鞏固與修繕：民事公告送達司法適用的規(guī)范化建構

劉良志

（1.中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢430073；2.武漢市武昌區(qū)人民法院，湖北 武漢430061）

民事公告送達作為民事送達制度中的一類，對提高民事訴訟活動效率，及時保障和實現(xiàn)案件當事人的合法正當權益意義重大。鑒于民事公告送達與其他法定送達方式的司法適用差異性，為避免流于形式，應當深刻認識其制度內涵，統(tǒng)一司法適用范式。然而，現(xiàn)實情況是，各地方法院對該制度的認識和理解存在不同，其后果主要表現(xiàn)在對法律規(guī)定理解的分歧、公告方式的選擇迥異、公告內容的標準不一等方面。事實上，對于民事公告送達的司法適用標準，《民事訴訟法》及其司法解釋早有規(guī)定，且最高人民法院也多次發(fā)文予以規(guī)范，但并未取得良好的效果，這從民事公告送達案件檢察監(jiān)督的現(xiàn)實情況即可體現(xiàn)。[1]在以審判為中心的司法制度改革背景下，如何確保民事公告送達制度改革到位，事關民事送達制度的整體性完備，亦關乎“案多人少”現(xiàn)實條件下的司法效率與司法公正。因此，有必要對民事公告送達的價值與功能進行再認識，厘清司法實踐誤區(qū)，推動民事公告送達制度發(fā)展的持續(xù)化與規(guī)范化。

一、對民事公告送達價值與功能的再認識

大體上，學界和實務界對民事公告送達的概念認識并無太大爭議，典型的如：民事公告送達是指民事訴訟活動中受送達人下落不明或者采用其他法定送達方式無法送達時，法院發(fā)出公告將送達內容告訴社會公眾，經(jīng)過法定期間即視為送達的送達方式。[2]（民事）公告送達是在受送達人下落不明或者用其他方式無法完成送達的情況下，人民法院通過公告將訴訟文書有關內容告知受送達人的一種特殊的送達方式。[3]由此可以看出，民事公告送達的核心要素至少包括：前提要素——“下落不明”和“其他法定送達方式無法送達”；主體要素——法院；客體要素——公告內容；對象要素——社會公眾；時限要素——法定期間；行為要素——送達方式。但同時應注意到，前述觀點對民事公告送達的認識存在不足，其僅將民事公告送達定性為一種送達方式，而忽略了民事公告送達的制度價值與功能。實際上，在設計民事送達制度時，民事公告送達與其他法定送達方式本身就存在司法適用的前提差異，《民事訴訟法》將其設定為“最終性”和“補充性”的送達方式，已然蘊含特定法律功能與價值，也肩負著特殊的制度使命。若僅將民事公告送達單純地作為一種送達方式進行認知，未免存在短視之嫌。因此，從這一視角上看，應當將民事公告送達上升到制度層面加以理解，并提升其法律價值和功能的定位。具體而言，民事公告送達的特殊價值與功能主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）法律擬制與被動補充

法律擬制是指在立法或法律中以“視為”這一引導詞作為規(guī)范詞，所引出的把兩個或兩個以上雖然類似但又有區(qū)別的事實納入同一法律概念或規(guī)范（作參照）而處理的立法方式（視為肯定）；或把其中一個事實排除出特定法律概念或規(guī)范而處理的立法方式（視為否定）。司法中，把實踐中雖有存在但在法律上未曾呈現(xiàn)的事實，“視為”法律上既定的類似事實以處理案件，構造裁判規(guī)則的活動。[4]事實上，與其他法定送達方式相比，民事公告送達的后果并非基于客觀送達行為完成案件信息送達，而是通過法律擬制手段并適用民事推定理論產(chǎn)生的虛擬結果，即通過法律假定或假設的方式推斷受送達人在一定期間內收到法院公告之內容的情形。顯然，該推定結論具有不確定性和擬制性特征。若民事公告送達過程中，受送達人參加民事訴訟活動或向法院發(fā)出知曉公告內容的回應，則法律設定的假定或假設情形應當立即解除，直接發(fā)生“送達完成”的法律后果，這是民事公告送達與其他法定送達方式的典型區(qū)別之所在。就被動補充而言，《民事訴訟法》明確了民事公告送達的前提條件——“下落不明”或者“本節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達”。也就是說，在受送達人下落不明或者《民事訴訟法》規(guī)定的其他方式都無法完成送達時才能適用公告送達。由此可見，民事公告送達并非作為“首選”“自由選”，而是“被動補充”的送達方式。于此，民事公告送達的兜底性、最終性、妥協(xié)性得以顯現(xiàn)，同時也表現(xiàn)出該制度在民事訴訟保障制度中的不可或缺性。

（二）司法效率與公平正義

民事公告送達作為“兜底性”送達方式，不僅對民事訴訟中的個案審理產(chǎn)生影響，而且制約著整個民事訴訟活動的效率，進而對司法效率產(chǎn)生實質影響。同時，民事公告送達也關系到權利人合法權益以及社會公平正義的及時實現(xiàn)。就司法效率而言，法官在審理民事個案時不能因為無法完成送達而擱置或者停止對案件的審理工作?，F(xiàn)實中，“案多人少”的結構性矛盾愈加凸顯，如何提高司法效率成為各級法院需要面對且必須解決的時代命題。推動民事公告送達制度的發(fā)展和完善，不但能夠有效緩解“案與人”的現(xiàn)實矛盾，理順民事訴訟流程，還可以進一步體現(xiàn)出民事訴訟活動司法效率的提高，有助于社會公平正義的維護。就公平正義而言，民事公告送達的重要意義體現(xiàn)為對權利人民事權利的及時保護和對受送達人訴訟權利的制度保護兩方面。前者因受到《民事訴訟法》等法律強制性規(guī)定的制約，權利人不及時主張權利可能存在失去國家強制力保障其合法權利實現(xiàn)的法律風險。同時，權利人不通過民事訴訟程序積極維護自身權益，也無法使其享有的權利“及時變現(xiàn)”，進而影響權利人再次參與社會生產(chǎn)生活。后者因社會交流活動頻繁和個人生存發(fā)展等原因，“人戶不一”“戶籍空掛”“借戶掛名”等情況已在社會現(xiàn)實中存在。司法實踐中的惡意訴訟、虛假訴訟以及“被訴訟”等不良社會現(xiàn)象必定損害受送達人的合法權益。此時，民事公告送達制度的設立有助于保護此類受送達人的訴訟權利及合法利益不受侵害。

