戶籍政策中公民平等權(quán)的憲法思考——以上海大學生落戶新政為例

張敬軒 蘇小悅

(中國人民公安大學 法學院，北京 100038)

一、問題的提出

2018年8月3日，上海學生就業(yè)服務(wù)網(wǎng)公布了名為《2018年非上海生源應(yīng)屆普通高校畢業(yè)生進滬就業(yè)申請本市戶籍評分辦法》的文件，其中值得關(guān)注的是新增一條“以北京大學、清華大學為試點，探索建立對本科階段為國內(nèi)高水平大學的應(yīng)屆畢業(yè)生，符合基本申報條件即可直接落戶的綠色通道政策”的規(guī)定。根據(jù)筆者掌握的公開資料，現(xiàn)有的大學生落戶政策是將申請人學位、學歷、畢業(yè)院校、學習成績、外語成績等指標在一定的評分體系內(nèi)賦以不同分數(shù)，而引起輿論廣泛討論的恰恰是該文件中對以清華、北大的本科畢業(yè)生所開辟的不參與評分而直接落戶的“綠色通道”這一條款。

上海市的戶口新政之所以引起輿論關(guān)注，有以下三點原因：一是上海戶口不僅是一種戶口身份證明，更代表了隱含在戶口背后的各項諸如住房、醫(yī)療、教育等公共福利與社保資源的分配；二是該條款非常具體地指定高校畢業(yè)生作出的特別規(guī)定，引起了輿論對于“學歷歧視”“地域公平”等社會問題的爭論；三是在我國大城市普遍采用“留住人才”的思維下，上海卻“選擇性”忽視了本地復旦、交大等院校畢業(yè)生，這樣的政策走向是否與當下的戶籍改革目標背道而馳。

新政的試點以清華、北大的本科生這一具體而特定身份區(qū)分其他非戶籍公民，并形成了區(qū)別對待的公共政策。從憲法的公平原則出發(fā)來審視，這一特殊的條款所形成的清北本科生與全國諸多其他類型畢業(yè)生的區(qū)分，是否符合憲法公平原則的精神。

是否屬于我國憲法規(guī)定的合理的差別待遇；是否具有正當目的與合理聯(lián)系；是否有利于實現(xiàn)我國未來人口戶籍改革的最終目標——公民遷徙自由；是否會造成社會弱勢群體的利益損害與不利后果，而這些不利后果與所欲實現(xiàn)的公共利益是否成比例。

二、平等權(quán)在我國憲法中的體現(xiàn)及功能

從世界各國憲法發(fā)展的進程來看，民主和人權(quán)始終是憲法核心的價值追求，而平等則是民主與人權(quán)的核心。拉德布魯赫說過：“平等一直都是針對不平等的抽象?！雹賀abruch,Rechtsphilosophie,8Aufl.1973.S122。戴雪也對平等有過如下的表述：所謂平等權(quán)是指法治而非人治。每個人受某法的統(tǒng)治，即這一法律有一個獨立的司法機關(guān)平等地適用于一切人[1]。從近代的孟德斯鳩、盧梭到現(xiàn)代的羅爾斯、德沃金等對這一概念也都有不同的定義，可見這一概念具有復雜、豐富的內(nèi)涵。當平等演化為平等權(quán)成為一項立法原則和立法理念進入各國憲法后，平等權(quán)作為一項當然的憲法權(quán)利被人們認知與運用。

在我國憲法語境下，關(guān)于平等權(quán)的概念有以下幾種：廉希圣教授認為，“平等權(quán)是公民在政治經(jīng)濟和社會的一切領(lǐng)域內(nèi)依法享有的同其他公民同等的權(quán)利,是不因任何外在差別而給予區(qū)別對待的一種權(quán)利。”[2]徐顯明教授認為,“公民的平等權(quán)是指所有公民根據(jù)法律規(guī)定,享有同等的權(quán)利和承擔同等的義務(wù)。”[3]但眾多的概念不影響其實質(zhì)的表達，平等權(quán)是包含形式平等與實質(zhì)平等的公民權(quán)利。將平等權(quán)作為一項內(nèi)容豐富的憲法基本權(quán)利在憲法中進行定位，主要從權(quán)利研究這一路徑對平等權(quán)的體現(xiàn)與功能進行探究更為準確。

