論行政訴訟有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人制度的構(gòu)建

林威光

(廣西大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530004)

在我國，有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人制度(以下簡稱“有獨(dú)三”制度)最早出現(xiàn)在民事訴訟領(lǐng)域，指第三方當(dāng)事人“對(duì)他人爭議的訴訟標(biāo)的認(rèn)為有獨(dú)立的請(qǐng)求權(quán)，因而提出獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求，并加入到已經(jīng)開始的訴訟中”的制度設(shè)計(jì)。[1]經(jīng)過多年的論證和實(shí)踐，民事訴訟“有獨(dú)三”制度已取得較為豐碩的理論成果和制度成效，[2]相比之下，各界對(duì)行政訴訟“有獨(dú)三”制度卻鮮有探討。行政訴訟“有獨(dú)三”制度是否有構(gòu)建的必要性和可行性，又應(yīng)如何構(gòu)建？這是本文旨在探討的問題。

1 行政訴訟“有獨(dú)三”制度的現(xiàn)狀與反思

目前我國行政訴訟“有獨(dú)三”制度尚未確立，理論和實(shí)務(wù)界對(duì)該制度的構(gòu)建總體上持否定態(tài)度，表現(xiàn)如下：(1)立法的空白。首先，“有獨(dú)三”是眾多第三人分類形式中的一種，因此行政訴訟“有獨(dú)三”制度的構(gòu)建，必須以完成行政訴訟第三人分類為前提。德國、日本及我國臺(tái)灣地區(qū)立法早已完成對(duì)行政訴訟法第三人的分類，[3]但我國立法在此問題上仍屬空白。其次，我國行政訴訟法僅規(guī)定了第三人的參訴權(quán)、舉證權(quán)、有限上訴權(quán)、有限申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)，并未規(guī)定“有獨(dú)三”制度的核心權(quán)利，即提出不同于原被告的獨(dú)立請(qǐng)求的權(quán)利。(2)司法實(shí)踐的蒼白。通過檢索裁判文書網(wǎng)，并訪談多位南寧市行政復(fù)議和行政審判部門的實(shí)務(wù)專家，尚未發(fā)現(xiàn)行政訴訟第三人在訴訟中提出獨(dú)立請(qǐng)求的判例。上述實(shí)務(wù)專家將缺乏判例的原因，歸咎于行政訴訟與民事訴訟存在結(jié)構(gòu)差異。(3)學(xué)界的批判。有學(xué)者批判行政訴訟“有獨(dú)三”制度是對(duì)民事訴訟的“機(jī)械套用”。[4]還有學(xué)者指出，民事訴訟“有獨(dú)三”起訴后，本訴的原告和被告共同列為參加之訴的被告，這在行政訴訟中是不可能實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)樾姓V訟的被告只能是行政機(jī)關(guān)。[5]

筆者認(rèn)為，各界否定行政訴訟“有獨(dú)三”制度構(gòu)建的根源，在于民事訴訟“有獨(dú)三”制度對(duì)相關(guān)概念和規(guī)定的長期獨(dú)占，讓人先入為主地認(rèn)為，民事訴訟關(guān)于“有獨(dú)三”制度的規(guī)定，如以起訴方式參加訴訟、本訴的原被告轉(zhuǎn)化成參加之訴的被告等，是一切“有獨(dú)三”制度的標(biāo)準(zhǔn)模式。這無疑給與民事訴訟存在結(jié)構(gòu)性差異的行政訴訟，在“有獨(dú)三”制度上的探索判了“死刑”。實(shí)際上，就連民事訴訟學(xué)界也承認(rèn)，“‘有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)’在本質(zhì)上是一種獨(dú)立的訴訟標(biāo)的，表現(xiàn)為第三人于訴訟中所提出的各種具體的訴訟請(qǐng)求”。[6]因此，在探討行政訴訟“有獨(dú)三”制度時(shí)，應(yīng)擺脫對(duì)參訴方式等程序要求的執(zhí)念，以第三人在訴訟中能否提出不同于原被告的獨(dú)立請(qǐng)求(以下簡稱“提出獨(dú)立請(qǐng)求”)為根本出發(fā)點(diǎn)，再去探討構(gòu)建該制度的可行性、必要性及具體方案。綜上，本文所探討的行政訴訟“有獨(dú)三”制度，僅指第三方當(dāng)事人在行政訴訟中提出獨(dú)立請(qǐng)求，法院采納該獨(dú)立請(qǐng)求作出判決的制度設(shè)計(jì)。

