生態(tài)旅游的法律保障

楊春梅

(呼倫貝爾學(xué)院法學(xué)院 內(nèi)蒙古 海拉爾 021008)

一、生態(tài)旅游與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

(一)可持續(xù)發(fā)展理論

1995年，世界旅游組織、聯(lián)合國教科文組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在西班牙召開了可持續(xù)旅游發(fā)展會(huì)議，會(huì)議通過的《可持續(xù)旅游發(fā)展憲政》和《可持續(xù)旅游發(fā)展行動(dòng)規(guī)劃》這兩個(gè)綱領(lǐng)性文件使得生態(tài)旅游的發(fā)展模式、發(fā)展路徑逐漸清晰。生態(tài)旅游本質(zhì)上是一種以環(huán)境保護(hù)為主，積極促進(jìn)旅游景區(qū)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的旅游發(fā)展形式。生態(tài)旅游如果在發(fā)展中無法最大化地保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，就會(huì)成為無源之水、無本之木。因此，只有實(shí)現(xiàn)旅游和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益，才能達(dá)到共贏。

(二)木桶理論

關(guān)于木桶理論，最傳統(tǒng)的解釋是由若干木板構(gòu)成的木桶，其最大容積是由最短的那塊木板決定的，而與其最長的木板無關(guān)。依據(jù)木桶理論，要想促進(jìn)生態(tài)旅游發(fā)展，就要找出制約生態(tài)旅游發(fā)展的最短的木板，而環(huán)境保護(hù)恰恰是生態(tài)旅游中最短的木板。一個(gè)自然旅游景區(qū)如果超越其環(huán)境容量或受到人為的環(huán)境污染和資源破壞，生態(tài)旅游品質(zhì)就會(huì)得不到保障；而如果重視環(huán)境保護(hù)，生態(tài)旅游就會(huì)成為助力生態(tài)建設(shè)和鞏固生態(tài)建設(shè)成果的重要途徑。因此，生態(tài)旅游是旅游資源與環(huán)境保護(hù)相互制約、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益協(xié)調(diào)發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)。

(三) 系統(tǒng)論

錢偉長先生曾經(jīng)指出，要“以系統(tǒng)工程的科學(xué)理論指導(dǎo)旅游事業(yè)的運(yùn)行”。生態(tài)旅游的發(fā)展更是要從系統(tǒng)論出發(fā)，在生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展過程中，環(huán)境資源是生態(tài)旅游的物質(zhì)基礎(chǔ)，環(huán)境資源與旅游資源是相輔相成、相互制約的系統(tǒng)。有些環(huán)境是不可再生的，一旦系統(tǒng)受到破壞，生態(tài)旅游資源將隨之消亡，反過來對(duì)環(huán)境系統(tǒng)的充分保護(hù)，更有利于生態(tài)旅游資源的發(fā)展，因此生態(tài)旅游需要關(guān)注環(huán)境系統(tǒng)和旅游系統(tǒng)的互動(dòng)聯(lián)合性。

二、生態(tài)旅游的法律障礙

(一)立法分散，生態(tài)和旅游的融合性不夠

生態(tài)旅游法律體系包括生態(tài)法律和旅游法律兩個(gè)方面，但我國至今還沒有專門的生態(tài)旅游立法，具體的生態(tài)旅游法律規(guī)范較為分散，主要有：

1．《旅游法》(2018年修訂)：作為旅游業(yè)最基本的法律，通過第十三條 、第十九條 、第四十二條的條文確立了行業(yè)發(fā)展的基本原則是保護(hù)旅游資源、生態(tài)環(huán)境的前提下，努力實(shí)現(xiàn)行業(yè)發(fā)展的社會(huì)效益、生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展。

2．《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)：該法通過第二條、第四條、第十九條將森林、草原、濕地、自然遺跡、風(fēng)景名勝區(qū)等領(lǐng)域作為環(huán)境的范圍加以保護(hù)；明確規(guī)定節(jié)約和循環(huán)利用資源，保護(hù)自然資源，改善環(huán)境，促進(jìn)人與自然相和諧，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)；同時(shí)強(qiáng)制性規(guī)定了開發(fā)環(huán)境資源要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