(一)體現(xiàn)

從文本入手探究我國平等權(quán)的憲法體現(xiàn)應(yīng)當首先確定其性質(zhì)如何，而關(guān)于平等權(quán)的性質(zhì)問題研究我國學術(shù)界有著不同的觀點，大致分為原則說、權(quán)利說、原則和權(quán)利雙重屬性說，從我國憲法文本來看更側(cè)重于原則說，這也是平等權(quán)在當下實踐中往往只能發(fā)揮原則性作用的主要原因。如果平等權(quán)的屬性因為缺少足夠的具體內(nèi)涵卻無法成為一種實在的憲法性權(quán)利，而只有通過憲法其他權(quán)利作為載體間接地體現(xiàn)出平等權(quán)的價值，這樣的認知態(tài)度無疑會使公民的平等權(quán)極易受到來自國家的侵犯。因此，憲法平等權(quán)從性質(zhì)上應(yīng)該改變“原則外衣”，回歸權(quán)利本性[4]。平等權(quán)更多的權(quán)利性質(zhì)會使其獲得豐富的內(nèi)涵，盡管其本身具有原則性、抽象性，但這樣的性質(zhì)使其更顯重要與值得保護。

平等權(quán)在我國的憲法文本中具有重要地位，我國《憲法》上的平等條款在文本上具有多樣性和綜合性的特點，同時，我國憲法中還有“區(qū)別對待”的內(nèi)容，即我國《憲法》在規(guī)定平等權(quán)的同時還規(guī)定了大量的“優(yōu)先權(quán)”制度[5]。我國憲法第33條規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，一般認為這就是我國的憲法平等權(quán)條款。相較于德國《基本法》第3條的集中表述平等權(quán)的形式不同，我國《憲法》中平等條款較為分散，在“總綱”與“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”兩部分均有相應(yīng)規(guī)定。因此，我國憲法中的平等權(quán)亦可分為一般平等權(quán)與特殊平等權(quán)，一般平等權(quán)就是憲法33條的內(nèi)容，特殊平等權(quán)則包括民族、信仰、男女的平等。但我國憲法中值得一提的有兩處：一是憲法在第5條第5款中規(guī)定了反對特權(quán)：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！钡谏顚嵺`與司法適用中，這一條款并未引起人們應(yīng)有的重視；二是在選舉權(quán)條款中，分別針對民族、種族、性別、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限等要素提出了禁止區(qū)分對待的規(guī)定。上述這些關(guān)于平等權(quán)的憲法規(guī)定形成了完整的平等權(quán)的規(guī)范體系。即一切國家機關(guān)的活動，相關(guān)公共政策的形成必須受到包含平等權(quán)在內(nèi)的憲法約束，國家機關(guān)就實施憲法中的平等權(quán)規(guī)范負有義務(wù)。

平等權(quán)由于其自身獨特的性質(zhì)，沒有像生命權(quán)、健康權(quán)等其他基本權(quán)利有著具體內(nèi)容，而是要通過其他權(quán)利的內(nèi)容來體現(xiàn)。只有當其他權(quán)利被權(quán)利主體行使時，才會充分體現(xiàn)平等權(quán)的價值與精神。既包括實體權(quán)利，如就業(yè)平等權(quán)、教育平等權(quán)、選舉平等權(quán)等；也包括程序上的權(quán)利，即相同的規(guī)則對待同類的人或事，使其享有平等的程序權(quán)利，承擔平等的程序義務(wù)。這種多重的性質(zhì)也使得平等權(quán)在憲法中體現(xiàn)出未能滿足法治現(xiàn)實需求的狀況。對照國際人權(quán)公約對平等權(quán)的規(guī)定，具體規(guī)定及救濟方式還不夠細化?？傮w來講，我國憲法中平等權(quán)相關(guān)規(guī)定的體系較為完整，但規(guī)定的較為簡單，且操作性不強；沒有規(guī)定憲法權(quán)利保障機關(guān)特別是司憲機關(guān),僅有的程序規(guī)定過于粗疏,這些都不利于平等權(quán)的實現(xiàn)[6]；對如何限制國家機關(guān)的權(quán)力，不得歧視與不合理差別對待的條款不夠重視。