2 構(gòu)建行政訴訟“有獨(dú)三”制度的必要性

2.1 完善我國行政訴訟體制機(jī)制的需要

黨的十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國的重大部署，要求完善行政訴訟體制機(jī)制。最高人民法院關(guān)于行政審判工作情況的報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)行政審判工作體制機(jī)制改革。可見完善行政訴訟體制機(jī)制在我國法治化進(jìn)程中的重要性。構(gòu)建行政訴訟“有獨(dú)三”制度，能實(shí)現(xiàn)行政訴訟體制機(jī)制在四個(gè)方面的完善：節(jié)約司法資源、提高訴訟效率；維護(hù)第三人合法權(quán)益；增強(qiáng)判決的統(tǒng)一性和權(quán)威性；監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

首先，賦予行政訴訟第三人提出獨(dú)立請(qǐng)求的權(quán)利，可實(shí)現(xiàn)訴的客體合并，將兩對(duì)訴求通過一次審判集中解決，這對(duì)司法程序而言，無疑是節(jié)約資源、提高效率之舉。其次，賦予行政訴訟第三人提出獨(dú)立請(qǐng)求的權(quán)利，能夠增大第三人在訴訟中的“活動(dòng)空間”，更好地保障其訴訟權(quán)益。再次，將第三人的訴求與原被告的訴求通過同一審判一并解決，審判機(jī)關(guān)就該糾紛只能形成一份生效判決，這大大減少人民法院作出相互矛盾之裁判的可能性，增強(qiáng)了判決的統(tǒng)一性和權(quán)威性。最后，讓行政機(jī)關(guān)充分意識(shí)到，自己對(duì)公權(quán)力的駕馭不僅有可能遭到原告的質(zhì)疑，還有可能遭到第三人提出獨(dú)立請(qǐng)求的錯(cuò)綜復(fù)雜的后果，這勢必倒逼行政機(jī)關(guān)在駕馭公權(quán)力時(shí)更加小心謹(jǐn)慎，由此達(dá)到更強(qiáng)有力的監(jiān)督效果。綜上，從完善我國行政訴訟體制機(jī)制出發(fā)，有必要構(gòu)建行政訴訟“有獨(dú)三”制度。

2.2 借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的需要

《聯(lián)邦德國行政法院法》第65條將第三人分為“普通訴訟參加人”和“必要訴訟參加人”。該法第66條規(guī)定：“在一個(gè)參加人的請(qǐng)求內(nèi)，被傳喚參加人可以行使獨(dú)立的攻擊和防御手段，參加所有的訴訟活動(dòng)。僅當(dāng)被傳喚人屬必須傳喚的，他才可以提出與訴訟請(qǐng)求不同的其他請(qǐng)求。”即“必要訴訟參加人”享有提出獨(dú)立請(qǐng)求的權(quán)利。有學(xué)者分析，這是基于“必要訴訟參加人”與被訴行政行為具有“如此之深”的直接利害關(guān)系，故其在訴訟中具有如民事訴訟必要共同訴訟人的法律地位。[7]可見，德國法已確立本文意義上的行政訴訟“有獨(dú)三”制度。

德國長期作為大陸法系理論精髓和立法經(jīng)驗(yàn)的“領(lǐng)頭羊”，其對(duì)行政訴訟第三人的規(guī)定具有一定的創(chuàng)設(shè)性和先進(jìn)性，值得我國分析和借鑒。且我國在立法技術(shù)上長期繼承大陸法系，對(duì)德國經(jīng)驗(yàn)的吸收不僅不突兀，反而增加借鑒和移植時(shí)的熟悉感和順暢性。但在吸收德國經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也要加以中國化的審視和改造，才能形成真正契合我國行政訴訟需求的“有獨(dú)三”制度體系及規(guī)定。綜上，從借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，有必要構(gòu)建行政訴訟“有獨(dú)三”制度。

3 構(gòu)建行政訴訟“有獨(dú)三”制度的可行性

3.1 立法上的可行性

經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，我國涉及行政訴訟第三人的法律規(guī)范包括：1989年《行政訴訟法》、1991年《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》、2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》、2002年《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》、2014年《行政訴訟法》、2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》、2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》。上述法律規(guī)范均未明確規(guī)定行政訴訟第三人提出獨(dú)立請(qǐng)求的情況。僅有1991年、2000年出臺(tái)的那兩部司法解釋籠統(tǒng)地規(guī)定，第三人有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟請(qǐng)求或主張，對(duì)人民法院一審判決不服，有權(quán)提起上訴。依據(jù)文意解釋，“第三人有權(quán)提出與本案有關(guān)的訴訟請(qǐng)求或主張”包含第三人提出獨(dú)立請(qǐng)求的情況?？梢?，行政訴訟“有獨(dú)三”制度在立法上尚屬空白，仍存在立法的技術(shù)空間。

