起整治一起，形成方圓震懾力量。 通過這些監(jiān)督工作，查看河長湖長的履職情況。

2.讓河長湖長能干事、會干事、干好事

（1）加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)及經(jīng)驗(yàn)交流

水利部辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化河長湖長履職盡責(zé)的指導(dǎo)意見的通知》對各級河長湖長的職責(zé)做了進(jìn)一步詳細(xì)說明。 為使各級河長湖長快速承擔(dān)各自的工作，應(yīng)對各級河長湖長進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)。 特別是對基層河長湖長的培訓(xùn)，基層河長湖長大多數(shù)是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，最基層的是村干部，很多沒有從事水利工作的經(jīng)驗(yàn)， 因此要對其怎么干進(jìn)行培訓(xùn)，包括先進(jìn)技術(shù)的運(yùn)用、 臺賬的建立、政策的講解灌輸?shù)取?同時(shí)樹立典型示范，開展現(xiàn)場經(jīng)驗(yàn)交流會，傳經(jīng)送寶；派有經(jīng)驗(yàn)的專家現(xiàn)場指導(dǎo)；編制河長湖長工作指南等等。

（2）發(fā)揮好河長辦的作用

發(fā)揮好河長制，關(guān)鍵是用好河長辦這個(gè)平臺。 河長辦是河長制的參謀部、作戰(zhàn)部，要切實(shí)履行統(tǒng)籌、組織、指導(dǎo)、督導(dǎo)、考核的職能，做好參謀、策劃、溝通、協(xié)調(diào)、推動、驗(yàn)收和服務(wù)工作；要統(tǒng)籌推進(jìn)河長制湖長制六大任務(wù)，要善于將水利部門等一家管不了、辦不好、困難多、矛盾大的相關(guān)工作納入河長制湖長制，充分發(fā)揮河長湖長和河長湖長辦各成員單位的作用。 因此應(yīng)以行政區(qū)域?yàn)閱卧O(shè)置，做好機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)“三個(gè)落實(shí)”。

（3）推廣應(yīng)用人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)手段

信息化建設(shè)為河長制湖長制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、河湖管理保護(hù)提供技術(shù)支撐， 是打造幸福河湖的必然要求。各級河長辦要加快完善河湖管理保護(hù)監(jiān)測監(jiān)控體系建設(shè)， 運(yùn)用前沿技術(shù)，推進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)在幸福河湖建設(shè)中的創(chuàng)新應(yīng)用，強(qiáng)化物聯(lián)網(wǎng)、視頻、遙感、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G、區(qū)塊鏈等新技術(shù)與治水深度融合，推動河湖管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新。 積極運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、視頻監(jiān)控等技術(shù)， 加強(qiáng)對河湖的動態(tài)監(jiān)測，如利用智能視頻分析技術(shù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)河道、水庫內(nèi)垃圾堆放，水面漂浮物增多，水位上漲，河灘違建房屋等系列異常事件，實(shí)時(shí)監(jiān)測和預(yù)警；對河道船只實(shí)時(shí)監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不按批準(zhǔn)的時(shí)間、范圍、開采量和作業(yè)方式采砂的船只并進(jìn)行告警。 及時(shí)收集、匯總、分析、處理地理空間信息、跨行業(yè)信息等，為各級河長湖長決策、部門管理提供服務(wù)，為河湖的精細(xì)化管理提供技術(shù)支撐，不斷推進(jìn)河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動河湖面貌根本好轉(zhuǎn)，構(gòu)建美麗河湖、健康河湖，讓每條河流、每個(gè)湖泊都成為造福人民的幸福河湖。