(二)功能

探究平等權(quán)在我國憲法中的功能，應(yīng)先厘清基本權(quán)利在我國憲法中的地位和作用，再結(jié)合上述平等權(quán)在我國憲法語境中的體現(xiàn)與特殊性質(zhì)，進而得出較為準確的結(jié)論。首先，憲法的核心在于它是公民權(quán)利的保障書，最重要的價值在于自由與平等，也可以說平等是自由的基石。其次，平等作為現(xiàn)代民主社會的重要原則和共產(chǎn)主義的基礎(chǔ)，①馬克思曾在《1844年經(jīng)濟學一哲學手稿》中講到“平等，作為共產(chǎn)主義的基礎(chǔ)，乃是共產(chǎn)主義的政治的根據(jù)?！焙髞碛衷趪H工人協(xié)會共同章程中指出，工人階級的解放斗爭是為了爭取平等的權(quán)利和義務(wù)。恩格斯在《反杜林論》中進一步講到“無產(chǎn)階級平等要求的實際內(nèi)容都是消滅階級的要求”根據(jù)這些及馬恩關(guān)于共產(chǎn)主義的有關(guān)思想，可以說把平等作為共產(chǎn)主義的基礎(chǔ),是馬克思主義平等觀的重要內(nèi)容。平等權(quán)在憲法中的功能愈加凸顯其重要性，完善我國涉及平等權(quán)的法律制度及健全法律體系，具有巨大作用。

1.原則功能

平等權(quán)作為一項憲法的基本權(quán)利，應(yīng)成為憲法在調(diào)整宏觀社會關(guān)系時所應(yīng)遵循的準則之一,對其他具體有關(guān)平等權(quán)的憲法規(guī)范的確立和實踐有充分的指導作用。但筆者認為，平等權(quán)不僅應(yīng)對其他憲法規(guī)范有該作用，也應(yīng)當對其他法律、法規(guī)、行政規(guī)章甚至地方公共政策、條例等發(fā)揮充分的原則遵從作用。該功能的擴大化并不會必然造成立法困難的窘境，相反會使我國法律體系構(gòu)成更為有機、統(tǒng)一的整體。

以法律為例，憲法權(quán)利與法律權(quán)利的本質(zhì)區(qū)別在于前者是制憲裁量的結(jié)果，后者是立法裁量的產(chǎn)物[7]。這一功能可以看作是憲法與法律的母子法關(guān)系理論得出的結(jié)論，也是當下憲法權(quán)利法律化的體現(xiàn)。這一功能使法律權(quán)利形成憲法權(quán)利的價值目標、權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利外觀，但也造成了憲法權(quán)利效力的虛置，往往被某些立法者視而不見，間接導致了這些基本權(quán)利被束之高閣后得不到保護的狀況。

2.保障功能

我國憲法中，平等權(quán)作為公民基本權(quán)利得到確認，同時，具體的立法中也得到進一步明確和保護。由于我國憲法文本中的平等權(quán)規(guī)定缺乏一定的操作性和傾向于政治宣言性質(zhì)，而未能充分發(fā)揮該作用。德國憲法學家卡爾·施密特認為，“個人的自由與平等是國家獨立存在的條件,也是國家權(quán)力行使過程的界限?；緳?quán)利從本質(zhì)上講并非一種法益, 而是一種廣泛的自由, 從而產(chǎn)生各種權(quán)利——特別是防御權(quán)——針對國家公權(quán)力的不受限制的個人自由空間?！盵8]通過借鑒德國國家保護義務(wù)理論，不僅能補足我國公民平等權(quán)傳統(tǒng)的防御權(quán)范圍,更賦予了其積極受益權(quán)的功能。至于學界在國家保護義務(wù)理論中所討論的“廣義說”還是“狹義說”，對于國家保障公民平等權(quán)的正當性沒有任何影響，即無論侵權(quán)主體來自公權(quán)力或第三者，國家都會依據(jù)憲法文本中的平等權(quán)對受到侵害的主體給予保護。