3.2 司法實(shí)踐上的可行性

行政訴訟第三人在訴訟中提出獨(dú)立請(qǐng)求，這就意味著在一個(gè)行政訴訟中，原告、被告及第三人各自提出不同于其他二者的訴訟請(qǐng)求，即一個(gè)行政訴訟中存在三個(gè)不同的訴訟請(qǐng)求。雖然司法實(shí)踐中尚未發(fā)現(xiàn)此情況，但可以運(yùn)用案例假設(shè)的方式，探討上述情況在司法實(shí)踐中存在的可能性。以下是假設(shè)出的四類案例。

3.2.1 請(qǐng)求撤銷、請(qǐng)求駁回及請(qǐng)求確認(rèn)無效共存

情況一：公安機(jī)關(guān)以甲、乙共同毆打他人為由，對(duì)二者處以行政拘留。甲起訴稱公安機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)不清，僅是乙毆打他人，自己并未參與，依據(jù)《行政訴訟法》第七十條第1項(xiàng)請(qǐng)求撤銷處罰。公安機(jī)關(guān)答辯稱事實(shí)清楚，依據(jù)《行政訴訟法》第六十九條請(qǐng)求駁回起訴。乙以第三人身份參加訴訟，稱拘留決定系派出所作出，嚴(yán)重越權(quán)，依據(jù)《行政訴訟法》第七十五條請(qǐng)求確認(rèn)無效。

情況二：甲、乙、丙系具有競爭關(guān)系的市場主體。國土資源機(jī)關(guān)某部門向甲頒發(fā)采礦許可。乙起訴稱甲基于賄賂才獲得該許可，依據(jù)《行政許可法》六十九條第2款、《行政訴訟法》七十條第5項(xiàng)請(qǐng)求撤銷許可。國土資源機(jī)關(guān)答辯稱賄賂情況不屬實(shí)，依據(jù)《行政訴訟法》第六十九條請(qǐng)求駁回起訴。丙以第三人身份參加訴訟，稱該國土機(jī)關(guān)某部門根本不具有行政主體資格，依據(jù)《行政訴訟法》第七十五條請(qǐng)求確認(rèn)許可無效。

3.2.2 請(qǐng)求撤銷、請(qǐng)求駁回及請(qǐng)求變更共存

縣政府對(duì)甲村集體與乙村集體的土地所有爭議權(quán)進(jìn)行確權(quán)，認(rèn)定甲乙各享有土地面積的50%。甲村集體起訴稱縣政府確權(quán)依據(jù)的事實(shí)不清，依據(jù)《行政訴訟法》第七十條第1項(xiàng)請(qǐng)求撤銷確權(quán)決定。縣政府答辯稱事實(shí)清楚，依據(jù)《行政訴訟法》第六十九條請(qǐng)求駁回起訴。乙村集體作為第三人參加訴訟，稱縣政府確權(quán)依據(jù)的事實(shí)清楚、證據(jù)充分，但分配比例明顯不當(dāng)，依據(jù)《行政訴訟法》第七十七條請(qǐng)求變更原確權(quán)中的分配比例。

3.2.3 請(qǐng)求撤銷、請(qǐng)求駁回及請(qǐng)求履行共存

甲因毆打乙，被公安機(jī)關(guān)處以行政拘留，但遲遲未執(zhí)行。被害人乙起訴，依據(jù)《行政訴訟法》第七十二條請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)履行職責(zé)。公安機(jī)關(guān)答辯稱，甲患有特殊疾病，屬于《拘留所條例》第十九條中“停止執(zhí)行拘留”的情況。甲以第三人身份參加訴訟，稱公安機(jī)關(guān)對(duì)其處罰的事實(shí)不清，依據(jù)《行政訴訟法》第七十條第1項(xiàng)請(qǐng)求撤銷處罰。