（三）程序正義與實體公正

民事公告送達不僅是法定的送達方式，更具有程序正義價值，同時也是維護權利人和受送達人雙方實體公正的制度設計。程序正義價值上，正當程序不僅是當事人雙方權利平等的前提，也是制約權力保證解紛以及維護法律權威的手段。[5]民事公告送達既是保障權利人實現(xiàn)其合法權益的制度設計，也是維護受送達人合法權利的制度基礎。對權利人和受送達人而言，它是程序正義價值下的平等保護。[6]就權利人來說，主張自身合法權利，尋求國家強制力保護是法律賦予的法定權利，權利人合法享有行使權利的自由。就受送達人來說，公告送達的內容不僅告知了訴訟的主要內容，同時也包含了訴訟權利（答辯和舉證權、辯論權、上訴權等）及法律風險的通知。此外，民事公告送達制度的設立對制約法院司法權的合法行使具有良好的促進作用，進而有利于實現(xiàn)樹立司法權威和法律權威的目的。實體公正上，良性的法律程序必定推導出理性的法律結論。通過民事公告送達，法院作為裁判者已然按照法律規(guī)定開展司法活動，其裁判結果應當被認定為合法有效，對權利人和受送達人均產(chǎn)生強制性的法律效果。除適用審判監(jiān)督程序推翻原裁判結果的情形外，原有的裁判過程及結果都應視為合法有效，不應任意提起再審程序。同時，民事公告送達制度的設立避免了法院因無法完成送達工作而處于“中止”裁判的尷尬境地，并可以成為法院繼續(xù)開展民事訴訟活動的正當性制度基礎和來源。從此視角上看，民事公告送達在實體公正上完美地實現(xiàn)了保護權利人和受送達人法益以及推動民事訴訟程序發(fā)展的功能與價值。

（四）必要性與局限性

民事訴訟中，送達作為民事訴訟保障制度對民事訴訟活動的順利開展至關重要。同時，其作為一項程序性制度設置于民事訴訟制度中，對最終的實體公正保障意義重大。就必要性來看，雖然法院的審判職能在某種程度上被認為具有“不告不理”的被動性特征，但是，只要是民事立案后的訴訟案件，法官就不能以無法完成送達工作而拒絕裁判。對此，最高人民法院也多次以司法解釋和規(guī)范性文件予以了說明。①據(jù)不完全統(tǒng)計，最高人民法院發(fā)布的關于規(guī)范民事公告活動的相關文件有：《關于法院公告一律由人民法院報刊登的通知》（法辦〔1992〕93號）、《關于重申法院公告一律由人民法院報統(tǒng)一刊登的通知》（法〔1993〕29號）、《最高人民法院辦公廳關于改進人民法院公告發(fā)布工作的通知》（法辦〔2001〕246號）、《最高人民法院關于進一步規(guī)范法院公告發(fā)布工作的通知》（法〔2005〕72 號）。就此而言，民事公告送達是一項不可缺少的民事訴訟保障制度。如若在現(xiàn)行的民事訴訟制度中將其剔除，直接導致的后果必然是相當一部分的案件法院無法完成審理工作，既不利于民事訴訟活動的繼續(xù)，也不利于權利人合法權益的保障。[7]正如法律名諺所指出的：“遲到的正義非正義”，因而應當充分重視民事公告送達的必要性，保障民事訴訟權利人合法權益的及時實現(xiàn)。就局限性來看，基于前述民事公告送達的“法律擬制與被動補充”特性，其也必定存在著制度局限。具體而言，該制度局限表現(xiàn)在兩大方面：一方面表現(xiàn)為法律規(guī)定的適用局限；另一方面表現(xiàn)為公告送達的實際效果不理想。前者中，《民事訴訟法》雖然規(guī)定了民事公告送達的司法適用前提，但缺少對“下落不明”的判斷標準，也未明確“其他法定送達方式”的適用條件，更未對惡意逃避訴訟或者故意不參加訴訟行為作出規(guī)制。后者中，實踐中幾乎不存在受送達人按照公告的時間和地點及時參與民事訴訟活動的情形，民事公告送達似乎已經(jīng)異化成為了僅具有象征意義的法定流程。同時，民事公告的方式不一、載體不一、范圍不一等也是導致受送達人無法有效參與訴訟的成因，這也使得民事公告送達的實際效果難以發(fā)揮。

二、對部分爭議問題的梳理與回應

民事公告送達作為一項重要的法律制度設計，應當在程序上和實體上保障民事案件當事人的合法權益，而不應淪為形式上的“制度過場”。對民事公告送達制度的司法適用議題，學界和實務界尚且存在爭議，且已經(jīng)引發(fā)一定程度上的擔憂，因而有必要對其進行梳理并作出回應。