三、戶籍改革與平等權(quán)差別待遇的聯(lián)系

“法律面前人人平等”是對平等權(quán)的最經(jīng)典的表述，其本質(zhì)在于禁止差別待遇，但這里的禁止是不合理的差別待遇。差別待遇的存在具有必然性，否則就會出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”“形式平等導致的實質(zhì)不平等”的情況。而在我國之前的戶籍改革中，許多涉及公民利益的法律和規(guī)范性文件將公民分為農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民，并直接規(guī)定其不同的權(quán)利與義務(wù)。因此，當前及未來戶籍制度的改革工作與公民平等權(quán)中的差別待遇問題有著重大的聯(lián)系。

(一)合理的差別待遇

“合理”，這一詞匯在我國當下的法律體系中并不常見，因為其具有抽象性與不確定性。但是運用韋伯的理論與我國當前公民平等權(quán)保護的實踐，可以從三個角度闡釋：一是實質(zhì)平等對形式平等的矯正；二是少數(shù)人權(quán)利保護；三是福利國家理念與對不平等的再平衡[9]。但這樣的解釋仍然具有抽象性，而且如果立法者在設(shè)置差別待遇時失去判定的自覺意識，導致的后果可想而知。因此，建立一套便于操作的原則性標準至關(guān)重要，合理的差別待遇的設(shè)置必須考慮正當目標、正當分類、正當關(guān)聯(lián)、正當比例這些因素。尤其涉及社會公共領(lǐng)域的立法，往往會造成受歧視群體或特權(quán)群體的產(chǎn)生。

(二)戶籍制度與差別待遇

以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)物，在一定的歷史時期具有“合理性”。但從當下我國的經(jīng)濟發(fā)展、社會進步程度等方面來考察，其存在深深地影響了公民的政治經(jīng)濟權(quán)利、人格權(quán)利等，選舉法中關(guān)于農(nóng)民選舉權(quán)的著名“四分之一”條款就是侵犯公民平等權(quán)的例子。如果說戶籍制度當前的導向在于實現(xiàn)國家經(jīng)濟快速的發(fā)展及政治環(huán)境的穩(wěn)定，那么未來則必須以社會公平、合理管理為導向。

需要說明的是，戶籍制度改革的對象并非人口管理本身，而應(yīng)當是添附在戶籍之內(nèi)的對公民的不合理差別待遇。這使得戶籍改革由工具性目標轉(zhuǎn)向權(quán)利價值目標[10]，盡管這樣的導向會使城市管理、社會治安受到一定沖擊，城市管理者也一定會以“資源有限”“秩序混亂”這樣的措辭來阻礙其實施。

戶籍由審批制到登記制，包括當下的積分落戶等，雖然是對既往制度的一種否定，但對于需要落戶的公民來講仍然困難重重。如何真正對所有公民做到合理的差別待遇，仍然是當下我國戶籍改革中無法突破的“堅冰”。但不論從國內(nèi)環(huán)境還是我國簽署的“國際人權(quán)兩公約”來說，摒棄因戶籍身份造成的差異，才能真正做到公民的社會平等。

四、上海大學生落戶政策的平等權(quán)問題

當前，我國戶籍制度改革中，特大城市的戶籍與教育、住房、醫(yī)療和社會保障等公共福利待遇緊密掛鉤。尤其以北上廣為代表的城市紛紛出臺了具有地方特色的落戶政策，方式大約有人才引進、親友投靠、積分落戶等。這樣的方式雖然是比以前戶籍制度進步，但又引發(fā)了許多不良的連鎖效應(yīng)，例如，在北京、上海利用“假結(jié)婚”“假親戚”來達到落戶目的已經(jīng)成為“經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)”。但本次的“上海新政”中的“清北本科直接落戶”成為輿論中“最后一根稻草”，其最主要原因在于清華、北大第一學歷這些標簽?zāi)芊裰苯哟嬖谟谏婕爸卮蠊怖娴纳虾艏?。如果說其中涉及的分類落戶制度帶來的不平等人們尚且可以忍受，但“新政”特指的“清北本科”使得人們對其中的教育平等、學歷歧視問題進行了思考與討論。筆者以上文中得出的理論為基礎(chǔ)，試圖對其中的問題做出來自憲法學的思考。