3.2.4 請(qǐng)求變更、請(qǐng)求駁回及請(qǐng)求履行共存

縣政府對(duì)甲、乙作出補(bǔ)償決定，卻遲遲未履行。甲起訴稱在縣政府拖延期間，市場行情發(fā)生重大變化，原補(bǔ)償額已明顯不當(dāng)，依據(jù)《行政訴訟法》第七十七條請(qǐng)求變更補(bǔ)償數(shù)額(或基于事實(shí)變化請(qǐng)求撤銷原補(bǔ)償并判令重做)。縣政府答辯稱補(bǔ)償數(shù)額得當(dāng)，依據(jù)《行政訴訟法》第六十九條請(qǐng)求駁回起訴。乙以第三人身份參加訴訟，稱雖市場波動(dòng)，但仍能接受原補(bǔ)償額，希望盡快落實(shí)，依據(jù)《行政訴訟法》第七十二條請(qǐng)求判決縣政府履行職責(zé)。

上述案例雖僅停留在假設(shè)階段，這也證明行政訴訟“有獨(dú)三”制度具有一定的超前性。隨著社會(huì)矛盾的多樣性和復(fù)雜性不斷增加，這些案例假設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的可能性越大，相關(guān)的制度構(gòu)建就越可行。

4 行政訴訟“有獨(dú)三”制度的構(gòu)建方案

真理是有條件的，任何超出其成立條件的真理，都會(huì)淪落為謬誤。[8]因此即使論證了構(gòu)建行政訴訟“有獨(dú)三”制度的必要性和可行性，也不代表該制度能夠立即出現(xiàn)在我國立法中。要構(gòu)建行政訴訟“有獨(dú)三”制度，必須提出符合實(shí)際的構(gòu)建方案。

4.1 重新界定行政訴訟的訴訟標(biāo)的

就行政訴訟的訴訟標(biāo)的，大陸法系存在“行政行為說”“行政行為違法性說”“撤銷請(qǐng)求權(quán)說”“一分肢說”“二分肢說”“三分肢說”等諸多觀點(diǎn)。[9]我國主流觀點(diǎn)采用“行政行為說”，而非“訴訟請(qǐng)求說”，這不利于行政訴訟“有獨(dú)三”制度的理論構(gòu)建。因?yàn)楠?dú)立請(qǐng)求權(quán)的存在，必須以一個(gè)訴訟中存在兩個(gè)訴訟標(biāo)的為前提，否則第三人將會(huì)淪為共同訴訟人。[1]150若認(rèn)為行政訴訟的標(biāo)的是行政行為，則一個(gè)訴訟中，僅有一個(gè)訴訟標(biāo)的(因?yàn)橐粋€(gè)訴訟案件只會(huì)審查一個(gè)行政行為的合法性)；反之若認(rèn)為行政訴訟的標(biāo)的是訴訟請(qǐng)求，則在一個(gè)訴訟中，會(huì)有兩個(gè)甚至兩個(gè)以上的標(biāo)的，從而為行政訴訟“有獨(dú)三”制度的構(gòu)建提供正當(dāng)性。實(shí)際上，“行政行為說”在理論和實(shí)踐中已日益暴露出其局限性，亟需“訴訟請(qǐng)求說”補(bǔ)強(qiáng)。

理論上，“行政行為說”混淆了行政程序法律關(guān)系和行政訴訟法律關(guān)系。[10]首先明確，法律關(guān)系的標(biāo)的也被表述為客體，是該法律關(guān)系主體間權(quán)利和義務(wù)的共同指向。[11]在行政程序法律關(guān)系中，以行政處罰為例，行政機(jī)關(guān)基于處罰行為而承擔(dān)告知義務(wù)，相對(duì)人基于處罰行為享有陳述、申辯的權(quán)利，可見上述權(quán)利義務(wù)的共同指向是行政處罰行為，因此行政程序采用“行政行為說”是恰當(dāng)?shù)?。但在行政訴訟法律關(guān)系中，原被告均享有告知、陳述、申辯等訴訟權(quán)利義務(wù)。上述權(quán)利義務(wù)的共同指向，一方面是被訴行政行為，另一方面是各方的訴訟請(qǐng)求。可見，將行政訴訟的標(biāo)的僅僅界定為行政行為是不全面的。

實(shí)踐中，“行政行為說”一方面不太尊重的原告的自主性，原告的起訴及請(qǐng)求僅達(dá)到啟動(dòng)訴訟的功能，法院完全可以超出原告的請(qǐng)求，直接審查被訴行政行為的合法性，作出的判決未必符合原告的真實(shí)愿望；另一方面造成對(duì)原告的過度保護(hù)，原告起訴后即可等待法官查明事實(shí)、作出判決，實(shí)質(zhì)上加重了行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，縱容濫訴。而將訴訟請(qǐng)求作為行政訴訟的標(biāo)的，一方面原告必須向法院說明訴訟請(qǐng)求、請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)以及事實(shí)，若法院發(fā)現(xiàn)原告沒有請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，就可以直接在開庭前裁定駁回起訴，節(jié)省司法資源；另一方面提高原告在訴訟中舉證及說理的主動(dòng)性，法院能更好地認(rèn)定事實(shí)、發(fā)現(xiàn)真相，促進(jìn)司法的公平正義。[12]

