發(fā)達(dá)國家廢棄煤礦瓦斯利用相關(guān)法規(guī)政策研究

王一然 黃 嵐

(應(yīng)急管理部信息研究院，北京 100029)

21世紀(jì)以來，我國累計關(guān)閉煤礦數(shù)以萬計，其中絕大多數(shù)為井工煤礦。井工煤礦關(guān)閉后還可能伴隨著一段時期的廢棄煤礦瓦斯溢散，存在引起瓦斯爆炸的安全風(fēng)險和造成溫室氣體增排的環(huán)境壓力。發(fā)達(dá)國家多數(shù)已經(jīng)經(jīng)歷了大量煤礦關(guān)閉的歷史過程，制定了相關(guān)的管理法規(guī)，政府也出臺了一些激勵政策，建成了一批廢棄煤礦瓦斯減排與利用工程項(xiàng)目。研究發(fā)達(dá)國家的廢棄煤礦瓦斯管理法規(guī)和激勵政策，對于我國相關(guān)法規(guī)制定與制度設(shè)計有一定的參考價值。

1 美國

美國是世界上煤炭資源儲量最豐富的國家，根據(jù)美國能源信息署2019年公布的數(shù)據(jù)，美國現(xiàn)有探明儲量4300億t。美國煤炭年產(chǎn)量現(xiàn)居世界第三位。目前生產(chǎn)運(yùn)行的井工煤礦為236座，同時約有10000座廢棄井工煤礦，其中500多座有明顯的瓦斯溢散。依據(jù)聯(lián)合國氣候變化公約公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，自2000年至2015年間美國廢棄煤礦瓦斯年排放量處于6.2Mt CO2e至8.8Mt CO2e之間；同期生產(chǎn)煤礦的煤礦瓦斯年排放量為42Mt CO2e至62Mt CO2e之間。美國目前有26個廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目正在運(yùn)行，主要利用方式為輸入天然氣管道，每年可減排甲烷約2.6Mt CO2e。

1.1 管理法規(guī)

美國聯(lián)邦法規(guī)未涉及廢棄煤礦瓦斯的所有權(quán)問題，依據(jù)煤礦所屬土地是公共土地或私有土地而適用不同的管理法規(guī)。

在聯(lián)邦或州所有的公共土地上，聯(lián)邦政府和州政府頒發(fā)的煤炭礦權(quán)中并不包含抽采瓦斯的權(quán)利；煤礦可向美國內(nèi)政部土地管理局申請在普通煤炭礦權(quán)中附加瓦斯抽采許可，否則，廢棄煤礦瓦斯項(xiàng)目開發(fā)必須遵循常規(guī)天然氣開發(fā)的法定流程。美國內(nèi)政部土地管理局或各州對公共土地上的廢棄煤礦瓦斯發(fā)電項(xiàng)目收取資源稅，稅率為資源井口價值的12.5%。美國西部各州的大部分煤礦主要占用的是聯(lián)邦公共土地。

在私有土地上，煤炭礦權(quán)天然地包含開采廢棄煤礦瓦斯的權(quán)利，而一旦煤炭礦權(quán)過期，廢棄煤礦瓦斯開采權(quán)也同時作廢。在不同的州，需要按規(guī)定獲得不同的環(huán)保許可。伊利諾伊州煤礦主要占用的是私有土地。

1.2 激勵政策

美國聯(lián)邦政府沒有鼓勵廢棄煤礦瓦斯利用的政策，各州層面的激勵政策主要可歸為以下三類。第一，有些州將廢棄煤礦瓦斯認(rèn)定為可再生能源，適用激勵可再生能源開發(fā)的相關(guān)政策。這些州通過了《可再生能源比例標(biāo)準(zhǔn)》，強(qiáng)制設(shè)定了本州能源消費(fèi)中可再生能源的最低占比，將廢棄煤礦瓦斯發(fā)電納入可再生能源可以激勵電力企業(yè)投資相關(guān)項(xiàng)目，如賓夕法尼亞州、俄亥俄州和猶他州。第二，有些州設(shè)立了碳交易市場，由于利用廢棄煤礦瓦斯而帶來的溫室氣體減排被認(rèn)定為碳減排量，廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目可以通過出售碳減排量獲得額外收益，提高了項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)可行性，如加利福尼亞州的溫室氣體總量管制與交易制度。第三，有些州對廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目提供資源稅減免，如科羅拉多州、猶他州和懷俄明州。2018年，美國內(nèi)政部土地管理局出臺激勵政策，對聯(lián)邦土地上的瓦斯利用項(xiàng)目免征資源稅。