（一）關于民事公告送達前提條件的理解分歧

法律依據(jù)上，《民事訴訟法》第九十二條第一款將“下落不明”和“用本節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達”列為可選擇適用的民事公告送達前提條件，然而司法適用時卻存在不同理解：

1.對于“下落不明”的理解

首先，法律及其司法解釋均未明確“下落不明”的含義，且結合普通情形下的民事送達公告內容，絕大多數(shù)也以“下落不明”作為其適用前提。那么，究竟什么樣的現(xiàn)實情況或狀態(tài)才能歸結為“下落不明”？有觀點認為，下落不明是指公民最后離開自己住所地或居所地后，去向和生死不明。[8]也有法律解釋規(guī)定，下落不明是指公民離開最后居住地后沒有音訊的狀況。①具體可參閱《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見（試行）》第二十六條。而實踐中的通行做法是，法院在無法通過電聯(lián)方式與受送達人取得聯(lián)系的情況下，會直接上門送達且詢問當事人戶籍所在地相關部門（居委會、村委會、物業(yè)等）受送達人的實際居住的情況，并據(jù)此推斷受送達人是否“下落不明”。嚴格來講，“下落不明”實際上是指受送達人的一種生活狀態(tài)，但是這種生活狀態(tài)會因法律擬制結果產(chǎn)生重大風險。司法實踐中的通行做法實際上是通過司法行為確認了受送達人“下落不明”的狀態(tài)，但這種確認方式本身沒有統(tǒng)一的標準，也存在事實和法律漏洞。其次，“下落不明”類型化。有觀點指出，“下落不明”分為真正的下落不明和不真正的下落不明。其中，不真正的下落不明又包含被下落不明和惡意下落不明兩種主要情形。[9]事實上，對下落不明進行類型化區(qū)分的主要目的在于防止當事人惡意下落不明，這種惡意下落不明應當包含被下落不明的情形。原因在于，被下落不明同系主觀惡意的下落不明，是當事人主觀上希望受送達人下落不明的樣態(tài)，屬于惡意之范疇。但需要指出的是，被下落不明情形多是以原告主體身份而為的惡意行為，惡意下落不明則存在受送達人主動放棄訴訟權利的可能性。[10]最后，“下落不明”的認定標準?，F(xiàn)實情況是，法律及其司法解釋并未明確“下落不明”的具體標準，即便前述法律解釋將其界定為“離開最后居住地后沒有音訊的狀況”，但該解釋顯然過于模糊和寬泛，更無法再次界定“沒有音訊”的內涵。生活中，外出工作、異地購房居住、旅行居住等方式均會產(chǎn)生受送達人“離開最后居住地沒有音訊”的事實效果，但若以此作為適用民事公告送達的標準，則顯然與《民事訴訟法》的相關規(guī)定精神相沖突。司法實踐中，對“下落不明”情形的判斷多交由案件承辦人自行處理，而該種處理方式必然會造成至少兩種后果：其一，“下落不明”的判斷標準仍舊無法建立；其二，案件承辦人對“下落不明”的解釋權過大導致法律適用標準混亂。如此一來，便更不利于“下落不明”司法適用標準的統(tǒng)一。

2.對于“其他送達方式無法送達”的理解

學理上，有學者將“其他送達方式不能送達”表述為“窮盡其他送達方式”，也即按照《民事訴訟法》規(guī)定的送達方式無法完成送達時才能公告送達。[11]但也有司法實務經(jīng)驗對此持否定態(tài)度，如有法院認為，只要采取了除公告送達以外的任意一種法定送達方式未完成送達即可適用公告送達。[12]對此，前述兩種觀點均存在偏頗之處。理由是：首先，從選擇適用角度考量，《民事訴訟法》規(guī)定的送達方式包括直接送達、留置送達、電子送達、委托及郵寄送達、轉交送達（涉軍及被監(jiān)禁）及公告送達。其中，除公告送達受到法律的特別限制外，其他的法定送達方式可由案件承辦人自行選擇適用，無需遵守“先后秩序”。但即便是無需遵守“秩序”，也不能簡單地認為任意采取一種送達方式無法送達就視其為“其他送達方式無法送達”。其次，從司法效率角度考量，若每一個最終需要公告送達的民事案件都要遍歷前述六種送達方式，則必然會造成案件審理時限上的嚴重拖延，既不利于權利人合法權益的及時實現(xiàn)，也不利于民事訴訟活動的正常開展，嚴重損害司法效率。再次，從送達效果角度考量，直接送達、電子送達、郵寄送達在一定程度上都能產(chǎn)生“直接送達”的實際效果，無須也沒有必要“重復”每種送達方式。最后，從實現(xiàn)可能性角度考量，司法實踐中，基于案件審限、結案率以及訴訟效率等原因，案件承辦人也不會選擇遍歷送達方式后再行公告送達。

