“小廁所，大文明”：史密斯視域下的廁所革命政策過程與多主體互動

韓冰 王姣璇 吳偉鏗 楊清然 殷潤澤

[摘 要] “廁所革命”是一場深刻革命，是推進農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。近年來，我國對廁所革命越來越重視，農(nóng)村廁所改造勢在必行。文章運用史密斯政策執(zhí)行模型，結(jié)合問卷調(diào)查等方法，對河北省z市改廁政策執(zhí)行中的問題進行了分析與探究，并解決提出推行改廁政策需要建立有效的反饋機制、建立全面的監(jiān)督機制、提升基層干部的素質(zhì)與執(zhí)行力、加強目標群體對政策認同感等措施。

[關(guān)鍵詞] 史密斯模型；廁所革命；政策過程

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

一、案例簡介

廁所革命是對發(fā)展中國家?guī)M行改革的一項重要舉措，同樣也是衡量文明的重要標志，改善廁所衛(wèi)生狀況直接關(guān)系到人民的健康和環(huán)境狀況。

z市毗鄰首都北京，z市的廁所改造行動早在2005年便開始有所推進，然而廁所改造行動開展數(shù)年來卻進展緩慢，收效甚微。

2013年河北農(nóng)工委成立了河北省農(nóng)村面貌提升行動領(lǐng)導(dǎo)小組，將農(nóng)村改廁作為一項專門的工作，在數(shù)量和質(zhì)量上對改廁提出了更高的要求。2014、2015年z市的改廁重心在于將“示范村”的無害化廁所改造率（提高）到80%，其他重點村則是在村民自愿的情況下逐步推進改廁工作，拉開了z市大規(guī)模改廁的序幕。

2016、2017年，廁所革命成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的一部分，z市在29個省級重點村和32個高鐵沿線村大力推進無害化衛(wèi)生廁所改造工作， 進一步促進了廁所革命的開展。

雖然2005年-2017年z市一直在逐步推行改廁，可惜一直效果不佳。這個階段z市的改廁面臨著兩大困境，分別是政府劃撥的改廁資金短缺以及村民、上級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會這三方利益主體的不協(xié)調(diào)。

而到了2018年， z市的農(nóng)村廁所無害化改造工作取得了巨大的進展，一共完成10106座無害化廁所改造，改廁數(shù)量超過了以往所有年份數(shù)量的總和，z市在改廁工作中打了一個漂亮的翻身仗。2018年z市改廁工作取得如此成效與新制定的改廁政策“責(zé)權(quán)下放”有著重大關(guān)系。責(zé)權(quán)下放，就是z市政府以行政發(fā)包的形式將改廁這項工作的責(zé)任與權(quán)力下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來具體組織改廁工作的開展，上級政府只保留監(jiān)管以及驗收的權(quán)力，這大大促進了基層村委會的積極性。除此之外，z市政府在宣傳、補貼、驗收等方面也作出了調(diào)整，通過制作宣傳冊、宣傳視頻等方式加大宣傳力度，并提高改廁的補貼，同時嚴格驗收標準，使政策更加完善。然而，在新的改廁政策推行中，又出現(xiàn)了村民懷疑村委會權(quán)力過大導(dǎo)致“以權(quán)謀私”的問題。信任危機的出現(xiàn)又成為了新改廁政策的一個難題。

2019年起，z市廁所革命相關(guān)工作由z市愛國運動衛(wèi)生委員辦公室轉(zhuǎn)交至z市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。據(jù)了解，在接下來的改廁工作中z市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局將要啟動污水處理廠以及氧化塘項目，以推進廁所革命。

二、史密斯政策執(zhí)行模型

史密斯政策執(zhí)行模型是一個關(guān)于政策制定與執(zhí)行相互動的理論模型。該模型從政策執(zhí)行者和受政策影響者在政策實施過程中表現(xiàn)出來的相互作用行為和反饋機制切入，同時將理想化政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、環(huán)境因素這四大因素視為政策執(zhí)行過程中所涉及的主要因素，如圖1所示。