3．《水污染防治法》(2017年修訂)：該法第六十五條第二款、第六十六條第二款規(guī)定了禁止開設(shè)旅游業(yè)的水域和允許開發(fā)旅游業(yè)的水域應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定采取措施，防止污染飲用水水體的具體規(guī)定。

4．《草原法》(2013年修訂)：該法第五十二條規(guī)定了在草原上開展經(jīng)營性旅游活動(dòng)應(yīng)符合相應(yīng)的規(guī)劃要求和履行審批程序，同時(shí)旅游業(yè)活動(dòng)不得破壞草原植被。

5．《自然保護(hù)區(qū)條例》(2017年修訂)：該法第十八條、第二十二條、第二十八條、第二十九條明確了禁止在自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；緩沖區(qū)外圍劃為實(shí)驗(yàn)區(qū)的、自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，可以開展旅游活動(dòng)，但不得影響自然保護(hù)區(qū)的自然環(huán)境和自然資源及相關(guān)的行政管理、監(jiān)督機(jī)制。

6．《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2016年修訂)：該法通過第十條、第二十四條、第三十條，強(qiáng)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)開發(fā)必須以保護(hù)環(huán)境為前提；風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的景觀和自然環(huán)境，應(yīng)當(dāng)依據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則嚴(yán)格保護(hù)，不得破壞或者隨意改變，堅(jiān)持“原生態(tài)”開發(fā)。

7．《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》(文旅政法發(fā)〔2019〕 60號(hào))：該法第十五條規(guī)定，旅游規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與包括環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在內(nèi)的一系列規(guī)劃相銜接。

8．《濕地保護(hù)管理規(guī)定》(國家林業(yè)局2018第48號(hào))：該規(guī)定通過第二十條、第二十八條提出保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)，合理利用濕地資源，發(fā)展生態(tài)旅游，鼓勵(lì)建立濕地公園及對(duì)利用濕地開展生態(tài)旅游的指導(dǎo)和監(jiān)督部門。

9．《國家級(jí)森林公園管理辦法》(國家林業(yè)局2011第27號(hào))：該辦法立法目的明確保護(hù)和合理利用森林風(fēng)景資源，發(fā)展森林生態(tài)旅游，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，意在通過建立森林公園，保護(hù)景區(qū)資源實(shí)現(xiàn)生態(tài)旅游的目標(biāo)。

10．《全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》(發(fā)改社會(huì)〔2016〕1831號(hào))：該《規(guī)劃》確定了全國生態(tài)旅游發(fā)展的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、基本原則、總體布局、重點(diǎn)任務(wù)，六個(gè)方面的配套體系建設(shè)任務(wù)，并對(duì)生態(tài)旅游的實(shí)施保障做了具體安排。

縱觀我國的生態(tài)旅游法律體系，生態(tài)旅游的規(guī)制散見在各個(gè)部門法，內(nèi)容相對(duì)原則，立法層級(jí)也較低，缺少生態(tài)與旅游進(jìn)一步融合的具體措施、制度、標(biāo)準(zhǔn)及生態(tài)旅游經(jīng)營者、旅游主體在旅游活動(dòng)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)。

(二)執(zhí)法部門各自為政，事后追責(zé)為主

我國地域遼闊、生態(tài)旅游資源豐富，依照我國現(xiàn)行的各項(xiàng)法律規(guī)定，生態(tài)旅游涉及到旅游、生態(tài)環(huán)境、自然資源、林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)建設(shè)等多個(gè)部門的管理，在執(zhí)法方面各自為政，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法部門；有的生態(tài)旅游景區(qū)涉及到幾個(gè)省區(qū)，甚至涉及中央管理和地方管理，由于各省區(qū)的地方性規(guī)定執(zhí)法部門不一、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，極易產(chǎn)生條塊分割，相互制約的現(xiàn)象；執(zhí)法形式一般還停留在環(huán)境污染、生態(tài)破壞的事后追責(zé)，與破壞環(huán)境者獲得的高額利益相比，由于處罰額度低，難以發(fā)揮震懾作用。此外，設(shè)備技術(shù)落后、資金保障不足、人員專業(yè)化程度低等問題也制約了執(zhí)法的效果。