4.2 擴(kuò)大“訴判不一致”的法定范圍

第三人提出獨(dú)立請(qǐng)求的動(dòng)力，是法院有可能采納該獨(dú)立請(qǐng)求作出判決。但若法院作出符合第三人獨(dú)立請(qǐng)求的判決，就意味著判決超出原告起訴時(shí)的訴訟請(qǐng)求，即“訴判不一致”。行政訴訟法規(guī)定的“訴判不一致”的適用情形僅包括：(1)“訴撤銷判違法”?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第七十四條：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為?！?2)“訴撤銷判無效”。2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條：“公民、法人或者其他組織起訴請(qǐng)求撤銷行政行為，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為行政行為無效的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無效的判決?！笨梢?，上述“訴判不一致”的法定適用范圍仍過于狹窄，不利于行政訴訟“有獨(dú)三”訴求的多元化，抑制了其提出獨(dú)立請(qǐng)求積極性。因此，亟需擴(kuò)大“訴判不一致”的法定范圍，如上文案例假設(shè)中提到的“訴撤銷判變更”“訴撤銷判履行”“訴變更判履行”等情況，都可以納入其中。

4.3 重新審視行政訴訟原告與第三人的關(guān)系

對(duì)比現(xiàn)行《行政訴訟法》第二、二十五、二十九、四十九條及相關(guān)司法解釋規(guī)定的成為原告和第三人的條件，發(fā)現(xiàn)原告與第三人都必須“與(被訴)行政行為有利害關(guān)系”，不同點(diǎn)僅是第三人“沒有提起訴訟”?！翱梢姡谝欢ǚ秶鷥?nèi)，行政訴訟原告和行政訴訟第三人資格標(biāo)準(zhǔn)是重合的?！盵13]一方面，部分學(xué)者大聲疾呼，要厘清原告和第三人資格中“利害關(guān)系”的邊界；[14]另一方面，二者邊界的模糊，恰恰反映出兩者存在某種親密聯(lián)系，“在某些節(jié)點(diǎn)上，訴訟第三人與被告并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，他們和被告一樣具備起訴資格，也完全享有通過主動(dòng)起訴而成為行政訴訟原告的資格。[15]既然在某些節(jié)點(diǎn)上，原告與第三人并無實(shí)質(zhì)區(qū)別，則在該節(jié)點(diǎn)上，原告享有的提出訴訟請(qǐng)求的權(quán)利，第三人也應(yīng)該享有。但反過來說，并非所有的行政訴訟第三人都是“有獨(dú)三”，行政訴訟第三人提出獨(dú)立請(qǐng)求也是有條件的，這涉及行政訴訟第三人的分類。

4.4 完成對(duì)行政訴訟第三人的分類

如前文所述，完成對(duì)行政訴訟第三人的分類，既是確立行政訴訟“有獨(dú)三”制度的前提，又涉及第三人享有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的具體條件，意義十分重大。通過梳理域外經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)無論是德國的“必要訴訟參加人”和“普通訴訟參加人”，還是日本的“第三人訴訟參加人”和“行政機(jī)關(guān)訴訟參加人”，亦或是我國臺(tái)灣地區(qū)的“必要共同訴訟參加人”“利害關(guān)系人參加人”“輔助參加人”，雖稱謂不同，但其劃分的底層思路是一致的，即“以利害關(guān)系的高低、疏密為標(biāo)準(zhǔn)予以劃分”。[16]故可以大致將行政訴訟第三人分為“深層利害關(guān)系第三人”和“淺層利害關(guān)系第三人”。利害關(guān)系程度越深，則第三人的獨(dú)立性就越強(qiáng)，就越享有充分的提出獨(dú)立請(qǐng)求的權(quán)利；反之利害關(guān)系程度越淺，則第三人的獨(dú)立性就越弱，甚至僅作為原被告一方的輔助角色出現(xiàn)在訴訟中，此時(shí)則不可能享有提出獨(dú)立請(qǐng)求的權(quán)利。