（二）對民事公告送達載體、方式、內容及版式的適用爭論

1.民事公告送達載體的爭論

有觀點認為，最高人民法院指定公告媒體的事實存在對公告送達價值實現(xiàn)的限制。[13]有觀點認為，公告的方式可以多種多樣，可以貼畫形式，還可以報紙、網(wǎng)絡、電臺的形式發(fā)布公告。[14]但最高人民法院曾三次通過規(guī)范性文件的方式要求全國各級法院統(tǒng)一在《人民法院報》上刊登公告，也就是說，最高人民法院僅認可《人民法院報》是刊登民事公告的唯一合法主體。那么，對于民事公告送達究竟應當選擇什么樣的載體發(fā)布公告內容？前述觀點都存在不足之處，不應單獨肯定或者否定任意一種公告載體的價值。理由是，首先，《民事訴訟法》及其司法解釋并未強制要求民事公告送達必須采用《人民法院報》這一載體。依據(jù)上，法律并未明確規(guī)定民事公告送達采用的載體，此情形給各級法院預留了選擇公告載體的空間。性質上，前述最高人民法院發(fā)布的規(guī)范各級法院民事公告送達的通知系規(guī)范性文件，嚴格來說并無強制性。事實上，各級法院所選擇的公告載體也早已突破最高人民法院的通知限制，且最高人民法院對此亦持“默許”態(tài)度。例如，現(xiàn)有的已經(jīng)被各級法院采用的公告載體有《人民法院報》《人民日報》《光明日報》《法制日報》以及各法院網(wǎng)站、中國法院網(wǎng)等。其次，受制于人員流動和現(xiàn)代技術以及受眾面等因素，單一性的公告載體確實不能取得良好的公告效果，應當予以改良。最后，從目的出發(fā)，民事公告送達的目的在于盡最大可能使受送達人知曉訴訟事實并參與案件審理，推動民事訴訟程序的正常運轉。理論上，選擇多樣性、覆蓋廣的公告載體能夠取得更好的送達效果，但載體過多、龐雜等原因也加重了統(tǒng)一規(guī)范管理的難度，不可避免地出現(xiàn)“被訴訟”“被送達”現(xiàn)象，難以起到嚴格保護受送達人合法權益的作用。

2.民事公告送達方式的爭論

有觀點認為，現(xiàn)有的公告送達以法院張貼公告和《人民法院報》公告為主要方式，并主張根據(jù)受送達人的實際情況，以方便其知悉公告內容為原則，靈活選擇不同級別、類別的報紙和網(wǎng)站發(fā)布公告。[15]有觀點認為，鑒于公告送達方式的不統(tǒng)一，可以在網(wǎng)絡公告送達制度的基礎上建立一個單獨的刊登公告的網(wǎng)站。[16]《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第一百三十八條列舉了四種具體送達方式，即：法院公告欄、受送達人住所地、媒體（報紙、信息網(wǎng)絡）及特殊公告，但《民事訴訟法》及其司法解釋并未明確不同公告方式的適用條件。據(jù)此可以認為，法院在履行民事公告送達程序時可以選擇前述四種方式中的任意一種即視為完成送達工作。事實上，為最大限度使受送達人知悉公告內容，應該根據(jù)受送達人的實際情況確定公告送達方式的選擇。原因是，首先，采取單一的送法方式不利于受送達人合法權益的保護。尤其是法院公告欄的方式，受送達人幾乎不可能知悉公告內容。其次，前述四種法定公告送達方式各有弊端，不能應對和涵蓋所有公告送達可能性。最后，雖然網(wǎng)絡技術的發(fā)展改變了社會公眾的生活方式，但不能以此推斷出所有的受送達人都會通過網(wǎng)絡查詢的方式知曉公告信息。值得注意的問題是，對于首次庭審結束后當事人提交新證據(jù)的，是否應當另行公告送達？有觀點認為，無需再次公告，原因在于審理階段已經(jīng)完成了公告程序，加上訴訟效率的影響，可待判決后公告民事判決書時告知相關權利。其還指出，同一訴訟程序中，對已經(jīng)公告送達起訴狀副本及開庭傳票的，即便再次開庭，也無需二次公告送達。也有觀點認為，為避免程序瑕疵，應當嚴格按照訴訟程序再次公告。[17]本文認為該觀點尚欠妥當，理由是，“一刀切”的判斷標準沒有兼顧訴訟效率和實質公平的關系，而應當以變更事項與受送達人合法權益的密切關聯(lián)程度為標準判斷是否需要另行公告。對于程序性事項的變更，可以不必再次公告送達以提高訴訟效率，但密切關系到受送達人權益的事項變更仍應再行公告送達，以追求實體公正。

3.民事公告送達內容及版式的爭論

鑒于民事公告送達的載體眾多，為便于文章闡述需要，特選取《人民法院報》作為論述對象。《人民法院報》公告欄目是極具代表性的民事公告送達載體，但即便是由最高人民法院主辦的報刊，仍存在公告內容和版式上的不同。本文對此予以舉例說明（截取公告稿件重要部分）：①具體可參閱《人民法院報》于2019年5月23日G1-G4版刊登的法院公告相關內容。

版式一：谷某（2102************59）：本院已受理原告王某訴你離婚糾紛一案，現(xiàn)依法向你公告送達起訴狀副本及開庭傳票。

版式二：范某、尚某、通遼市某有限公司：本院受理中農集團某有限公司訴你買賣合同糾紛一案，原告訴訟請求如下：1.請求判令被告通遼市某有限公司向原告支付欠付貨款人民幣701 727.04元；2.案號為（2019）京XXXX民初9XXX號，現(xiàn)依法向你送達起訴狀副本、應訴通知書、舉證通知書、證據(jù)、合議庭組成人員通知書及開庭傳票。

版式三：馬某：本院受理原告劉某與被告馬某民間借貸糾紛一案，案號為（2019）粵XXXX民初5XXX號。原告劉某起訴要求你方償還借款670000元及利息等。因采用其他送達方式無法向你送達本案將于2019年X月X日10點30分在本院第四審判庭公開開庭審理。

版式四：劉某、宋某、黑龍江某集團有限責任公司、樊某：本院受理原告黑龍江某貿易有限公司訴你們與黑龍江某開發(fā)有限責任公司執(zhí)行異議之訴糾紛一案。本院已作出（2018）黑XXXX民初1XXX號民事判決書，因黑龍江某貿易有限公司對判決不服，提出上訴。