2 英國

英國擁有豐富的煤炭儲量，1913年煤炭產(chǎn)量達(dá)到歷史最高的2.92億t，最多時有3000多座生產(chǎn)煤礦。第一次世界大戰(zhàn)之后，英國煤炭產(chǎn)量開始衰退，直到2015年末關(guān)閉了最后一座井工煤礦。據(jù)統(tǒng)計，英國有超過900座埋藏較深的廢棄井工煤礦。依據(jù)聯(lián)合國氣候變化公約公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，自2000年至2015年間英國廢棄煤礦瓦斯年排放量從1.45Mt CO2e減少到0.44Mt CO2e；同期生產(chǎn)煤礦的煤礦瓦斯年排放量從6Mt CO2e減少到1Mt CO2e。英國于20世紀(jì)50年代建成了第一個廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目，至今總共建設(shè)了23個廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目，其中13個項(xiàng)目目前仍在運(yùn)行，主要利用方式為燃?xì)獍l(fā)電，每年可減排甲烷約0.61Mt CO2e。

2.1 管理法規(guī)

英國對廢棄煤礦瓦斯所有權(quán)的管理簡單清楚，煤炭伴生的甲烷歸政府所有，按照1998年通過的《原油法案》進(jìn)行管理。礦權(quán)由商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部進(jìn)行公開拍賣，廢棄煤礦瓦斯開發(fā)對應(yīng)的礦權(quán)類別為“原油勘探與開發(fā)權(quán)”，擬開發(fā)公司拍得礦權(quán)后還需得到煤炭管理局的許可。在煤礦停止生產(chǎn)后，原先采煤的公司可以通過競拍廢棄煤礦瓦斯礦權(quán)而繼續(xù)進(jìn)行瓦斯抽采。煤炭管理局在政府網(wǎng)站上公布廢棄礦山目錄，包含煤礦和其它非煤礦山的關(guān)閉計劃。

英國對廢棄煤礦瓦斯開采免征資源稅，對發(fā)電或售氣收入征收增值稅，稅率為17.5%。同時礦權(quán)所有者還需提交材料證明資源未被閑置，資源閑置達(dá)到一定時間后，礦權(quán)即被政府收回。

2.2 激勵政策

英國廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目不必根據(jù)瓦斯抽采量繳納資源稅，英國政府對廢棄煤礦瓦斯礦權(quán)所有者依據(jù)土地面積每年征收小額年費(fèi)，年費(fèi)額逐年遞增，目的為了鼓勵礦權(quán)所有者盡快開發(fā)資源。另外，廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目免征氣候變化稅。綜上這些稅費(fèi)減免，相當(dāng)于英國財政對利用廢棄煤礦瓦斯發(fā)電補(bǔ)貼為4.4英鎊/MWh。

3 澳大利亞

澳大利亞煤炭資源儲量豐富，煤炭和天然氣礦業(yè)權(quán)面積占總國土總面積的37%。澳大利亞是世界第四大煤炭生產(chǎn)國，同時也是最大的煤炭出口國之一，絕大多數(shù)煤炭生產(chǎn)來自新南威爾士州和昆士蘭州。目前生產(chǎn)運(yùn)行的井工煤礦共30座，同時有數(shù)千座廢棄井工煤礦。依據(jù)聯(lián)合國氣候變化公約公布的有關(guān)數(shù)據(jù)，自2000年至2015年間澳大利亞廢棄煤礦瓦斯年排放量處于0.4Mt CO2e至2.3Mt CO2e之間；同期生產(chǎn)煤礦的煤礦瓦斯年排放量為15Mt CO2e至20Mt CO2e之間。澳大利亞共實(shí)施了5個廢棄煤礦瓦斯利用項(xiàng)目，其中2個項(xiàng)目目前仍在運(yùn)行，主要利用方式為燃?xì)獍l(fā)電，每年可減排甲烷約0.19Mt CO2e。

3.1 管理法規(guī)

澳大利亞聯(lián)邦政府和各州政府的法律框架內(nèi)都沒有專門把廢棄煤礦瓦斯定義為一種資源，而是將其視同為一種原油產(chǎn)物。因此勘探和開采廢棄煤礦瓦斯前，需獲得原油項(xiàng)下的礦權(quán)和開采許可。關(guān)于煤礦瓦斯和廢棄煤礦瓦斯的礦權(quán)和開采許可，澳大利亞沒有國家層面的法律，由各州自行設(shè)立管理法規(guī)。