(三)環(huán)境公益訴訟存在的三大難題

現(xiàn)行《民事訴訟法》《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度提供了充足的法律依據(jù)。但司法實(shí)務(wù)中存在著制約環(huán)境公益訴訟的三大難題：一是發(fā)現(xiàn)線索難。與行政執(zhí)法部門、行業(yè)協(xié)會(huì)信息交流不暢，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境公益訴訟的認(rèn)知程度還不高，對(duì)發(fā)現(xiàn)的公益損害案件不知如何向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)。即使向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)，舉報(bào)的大部分線索質(zhì)量不高，很難形成案件；二是調(diào)查取證難。訴前檢察建議，訴訟程序的延續(xù)、履行法律監(jiān)督職責(zé)等活動(dòng)，調(diào)查取證都是重要的環(huán)節(jié)。雖然《人民檢察院組織法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以開展調(diào)查核實(shí)，但相關(guān)規(guī)定過于原則性，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)存在缺乏強(qiáng)制力保障、調(diào)查能力不足、調(diào)查的程度無法深入或證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)過于模糊等問題；三是評(píng)估鑒定難。生態(tài)環(huán)境公益訴訟的關(guān)鍵是環(huán)境損害鑒定，但司法實(shí)務(wù)中缺少生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟案件的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)；生態(tài)環(huán)境公益損害鑒定評(píng)估費(fèi)用高、一般在10萬元左右，大案甚至高達(dá)上百萬元，非一般辦案資金可以保障，鑒定費(fèi)用無法保障，極容易導(dǎo)致證據(jù)滅失，制約生態(tài)環(huán)境公益訴訟的推進(jìn)。2019年1月多部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》以及2019年2月最高人民檢察院公布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》都對(duì)積極探索與相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)商，建立生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟先鑒定后交費(fèi)機(jī)制等問題提出了指導(dǎo)性意見。2019年6月，司法部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》明確規(guī)定，每個(gè)省份原則上至少報(bào)送1家在檢察公益訴訟中不預(yù)先收取鑒定費(fèi)的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)。但此措施治標(biāo)不治本，最終還是要落實(shí)鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定費(fèi)用。

三、生態(tài)旅游的法律保障

(一)完善立法，因地制宜得制定地方立法

一是完善生態(tài)與旅游的基本法，使生態(tài)與旅游進(jìn)一步融合，細(xì)化具體制度，如規(guī)定生態(tài)旅游標(biāo)準(zhǔn)制度、生態(tài)旅游認(rèn)證制度、客流量管理制度等；確定合理的旅游環(huán)境容納量、牲畜載蓄量、退耕還草、改良退化草場(chǎng)、輪牧休牧等措施。明確生態(tài)旅游經(jīng)營者、旅游主體在旅游活動(dòng)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù)；二是依據(jù)《立法法》第七十二條第二款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以積極調(diào)研，適時(shí)調(diào)整因地制宜，根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同上位法相抵觸的前提下，先制定適合本地方切實(shí)可行的生態(tài)旅游法規(guī)；三是隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，將各地方成熟的做法上升到國家立法層面，制定統(tǒng)一的生態(tài)旅游法。需要注意的是，無論是中央立法還是地方立法，都要遵循人與自然和諧共生的生態(tài)觀，為建設(shè)和諧有序的生態(tài)環(huán)境、開發(fā)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制提供依據(jù)。