(一)正當目的

法律是對社會關(guān)系的調(diào)整，所有涉及社會公共的政策都應(yīng)當具有充分、正當目的。該“新規(guī)”來源是所謂的“上海經(jīng)濟社會發(fā)展對非上海生源應(yīng)屆高校畢業(yè)生的需求及市政府相關(guān)政策”，看起來“上海市的經(jīng)濟社會發(fā)展”這一目的是出于正當?shù)墓怖?。但“上海市?jīng)濟社會發(fā)展”及“市政府相關(guān)政策”的概念、內(nèi)涵、外延根本無法確定，社會大眾更是無從判斷何種需求是真的正當合理，這類需要專業(yè)判斷的問題如果沒有政府、專家、媒體以及大眾的理性論證，是無法令人信服。

從司法審查的視域出發(fā)，文件中涉及的“評分辦法”是政府的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)制定的內(nèi)部文件，尚未產(chǎn)生效力。如果未來對其進行司法審查，就會產(chǎn)生對制定機關(guān)的裁量標準、審查強度的問題?！靶乱?guī)”涉及公民遷徙自由、平等權(quán)等基本權(quán)利，戶籍制度則影響當?shù)毓竦臉?gòu)成，對于其民主制度、經(jīng)濟制度產(chǎn)生的影響巨大，本案應(yīng)該受到較為嚴格的審查，適用更為嚴格的標準。因此，關(guān)于其目的正當性的論證必須達到相當高的強度。本文基于憲法文本的平等權(quán)的有關(guān)規(guī)定及精神，對該“新政”進行的討論，其目的正當性值得懷疑與探討。

(二)合理分類

美國大法官強調(diào)，“憲法并不禁止政府對人們進行分類，憲法所禁止的，是那種在法律所規(guī)定的類別與適當?shù)恼康闹g不具有任何聯(lián)系的不合理分類?！盵11]例如，我國歷史中就有對“君上—臣下”“國民—非國民”這樣的分類，但分類的合理性這一概念是非常抽象的。根據(jù)圖斯曼和坦布魯克的解釋,所謂“合理分類”,是指相對于法律目標而言 ,一項法律必須能將法律目標處境相同的所有人都包括在內(nèi)。法律的目標或者是排除公共危害,或者是取得某種積極的公益效應(yīng)[12]。合理分類的范圍不能過大或過小，其標準也應(yīng)當依據(jù)具體權(quán)利的性質(zhì)不同分別制定。

在我國的立法實踐中，有許多對公民身份進行的法律分類條文，典型的就有1958年由全國人大常委會通過的《戶口登記條例》，農(nóng)民成為與城鎮(zhèn)人口對立的法律身份，由此，也帶來了選舉權(quán)、社會權(quán)，甚至人格權(quán)的隔離，盡管如此，法律分類在當時具有特殊的意義，但這樣的分類是非常不合理的?！靶抡睂ⅰ扒灞北究啤迸c其他落戶者進行分類進而對待以不同政策，這樣的分類沒有較為有力的說服力。對輿論所討論的歧視問題，作為一項涉及廣大公民重要權(quán)利的公共政策的指定更應(yīng)慎重。這樣武斷的分類盡管可能是基于一定的社會現(xiàn)實考慮，但從法律合理性這一層面來講是不恰當、不適宜。

(三)合理關(guān)聯(lián)

憲法平等權(quán)并不排斥區(qū)分與對待，但這樣的區(qū)分與對待必須受到來自憲法的制約，也必須與其政策目的之間有合理關(guān)聯(lián)。當前，大部分城市的戶籍制度改革進入深水區(qū)，一個地區(qū)的各類資源分配卻仍然與戶籍身份緊密掛鉤。以上海為代表的評分制代表了一種相對公平與符合現(xiàn)狀的政策發(fā)展方向。通過研究既有的評分制，在以學歷為代表的教育評分盡管劃定了第一階梯、第二階梯等，但仍然沒有對其進行固定，且在該評分體系內(nèi)部也沒有所謂的“綠色通道”。因此，盡管人們普遍承認學歷作為戶籍門檻，但“新政”將“清北本科”作為特殊標簽從而進行特殊優(yōu)待，是無法令社會大眾信服。