通過梳理前述公告稿件內容，可以發(fā)現(xiàn)：（1）對受送達人為自然人個人的，公告稿件存在有無列明案號、公民身份號碼及公告送達原因的區(qū)別；（2）對受送達人為自然人和法人的，其中自然人不列公民身份號碼；（3）送達訴狀副本和開庭傳票是否列明訴訟請求不同；（4）是否在公告稿中確定開庭時間不同；（5）判決及上訴公告中是否列明判決內容不同等。形式上看，各法院的公告內容顯得雜亂無章，沒有形成統(tǒng)一的格式規(guī)范。那么，對于公告稿件應當包含的內容和要素究竟有無明確的法律規(guī)定作為依據(jù)？最高人民法院是否統(tǒng)一規(guī)范過公告形式？答案是明確的。例如，《民訴法解釋》第一百三十九條和《民法總則》第一百三十九條，對公告稿件要素及受送達人訴權予以了規(guī)范，最高人民法院也曾建議統(tǒng)一部分公告稿件樣式。②《法律文書格式》，載https://www.chinacourt.org/article/index/id/MzAwNDAwNTBIMjAwMSAEAA/page/1.shtml,2020年1月27日訪問。顯然，前述公告版式中存在未列明案號及公告送達原因、開庭時間計算方法有誤、未說明起訴要點及判決主要內容等瑕疵與錯誤。

（三）民事公告送達中的特殊保護

對于民事公告送達中的特殊保護，主要是指對民事案件涉及的個人隱私的保護。對此，《民事訴訟法》第一百三十四條作出了規(guī)定，并確立法院審理涉及個人隱私的民事案件應遵循“以不公開為原則，公開為例外”的審理規(guī)則，但《民事訴訟法》及其司法解釋未就涉及個人隱私案件的公告送達情形作出規(guī)制，這意味著對該類案件的民事公告送達與普通民事案件無異?？墒牵绻麑⑸婕皞€人隱私案件（諸如離婚案件、侵權案件）的民事公告送達不加區(qū)別地與一般民事公告送達相等同，實際上并不利于當事人合法權益和身心健康的保護，主要原因在于，個人隱私關系到自然人的名譽和身心健康問題，為保證其能夠以健全的人格和心態(tài)重新融入社會生活，應當審視民事公告送達行為的現(xiàn)實影響。如北京市某區(qū)法院曾刊登公告一則：“韓某（1101************54）：本院受理鄭某與你離婚糾紛一案，訴訟請求為：1、判令原、被告離婚；2、雙方之子韓某由原告撫養(yǎng)，被告每月支付撫養(yǎng)費5000元，至韓某年滿18周歲?，F(xiàn)本院依法向你公告送達起訴狀副本、應訴通知書、舉證通知書及開庭傳票?！雹傧嚓P內容參見https://rmfygg.court.gov.cn/web/rmfyportal/noticedetail?paramStr=9051710000001375，2020年1月28日訪問。該公告內容不僅涉及離婚糾紛的當事人雙方，還涉及未成年子女。試問這樣的公告內容是否會對未成年人的身心健康造成沖擊？答案是肯定的。還需補充說明的是，對于涉及個人隱私的民事訴訟案件，《民事訴訟法》及其司法解釋雖規(guī)定了“兩不原則”，即“不公開審理、不公開質證”，但未明確“不公開公告”。相反，按照案件審判信息公開的要求，對于案件信息和裁判結果均應公開。那么，對諸如前述離婚糾紛同時又涉及未成年人案件的民事送達公告（公開）是否與案件審判信息公開之間存在矛盾？對此，基于審判現(xiàn)實與保護隱私的雙重考量，對于涉及個人隱私的民事案件，如確需公告送達的，法院應當對其進行適當限制[18]并作技術化處理。應在保護訴訟當事人個人隱私的前提下，妥善完成案件的審理工作。

三、民事公告送達司法適用的革新進路

民事公告送達是依法保障案件當事人合法權益的法律制度設計，該項制度的司法適用應與轉型時期的社會特征和具體司法實踐相契合。為推動民事送達制度的整體完備，有必要進一步鞏固和發(fā)展民事公告送達制度。具體方式上，可以從制度防范和制度修繕兩個維度尋求突破。