結(jié)合史密斯政策執(zhí)行模型，在本案例中改廁政策的制定者是中央以及省級政府，而政策的執(zhí)行機關(guān)是最基層的村委會。村委會的主要任務(wù)在于招標和向村民宣傳改廁工作，使其同意改廁。而村民作為目標群體，受改廁政策的直接影響，與村委會直接接觸。在改廁過程中，他們對政策的態(tài)度和認知，反作用于政策的制定并影響村委會的行動。政策環(huán)境是政策執(zhí)行的外部限制條件，在一定程度上影響著村委會和村民對改廁政策的態(tài)度和做法，政策執(zhí)行的效果也受到它的影響。理想化的政策是村民、村委會、政府三方方利益相互協(xié)調(diào)之后的產(chǎn)物，有未來的預(yù)兆性，引導(dǎo)村委會干部的行動方向。每年都會根據(jù)利益的調(diào)和產(chǎn)生新的理想化政策，但是新的政策并不是完美的，而是相較于去年的政策更加清晰合理。

三、基于史密斯模型的改廁政策分析

（一） 政策本身分析

1.政策的制定欠缺科學(xué)性、合理性。2018年前，愛衛(wèi)辦在制定z市改廁實施方案的過程中，多數(shù)情況是直接沿用上級政策文件，這便會出現(xiàn)出臺的方案脫離實際的情況。上級政策通常是針對整個地區(qū)的一般性改廁問題，若僅僅簡單沿用，即忽略了涿州本市的特殊性。

2.決策主體不連貫。截至2019年前，z市的改廁工作均由愛衛(wèi)辦負責(zé)，而自2019年后，受到國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整的影響，改廁由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責(zé)，z市的改廁工作自然交接到農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。相較制定、執(zhí)行改廁政策經(jīng)驗豐富的愛衛(wèi)辦來講，即使農(nóng)業(yè)農(nóng)村局相關(guān)負責(zé)人表示會盡力減少工作交接所產(chǎn)生的影響，但這種影響卻難以避免。所以，決策主體的更換必然會增加決策的成本。

3.政策內(nèi)容存在設(shè)計缺陷。主要體現(xiàn)在以下兩點上：（1）改廁政策的科學(xué)性缺失主要體現(xiàn)在公共政策的目的性模糊上，村委會缺乏相應(yīng)科學(xué)方法手段推動政策落地，因此在執(zhí)行政策時只是機械追求指標等功利性目的而忽視了村民的需求和需求的反饋，造成了改廁政策只停留在表面不能深入解決問題的現(xiàn)象。（2）改廁政策缺乏目標彈性主要是描述改廁過程中責(zé)權(quán)下方之前的狀態(tài)，但現(xiàn)在體現(xiàn)的則是下方過多的權(quán)力導(dǎo)致了基層政府在執(zhí)行政策時的濫用權(quán)力、以權(quán)謀私行為，造成了政策執(zhí)行的效率缺失。

4.改廁政策缺乏反饋機制。據(jù)調(diào)查，絕大部分村民對改廁政策了解甚少，即使是補助金的金額村民們也一無所知。同樣，村民對廁所改造的滿意度、意見均無有效地反饋到?jīng)Q策機制中，這便意味著決策過程沒有形成閉環(huán)。不聽民意忽視民生的改廁只不過是機械地完成指標的政績工程。

（二）執(zhí)行機構(gòu)及其人員分析

1.政策執(zhí)行機構(gòu)缺乏有效的激勵。2018年前z市的改廁效果一直不佳，究其原因就是上級政府僅僅用命令的形式布置改廁任務(wù)，減弱了下級政府的執(zhí)行動機。作為下級政府，往往只能被動地接受上級的改廁任務(wù)，既無權(quán)利又無話語權(quán)。改廁政策的推行過程沒有對執(zhí)行機構(gòu)構(gòu)成有效的激勵，因此大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會對改廁工作報以消極態(tài)度。

2.執(zhí)行機構(gòu)缺乏監(jiān)督。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會執(zhí)行政策的積極性不高問題，2018年z市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局調(diào)整了政策落實的形式，通過“責(zé)權(quán)下放”的形式讓下級政府擁有更多的話語權(quán)和自主性，從而增強他們落實政策的動機。的確，2018年之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的改廁積極性得到了極大地鼓舞，可惜“責(zé)權(quán)下放”最終演變成只有“權(quán)”下放了，而“責(zé)”卻缺位了。究其原因是執(zhí)行機構(gòu)缺乏監(jiān)督造成的，監(jiān)督機制出現(xiàn)了漏洞，村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可能在招標、采購、施工等流程中出現(xiàn)越位、錯位、失位的現(xiàn)象，更有甚者會滋生腐敗。