“清北本科”作為高考勝出的身份標簽享受著豐富的高等教育資源。本身優(yōu)異的生源加之優(yōu)質(zhì)的師資、文化傳統(tǒng)與物質(zhì)條件，在相當概率上是會培養(yǎng)出最優(yōu)秀的人才。但這種整體的優(yōu)秀能否導出在上海的戶籍新政中僅以學校作為標簽，做公共資源類型化的供給安排尚存疑問。將學校特定化，然后再對碩博這樣的高學歷人才排除，這樣的精細化制度設(shè)計又與公共利益真的存在合理關(guān)聯(lián)嗎？盡管在當前人才資源市場，“清北本科”是人們普遍認同的優(yōu)秀人才，但這應(yīng)當是社會經(jīng)濟的選擇結(jié)果，而不是政府部門在打著公共利益的名義而大張旗鼓地推波助瀾。作為涉及資源分配的公共政策，如果同政策目的沒有合理關(guān)聯(lián)是很可能違背法律精神，甚至憲法原則。

(四)比例原則

除要考慮公共政策是否具有正當目的，手段與目的的合理關(guān)聯(lián)，其政策制定中是否符合比例原則仍然值得商榷。通過思考“新規(guī)”對不符合“清北本科”的畢業(yè)生造成了相當?shù)钠缫暭捌渌焕蠊！靶乱?guī)”不僅是指社會人才市場的競爭所致，還在于公共政策除對利益與資源進行分配，還具有形塑觀念與社會結(jié)構(gòu)的重要作用。從社會觀的角度出發(fā)，此次“新規(guī)”對北清兩校本科畢業(yè)生與其他同等條件大學生的區(qū)別對待，可謂是這種觀念的“極致”表達。這樣的區(qū)別對待固然會推動社會大眾對于“清北本科”的追求，但通過公共政策的制定而明顯損害其他同等條件者的落戶“利益”又是否符合“比例”。

目前，戶籍制度仍然是地方政府調(diào)控社會秩序、經(jīng)濟發(fā)展的“鑰匙”，通過提高或降低門檻可以有效地進行人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與經(jīng)濟質(zhì)量的提升。但公共政策需基于公共利益考量，基于憲法規(guī)范與精神促進社會的均衡、充分發(fā)展，而不是進一步固化不合理觀念，并在客觀上造成社會的結(jié)構(gòu)性不均衡。上海市的既有規(guī)定注意到了這一點，由此包含了大量外語水平、科技創(chuàng)新、計算機水平、學歷層次、專業(yè)屬性的考量要素，但此次試點的“新規(guī)”如要真正符合憲法的平等精神，或許還需更加充分且正當?shù)睦碛伞?/p>

五、結(jié)語

“人類中間有兩種不平等：有一種我稱之為自然的或身體上的不平等，因為它是被自然所確定的，包括年齡、健康、體力與精神的不同；另一種可以稱之為道德的或政治上的不平等，它必須依賴某種約定，是由于人們的同意而確定下來，或是被人們同意所批準的?！盵13]我國現(xiàn)階段仍是發(fā)展不平衡、不充分的國家，教育資源分配尤其不均。公民通過深造，獲取更多教育資源某種意義上正是對資源不足、不均的回應(yīng)。在大學階段，公民可以接受符合國家標準的高等教育，很少受進入大學之前因為地區(qū)差異、社會階層、家庭背景等因素的影響，從而實現(xiàn)人與人間相對公平的競爭。公共政策過于注重本科學歷的“掐尖”，恰恰是輕忽了教育資源不足、分配不均的國情，與非清北本科學生在接受高等教育階段的努力與奮斗。

基于憲法人人平等、人格自由發(fā)展與尊嚴的理念，公共部門在形成公共政策時，應(yīng)需充分地進行實質(zhì)判斷，而不是從識別方便或其他什么考量出發(fā)，將公共資源分配與高考的形式標準綁定，強化“一考定終生”的觀念。這對于社會階層流動，人力資源的合理分布都是不利的。在政策制定者看來，這些不利影響可以忽略，但筆者以為，公共政策的制定需進行更全面的利益衡量，尤其不能忽略政策所具有的深遠影響。更何況就戶口制度而言，政府部門更應(yīng)做的不是固化戶口政策與資源分配的聯(lián)系，而是真正實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。