（一）制度防范之維

民事公告送達制度防范之維的主要目的在于解決如何少用、慎用民事公告送達的現(xiàn)實問題，努力降低民事公告送達的司法適用頻率，以節(jié)約司法資源。

1.構建“審慎原則”下的民事公告送達法秩序

基于當前民事公告送達制度的司法適用困境，有必要構建“審慎原則”下的公告送達法秩序。民事公告送達作為法律擬制送達，雖承載著推動民事訴訟程序運行的職能，但也會造成不確定性的法律風險。某種程度上，這種法律風險會對受送達人的生活、財產(chǎn)、身心健康造成嚴重的侵害和不便。同時，如若出現(xiàn)“被訴訟”或者“被送達”等惡意公告行為，不僅會損害司法權威，更重要的是法院和受送達人需要耗費更多的精力去“糾正”相應“錯誤”，這與《民事訴訟法》設立民事公告送達制度的初衷相悖。那么，如何構建“審慎原則”下的民事公告送達法秩序？首先，持續(xù)完善立案審查程序。法院立案部門接受民事起訴材料時應著重審查受送達人身份情況，對于受送達人身份信息不詳、地址不清的，告知立案申請人及時調整補充，否則由其承擔立案不能的法律風險。其次，嚴格送達人員的送達行為。送達行為是啟動民事公告送達的關鍵環(huán)節(jié)，要特別注重證據(jù)保存工作以供案件承辦人決策之用。送達人員應當嚴格按照送達程序要求完成每一步驟的送達工作：對于電話聯(lián)系不能到庭領取法律文書的，要及時郵寄。對于郵寄送達的，要及時打印郵寄記錄予以保存。對于直接上門送達的，要做好記錄工作。受送達人住所地或經(jīng)常居住地有成年家屬可以代為簽收的，也要做好相關詢問筆錄、送達記錄。若無人代為簽收的，應做好法律文書張貼工作并拍照留存且需前往受送達人住所地或經(jīng)常居住地的居民委員會、村民委員會、基層公安部門等了解受送達人居住情況并做好記錄一并附卷。需要特別指出兩點重要事項：一是，實踐中，對于受送達人可以電聯(lián)，但拒絕領取法律文書也拒絕提供郵寄送達地址的情形如何處理？有觀點認為，該情形形成了事實上的下落不明，仍應公告送達。[19]本文認為該認定方式存在不妥，原因是，民事送達的宗旨是將起訴的事實及內容、訴訟權利及裁判文書要點等重要信息通知受送達人，該制度的核心目的在于“通知到”。既然電聯(lián)的方式可以告知，則無須另行公告。對不愿聽取送達內容的，可以全程電話錄音并短信告知后留存送達證據(jù)即視為送達完成。二是，根據(jù)《最高人民法院印發(fā)<關于進一步加強民事送達工作的若干意見>的通知》（法發(fā)〔2017〕19號）第八條第三款的規(guī)定，送達人員可以通過審判管理系統(tǒng)查詢受送達人有無其他訴訟案件或者聯(lián)系方式，為盡可能完成送達工作創(chuàng)造條件。最后，規(guī)范案件承辦人民事公告送達審批權。案件承辦人要仔細審查法律文書的送達記錄及相關證明材料的真實性，核查是否存在其他方式的送達可能。若確無有效送達方式，應及時簽批準許辦理公告手續(xù)，監(jiān)督公告內容并確定開庭時間。

2.構建“當事人主義”模式下的民事公告送達方式

自上世紀90年代開始，法院的審判工作一直圍繞司法改革議題而展開。其中，由“職權主義”模式向“當事人主義”模式轉變是其重要特征之一。尤其是近些年來，急劇轉型的社會背景導致法院“案多人少”的結構性矛盾更加突出，本輪司法改革也多次強調要構建“以審判為中心”的改革方向，以將法官從繁雜的日常實務中“解放”出來，專心處理審判工作。民事公告送達制度中，構建“當事人主義”模式下的送達方式有助于進一步推動司法改革，減輕法官審判工作負擔。[20]首先，應由權利主張方在法院指導下“主動”完成送達工作。意愿上看，權利主張方為保證自身合法權益能夠及時實現(xiàn)，會千方百計完成送達工作，及時推動民事訴訟程序進行。實效上看，通過權利主張方完成送達工作至少存在兩大優(yōu)勢：一是相較法院，民事糾紛的當事人各方對彼此更加了解和熟悉，更容易掌握受送達人的基本情況，更易于找到受送達人。二是鑒于法院已經(jīng)立案的現(xiàn)實，受送達人迫于司法權威可能會主動參與解決糾紛。方式上看，對于權利主張方無法調取的證據(jù)，可以通過向法院申請“調查令”的方式予以解決。于此，若權利主張方能夠完成送達工作，則實際上減輕了法官的工作負擔，不僅有利于提高訴訟效率，也降低了公告送達的幾率。其次，對權利主張方無法完成送達工作的，需向法院提交送達不能的有力證據(jù)。權利主張方在送達過程中應當及時留存相關送達證據(jù)，可以通過拍照、攝制視頻、制作筆錄等方式記錄送達過程，但應注重送達方式方法的合法化問題，要將整個送達過程完整地加以記錄并形成送達不能的證據(jù)提交法院審查。再次，法院應是最終判斷是否適用公告送達的決策方。按照《民事訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，權利主張方不享有請求法院發(fā)出公告的請求權，最終決定是否采取公告形式由法院決定。法院在審查權力主張方提交的送達不能證據(jù)時，應特別注重對相關材料的真實性與合法性審查。對需要補足的證據(jù)，應當要求權利主張方及時補足，在確實無法完成有效送達且送達證據(jù)真實、合法的前提下及時啟動公告送達程序。

3.構建基礎性數(shù)據(jù)共享機制

為核查受送達人的身份情況和最新居住地址，及時完成民事送達工作，盡可能減少公告送達的使用頻率，法院應當與公安、民政、工商等系統(tǒng)共享基礎性數(shù)據(jù)。理論上，現(xiàn)代技術手段的發(fā)展為法院與公安、民政、工商等系統(tǒng)共享基礎性數(shù)據(jù)創(chuàng)造了條件且無現(xiàn)實障礙。法律上，根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，公安、民政、工商等系統(tǒng)有協(xié)助法院調查核實案件真實情況的義務，基礎性數(shù)據(jù)共享不違反法律規(guī)定。事實上，基礎性數(shù)據(jù)的共享是一項參與方“共贏”的工程，節(jié)約了各參與方的行政成本和時間成為，也提高了法院的司法效率。但也要認識到，鑒于職能分工不同和國家保密需要，現(xiàn)階段，法院缺乏要求各部門共享所有數(shù)據(jù)的法律依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)，因而可共享的數(shù)據(jù)范圍應以便利法院完成民事送達工作需要的受送達人相關基礎信息（身份信息、居住信息、戶籍變更信息等）為限。