在新南威爾士州，土地地表歸地主所有，但是地下資源歸新南威爾士州政府所有。1992年通過的《采礦法案》是涉及采煤和采煤過程中瓦斯抽采的主要法規(guī)。由于廢棄煤礦瓦斯被視為一種原油產(chǎn)物，也需要符合1991年通過的《陸上原油法案》的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)一座擬關(guān)閉煤礦停止生產(chǎn)之后，有意愿開采和利用廢棄煤礦瓦斯的公司便可申請原油項(xiàng)下的相關(guān)礦權(quán)。新南威爾士州原油產(chǎn)物的資源稅為其井口價值的10%，井口價值為原油產(chǎn)物的銷售收入減去下游產(chǎn)生的可抵扣成本。對于單純的煤層采氣項(xiàng)目，新南威爾士州政府規(guī)定有五年的資源稅豁免期。

在昆士蘭州，煤炭礦權(quán)中并不包含商業(yè)化利用地層中所蘊(yùn)含甲烷的權(quán)利。1989年通過的《自然資源法案》僅允許公司出于安全原因抽采瓦斯而且必須就地利用。根據(jù)2004年通過的《原油和燃?xì)?生產(chǎn)和安全)法案》，當(dāng)一座擬關(guān)閉煤礦停止生產(chǎn)之后，有意愿開采和利用廢棄煤礦瓦斯的公司可申請1989年《自然資源法案》中規(guī)定的另一類礦權(quán)，該礦權(quán)的有效期允許與煤炭礦權(quán)的有效期重疊。

3.2 激勵政策

澳大利亞沒有現(xiàn)行的對廢棄煤礦瓦斯項(xiàng)目的激勵政策，昆士蘭州于2005年至2013年曾執(zhí)行的“燃?xì)獍l(fā)電比例控制方案”有利于廢棄煤礦瓦斯發(fā)電項(xiàng)目開發(fā)。該方案旨在通過強(qiáng)制發(fā)電公司在發(fā)電組合中擁有一定比例的燃?xì)獍l(fā)電，否則將對發(fā)電公司罰款，從而培育起本地區(qū)成熟的燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)，而廢棄煤礦瓦斯發(fā)電就屬于方案中認(rèn)定的一種燃?xì)獍l(fā)電方式。

受益于這一方案，昆士蘭州的燃?xì)獍l(fā)電比例從2005年的2.4%提高到2013年的20%，遠(yuǎn)超方案制定之初設(shè)定的到2019年實(shí)現(xiàn)18%的目標(biāo)。因此，昆士蘭州政府于2013年末正式終止了“燃?xì)獍l(fā)電比例控制方案”。

4 啟示與思考

我國正在經(jīng)歷煤礦大量關(guān)閉的歷史時期，同時也是廢棄煤礦瓦斯資源最豐富的一段時期，及時修訂相關(guān)管理法規(guī)，適時出臺激勵政策，對于游離于煤炭和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)之外的這一脆弱的行業(yè)細(xì)分顯得至關(guān)重要。

(1)理清法律上的權(quán)屬問題。

在同一塊土地的不同埋深，可能同時存在天然氣、煤層氣和廢棄煤礦瓦斯多個礦權(quán)，如在美國西部各州的公共土地，圍繞礦權(quán)的法律糾紛極大地增加了項(xiàng)目成本，因而那里成功的廢棄煤礦瓦斯項(xiàng)目數(shù)量很少。而在礦權(quán)歸屬簡單清晰的美國伊利諾伊州，成功開發(fā)了多個廢棄煤礦瓦斯項(xiàng)目。因此，把廢棄煤礦瓦斯的抽采權(quán)歸于煤炭礦權(quán)是經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)上都相對可行的立法解決方案。

(2)充分利用已有的補(bǔ)償機(jī)制。

對于廢棄煤礦瓦斯開發(fā)利用帶來的溫室氣體減排，發(fā)達(dá)國家政府都予以承認(rèn)，并將其納入可再生能源比例標(biāo)準(zhǔn)、碳交易市場等成熟機(jī)制內(nèi)，同時比照可再生能源對廢棄煤礦瓦斯開發(fā)項(xiàng)目做相應(yīng)稅費(fèi)減免。