3.執(zhí)行人員能力、素質(zhì)有待加強。村民的動員工作基本都是靠村級的政府。如果村委班子的整體素質(zhì)水平不高，這個村的改廁工作也難以有效推進。而村委會的組成人員主要由村民選舉產(chǎn)生，村委班子的選舉受到宗族、個人糾紛等多方面的影響，部分村干部缺乏相應(yīng)的知識和能力，個人能力也參差不齊，這些都會對改廁的進度造成很大程度的影響。

（三） 目標群體分析

1.村民對改廁政策缺乏正確認識導(dǎo)致認同感不強。人民群眾的認同感對于改廁政策執(zhí)行成功有重要影響。據(jù)調(diào)研，z市大部分農(nóng)村的青壯年都選擇外出務(wù)工，大多為老人孩童留守村中?？陀^來講，受留村群體年齡的影響，政府對政策的宣傳效果大打折扣。主觀原因來看，據(jù)走訪，村民們對改廁的意義與必要性不甚了解。村民們最為關(guān)心的便是是否需要自己出錢，也不會考慮政府具體補貼金額的數(shù)目，從而對村委會無法形成有效監(jiān)督。

2.村民缺乏有效的政策參與機制。村民是改廁政策的目標群體，政策制定和實施都需要考慮群眾的情況。但是從現(xiàn)實情況來看，村民參與政策的機制尚處于“缺位”狀態(tài)，改廁政策的推行依然是“自上而下”的政策執(zhí)行方式，限制了村民的活力。對于村民來講，不但反饋機制受阻，參與改廁政策的決策更是難上加難。

3.村民對執(zhí)行機構(gòu)信任感低。長期以來，由于受到村委會選舉、分紅分配、集體資產(chǎn)的處理等事項的影響，村民與村委會關(guān)系融洽度日趨下降。村民對于村委會改廁工作的不配合就是這些矛盾的集中體現(xiàn)，它們之間的矛盾與沖突關(guān)系嚴重影響改廁政策的推行。

（四） 執(zhí)行環(huán)境分析

1.政治環(huán)境。政治環(huán)境影響改廁政策運行系統(tǒng)，關(guān)系到改廁政策的有效貫徹實施。（1）截至2017年11月，習(xí)近平總書記三年來兩次對“廁所革命”作出重要指示，這顯示出中央政府對農(nóng)村改廁工作的重視。各級政府紛紛響應(yīng)中央號召，改廁率逐漸被納入政府部門的績效考核指標之一，全國上下掀起一場廁所革命的浪潮。（2）z市政府于2018年頒布《z市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)我市2018 年農(nóng)村改廁工作實施方案的通知》調(diào)整了政策方針，通過“責(zé)權(quán)下放”機制極大地調(diào)動了下級政府的工作積極性。

2.文化環(huán)境。村民的心理受文化、輿論環(huán)境影響。z市農(nóng)戶家中大部分以旱廁為主，積累的糞污直接用于自家農(nóng)田是約定俗成的傳統(tǒng)。在傳統(tǒng)文化及觀念的影響下，村民們很難改變想法，也難以意識到改廁的必要性。

3.經(jīng)濟環(huán)境。經(jīng)濟的發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，為改廁的資金問題掃清了障礙。例如z市的改廁示范村G村，其改廁成功的秘訣之一就是村委會在政府補助的基礎(chǔ)上，取用村集體收入對每戶再補貼1000元，充足的資金使改廁工作順利推行。

4.社會環(huán)境。村委會和村民之間的關(guān)系是否和諧、一致，極大地關(guān)系到落實改廁政策的難易程度。

5.技術(shù)環(huán)境?，F(xiàn)在的技術(shù)已經(jīng)基本可以滿足在不同自然環(huán)境下對廁所進行改造。但改造后的廁所出現(xiàn)了衛(wèi)生指標達標，但是冬天會給村民帶來使用的不便的情況，這同樣會影響村民的改廁意愿，這一技術(shù)上的難題還需要繼續(xù)攻克。

（五）值得借鑒之處

1.激發(fā)下級政府的主動性和積極性。愛衛(wèi)辦突破性地通過“責(zé)權(quán)下放”的機制激發(fā)村委會的工作積極性。同時，“責(zé)權(quán)下放”也可以使得村委會根據(jù)具體的環(huán)境因素更加有效的激發(fā)他們執(zhí)行政策的活力和創(chuàng)造性。這種機制并不局限于改廁，對其他政策的落實同樣具備參考價值。