（二）制度修繕之維

民事公告送達制度修繕之維的主要目的在于進一步完善民事公告送達制度，切實維護當事人合法權益，以提高訴訟效率。

1.規(guī)范民事公告送達的司法適用前提

《民事訴訟法》將“下落不明”和“其他方式無法送達”作為民事公告送達的司法適用前提具備合理性，但司法實踐中對該兩項情形的判斷尚無明確標準，由此導致司法適用的“混亂”格局。為強化司法適用，有必要對前述兩項法定情形予以規(guī)范。[21]就“下落不明”而言，應結合“下落不明”的時間、基礎證據(jù)、適用標準、判斷主體等因素綜合認定。一是時間上，究竟多久沒有音訊的狀態(tài)才算下落不明？一般可以《民訴法解釋》第四條中經(jīng)常居住地的判斷時限“一年”作為標準。原因在于，現(xiàn)實中可能出現(xiàn)外出打工、就醫(yī)、旅居等情況，以“一年”為周期符合絕大多數(shù)社會公眾的生活習慣。二是基礎證據(jù)上，通常情形下，關于受送達人下落不明的證據(jù)多來自于居委會、村委會、基層公安派出所、小區(qū)物業(yè)、左鄰右舍、親戚親屬等的證明。這些基礎證據(jù)中，如確有證據(jù)證明在“一年”時限內曾與受送達人存在接觸的事實（道聽途說的除外），則不應認定為“下落不明”的情形。三是適用標準上，對“下落不明”應當嚴格適用，避免該情形的司法濫用。畢竟，一定程度上，民事送達過程中的“下落不明”時限與宣告失蹤、死亡等民事特別程序的適用存在關聯(lián)。四是判斷主體上，現(xiàn)行民事送達制度體系下，對受送達人“下落不明”的判斷具體交由法官決定。出于“審慎原則”的考量，法官應盡量減少對“下落不明”情形的認定。即便對于需要公告的案件，也應以“其他方式無法送達”為由進行公告。就“其他方式無法送達”而言，如前文所述，不應以遍歷法定送達方式作為前置要求，但也絕不能簡單地認為只需采用一種方式送達后即可公告送達。出于保障受送達人合法權益和提高訴訟效率的雙重考量，可以采取至少兩種以上的法定送達方式進行送達并對相關送達情況予以記錄保存。此舉既盡最大可能保障了受送達人的合法權益，也不至于嚴重降低訴訟效率。其雖然可被認為是一種制度與現(xiàn)實的妥協(xié)產(chǎn)物，但不缺乏司法實踐上的合理性。具體方法可以是，先由法院送達人員電聯(lián)；若電聯(lián)后無法完成送達，則采用郵寄送達方式；若郵寄送達方式仍舊無法完成送達，再行直接上門送達；在做好各送達環(huán)節(jié)的證據(jù)留存及附卷工作后可行公告送達。

2.改良現(xiàn)有公告查詢平臺

實踐中，能夠刊登涉法公告信息的平臺并不單一，存在數(shù)種之多。加上《民事訴訟法》及其司法解釋并未限制涉法信息公告的平臺層級、范圍、載體選擇，這意味著，理論上，只要是可以刊登涉法信息公告的平臺或載體，都可以作為民事公告的選擇對象。顯然，前述模式存在缺陷，表現(xiàn)為：一是區(qū)域性的公告平臺無法有效回應受送達人跨區(qū)域流動的現(xiàn)實難題；二是多種類的信息公告平臺并不能有效保證受送達人知悉送達事項，相反會顯得雜亂無序。即便受送達人有意查詢公告內容，也無法及時實現(xiàn)。出于對民事公告送達中“達”的考量，應從以下方面予以完備：一是明確全國范圍內的涉法信息公告查詢平臺。按照現(xiàn)有機制，應當確定人民法院公告網(wǎng)是全國涉法信息公告查詢的唯一正式平臺。[22]理由是，該網(wǎng)站歸屬最高人民法院管理與負責，具備司法權威性、嚴肅性、統(tǒng)一性。各有權刊登民事涉法公告的主體除按照本單位的要求發(fā)布公告信息外，必須遵照人民法院公告網(wǎng)的格式要求將公告信息電子版上傳至人民法院公告網(wǎng)以供社會公眾查詢。二是建立民事公告送達“立體平臺”。對于確定采取民事公告送達的案件，要依法按照《民事訴訟法》規(guī)定的直接送達方式上門張貼公告，同時還應在法院公告欄張貼公告，并將公告內容置于法院電子公告欄公告，各公告欄公告時間與所采用的公告主體規(guī)定的時間相一致。三是改良人民法院公告網(wǎng)公告信息查詢方式。當前，人民法院公告網(wǎng)查詢公告信息的方式共有三種，即通過公告內容、公告類型、法院三類關鍵詞進行查詢。若要完成查詢，必須輸入三類關鍵詞中的任意一類，否則無法完成查詢。且即便查詢到了相關信息，但因公告內容（受送達人）沒有設置特殊信息而無法有效分辨當事人。據(jù)此，可對人民法院公告網(wǎng)進行改良，增設不同類別的查詢方式，如增加可以通過受送達人的公民身份號碼、實名制電話號碼等信息進行查詢。

3.確立標準化的公告格式

民事公告送達稿件的格式統(tǒng)一有助于提高公告內容的信息識別度。應在保留現(xiàn)行公告稿件形式的前提下，從以下方面進行格式改良：一是改良受送達人的身份信息識別標志。尤其是對于受送達人為自然人個人的，應當在公告稿件中列明公民身份號碼。但對于受送達人為法人或者其他組織機構的，則只需要列明名稱即可，原因在于，法人或者其他組織機構名稱重復的可能性較低，即便存在重復，也可以通過諸如國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、企查查、啟信寶等方式進行復核，此舉也可以減少公告費用的支付。二是嚴格按照法律規(guī)定在公告稿件中列明起訴要點及判決要點，便于受送達人知曉訴訟內容及裁判結果。三是在公告稿件中列明案件編號、合議庭組成人員名單及聯(lián)系方式，便利受送達人及時與法院取得聯(lián)系。對此，本文分別以送達起訴狀副本及開庭傳票（例一）和送達裁判文書及上訴（例二）為例予以說明：

例一：XX（自然姓名、公民身份號碼）/XX（法人或其他組織機構名稱）：本院于XX年XX月XX日受理XX訴你（們）XX（案由）一案，案號（XXXX）X（省份簡稱）XXXX民初XX號。因你（們）下落不明/因無法通過其他法定方式向你（們）送達，現(xiàn)依法向你（們）公告送達起訴狀副本及開庭傳票。原告的訴訟請求：XXX。自公告之日起，經(jīng)過60日即視為送達。提出答辯狀和舉證期限均為公告期滿后的15日內。并定于舉證期滿后第三日上午9時（遇法定節(jié)假日順延）在本院第XX法庭開庭審理，逾期將依法缺席判決。本案合議庭成員：XX、XX、XX，電話：XXXXXXXX?！臼》荨俊綳XX人民法院】

例二：XX（自然姓名、公民身份號碼）/XX（法人或其他組織機構名稱）：本院受理XX訴你（們）XX（案由）一案，現(xiàn)已審理終結。因你（們）下落不明/因無法通過其他法定方式向你（們）送達，現(xiàn)依法向你（們）公告送達（XXXX）X（省份簡稱）XXXX民初XX號民事判決書，判決：XXX。限你（們）自本公告發(fā)出之日起60日內來我院領取民事判決書，逾期視為送達。如不服本判決，可在公告期滿后15日內向本院遞交上訴狀及副本，上訴于XXX人民法院。逾期本判決即發(fā)生法律效力?！臼》荨俊綳XX人民法院】

需要指出的是，出于保護個人隱私的需要，對公告稿件中的自然人身份號碼和涉及個人隱私的案件，特別是關系到個人隱私的民事侵權案件和離婚糾紛案件中未成年人信息的部分，應作特殊處理。例如，可以對公民身份號碼中的部分信息用“*”號代替，對當事人姓名除保留姓氏外均用“*”號或“某”進行代替。

4.合理調整民事公告送達期限

法律沿革上，現(xiàn)行《民事訴訟法》是以1982年版《民事訴訟法（試行）》為基礎，經(jīng)過四次修訂后的實施結果。對于域內民事公告送達期限的規(guī)范問題，1982年版《民事訴訟法（試行）》第七十五條明確規(guī)定民事公告送達期限為“自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過三個月”，而1991年版《民事訴訟法》對此進行了修正，第八十四條規(guī)定：“自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日。”此后，《民事訴訟法》雖經(jīng)歷了2007年、2012年及2017年三次修正，但均未再次修正民事公告送達期限，仍舊以“自公告發(fā)出之日起，經(jīng)過60日”為標準?？墒?，隨著近三十年的經(jīng)濟高速發(fā)展，國家、社會及公眾所面對的環(huán)境及條件已然發(fā)生巨大改變，社會經(jīng)濟交流頻繁、人員流動加速、通訊方式日益發(fā)達，尤其是信息的傳播速度較以往來說更為便捷。如果說三十年前《民事訴訟法》設定60日的公告期限是出于信息轉遞的滯后性考慮，那么，面對如今的互聯(lián)網(wǎng)技術以及更為成熟的信息傳播系統(tǒng)，是否應當合理調整公告送達期限？答案是肯定的。綜合各方因素考量，對域內民事公告送達的期限可以在現(xiàn)行《民事訴訟法》規(guī)定的60日基礎上減少至30日。理由在于：一是新技術手段的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術的應用已經(jīng)有效解決信息傳遞閉塞的問題，且中國網(wǎng)民人數(shù)正常不斷增長。二是合理調整公告送達期限有利于提高訴訟效率，保障權利人合法權益的及時實現(xiàn)。三是民事公告送達期限的合理調整符合國際主流訴訟程序立法潮流，是社會進步和文明的表現(xiàn)。

結語

與民事訴訟制度中的其他重要制度相比，民事公告送達從某種程度上看確屬“小眾問題”，但不能因此否定該制度蘊含的價值與功能。司法實踐中，民事公告送達制度似乎更具形式意義，而忽略了制度設置的實質價值，應予“糾偏”。此外，為進一步強化民事公告送達制度的司法適用，有觀點提出應構建惡意訴訟懲罰制度、[23]受送達人異議處理機制。[24]本文認為尚無必要，原因是，對于惡意訴訟懲罰制度，民事訴訟法已明確規(guī)定了針對惡意訴訟行為和虛假訴訟行為的懲罰措施，再行規(guī)定涉嫌重復，但可以考慮引入懲罰性賠償制度或措施。[25]對于受送達人異議處理機制，通常法院會根據(jù)受送達人提出異議的時間并結合案件的審理階段兩方面因素加以考量并作出決定。一方面，對于訴訟活動正在進行的，應準許受送達人參加訴訟；另一方面，對于案件已經(jīng)審理完畢的，受送達人可以通過審判監(jiān)督程序另行主張權利。因此，沒有必要單獨建立受送達人異議處理機制?？傊袷鹿嫠瓦_制度的發(fā)展受制于該制度所處的時代背景和經(jīng)濟技術發(fā)展水平，應努力在提高司法效率和及時保障當事人合法權益之間尋找“平衡點”，持續(xù)推動制度完備。