2.政策的宣傳工作到位。針對村民改廁意愿不強的問題，愛衛(wèi)辦和z市電視臺合作拍攝改廁宣傳片，并且通過滾動播放使改廁知識深入人心，喚醒村民的改廁意識。

3.根據(jù)實際情況，做出相應(yīng)的政策調(diào)整。這一點體現(xiàn)在上級考慮到下級政府缺乏改廁資金的情況下，增加了改廁的補助金；面對全市各區(qū)的發(fā)展水平的差異，分別合理地規(guī)定改廁指標，且每年進行相應(yīng)的調(diào)整；根據(jù)不同的情況，對沿河村建設(shè)污水處理廠、其他村落建設(shè)氧化塘，對糞便進行終端的無害化處理。

四、對策與建議

（一）完善改廁政策，建立有效的反饋機制

政策的完善和改進是個長期動態(tài)調(diào)整的過程。在執(zhí)行過程中總結(jié)問題，強化政策在執(zhí)行過程中的反饋機制。隨著改廁的不斷推進，問題漸漸顯現(xiàn)，需要政策執(zhí)行者和制定者及時進行實地調(diào)研，了解實際情況，聽取村民的意見建議通過有效的反饋機制，完善改進政策。

（二）明確責(zé)任制度，建立全面的監(jiān)督機制

面對責(zé)權(quán)下放后“責(zé)”缺失所帶來的問題，應(yīng)科學(xué)合理分配工作任務(wù)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層干部和村委會工作人員責(zé)任制度。同時建立和強化監(jiān)督機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員應(yīng)定期深入基層了解政策執(zhí)行情況，確保政策積極有效的實施，避免使村民出現(xiàn)對村委會及政府的不信任的情況。

（三）加強培訓(xùn)力度，提升基層干部的素質(zhì)與執(zhí)行力

基層干部隊伍的素質(zhì)將直接影響到政策執(zhí)行的效果。因此，在改廁政策執(zhí)行的過程中，應(yīng)加強對基層工作隊伍的培訓(xùn)和監(jiān)督，提升村委會工作人員的思想認識和專業(yè)水平，從而提高其執(zhí)行力。

（四）增加政策認同感，完善目標群體參與

政策制定者和政策目標群體利益不統(tǒng)一，就會使政策目標群體對政策產(chǎn)生抵觸心理。目標群體在政策制定和執(zhí)行過程中的參與程度是政策有效性的關(guān)鍵影響因素。政策制定者需要了解村民需求，提升村民的參與意識和參與水平，使其更有效的參與到改廁政策制定和執(zhí)行過程。

五、結(jié)語

“小廁所，大生態(tài)”。在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、全面建設(shè)生態(tài)文明的路上中，一個也不能掉隊。案例中河北省z市作為我國農(nóng)村改廁工作的典型代表，改廁政策得到了有效的落實。但通過對z市改廁問題的過程的研究，發(fā)現(xiàn)z市在改廁過程中也也面臨著重重矛盾，即z市政府、村委會面臨決策困境，并在與農(nóng)民的互動中產(chǎn)生三方?jīng)_突，不同的利益主體之間無法協(xié)調(diào)，嚴重阻礙了改廁的有效進行。為尋求突破，本文以史密斯政策執(zhí)行模型為主，結(jié)合問卷調(diào)查法、訪談?wù){(diào)查法等研究方法，對z市的改廁政策演進過程進行了研究剖析。針對z市改廁政策執(zhí)行過程中的四要素理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)及其人員、目標群體、執(zhí)行環(huán)境進行了深入的分析指出其存在的問題。找到了z市政府破解困局的核心舉措“責(zé)權(quán)下放”。借此提出了值得借鑒的舉措，分別是激發(fā)下級政府的主動性和積極性，加強政策的宣傳工作和要根據(jù)實際情況做出相應(yīng)的政策調(diào)整。最后給出了破解困局的對策與建議，首先，要完善改廁政策，建立有效的反饋機制；其次，明確責(zé)任制度，建立全面的監(jiān)督機制；再次，加強培訓(xùn)力度，提升基層干部的素質(zhì)與執(zhí)行力；最后，增加政策認同感，完善目標群體參與。希望通過對z市落實改廁政策成功經(jīng)驗的深入挖掘，找到推進政策；落實的核心舉措，為其他地區(qū)執(zhí)行改廁政策提供借鑒，也希望能夠從理論層面為其他政策的執(zhí)行問題提供解決思路與路徑。