(二)革新理念，統(tǒng)一執(zhí)法部門，嚴(yán)格執(zhí)法行為

一是地方政府部門要不斷深化“放管服”改革，在執(zhí)法時(shí)提供必要的政策服務(wù)，對(duì)旅游業(yè)重點(diǎn)實(shí)施事前引導(dǎo)機(jī)制，如采取針對(duì)生態(tài)旅游的規(guī)劃者、開發(fā)者、經(jīng)營者等不同的生態(tài)旅游活動(dòng)主體，建立行業(yè)準(zhǔn)入制度；實(shí)行購票預(yù)約制度、票價(jià)調(diào)控和建立容量管理系統(tǒng)，完善游客流量管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；二是借鑒國外的先進(jìn)做法，在旅游景區(qū)成立有統(tǒng)一管理權(quán)限、執(zhí)法權(quán)限的生態(tài)旅游區(qū)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)于造成生態(tài)環(huán)境破壞者要加大處罰力度；三是多途徑籌集相應(yīng)的辦案經(jīng)費(fèi)，提升執(zhí)法人員的辦案水平。

(三)破除三難，尋找環(huán)境公益訴訟工作突破口

1．解決發(fā)現(xiàn)線索難的問題。一是加強(qiáng)與執(zhí)法部門工作銜接機(jī)制、推動(dòng)建設(shè)相關(guān)信息共享平臺(tái)；二是建立與行業(yè)協(xié)會(huì)的信息共享機(jī)制，如在美國每一個(gè)公民都可以通過投訴電話、投訴網(wǎng)站等方式向各類NGO組織對(duì)國家公園等景區(qū)進(jìn)行監(jiān)督和投訴，通過普通公民向旅游業(yè)協(xié)會(huì)的投訴，司法部門獲取案件線索；三是可以借鑒我國江蘇濱湖區(qū)檢察院設(shè)立“生態(tài)環(huán)境與旅游公益訴訟檢察室”，采取向景區(qū)、企業(yè)、游客宣傳生態(tài)旅游相關(guān)法律，提供法律咨詢，指導(dǎo)相關(guān)人員保留證據(jù)，舉行相關(guān)典型案例通報(bào)會(huì)，自設(shè)生態(tài)旅游監(jiān)督舉報(bào)熱線等工作形式，暢通普通公民的監(jiān)督機(jī)制，以拓寬主動(dòng)發(fā)現(xiàn)案件線索的途徑。

2．解決取證難的問題。對(duì)現(xiàn)行的民事訴訟監(jiān)督規(guī)則、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則等進(jìn)行梳理，完善檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份提起公益訴訟調(diào)查權(quán)的保障措施，制訂一定范圍內(nèi)有限必要的強(qiáng)制性檢察調(diào)查取證規(guī)則。在國家立法未完善前，可先行由省級(jí)院針對(duì)本省具體情況，制定具體的公益訴訟案件辦理流程，其中就包括具體的調(diào)查取證應(yīng)用文書、證明標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程等。

3．解決評(píng)估鑒定難的問題。立法加強(qiáng)對(duì)公益損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的扶持和管理，建立公益訴訟環(huán)境損害專家?guī)?，完善專家輔助辦理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人才、設(shè)備資源共享；江蘇省設(shè)立了公益訴訟維權(quán)專項(xiàng)資金，其他地區(qū)也可以借鑒；還可以通過環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度緩解鑒定費(fèi)用的不足，目前可以依據(jù)《保險(xiǎn)法》第六十六條的規(guī)定，由保險(xiǎn)人與承保公司與在保險(xiǎn)合同中作出特殊約定，將生態(tài)環(huán)境的評(píng)估鑒定費(fèi)用納入承保范圍；將來出臺(tái)的《強(qiáng)制污染責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法》應(yīng)在現(xiàn)行的《強(qiáng)制污染責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法》(征求意見稿)中將“鑒定評(píng)估費(fèi)”

納入到生態(tài)環(huán)境損害保險(xiǎn)范圍中的“其他必要合理費(fèi)用”。另外，環(huán)境問題涉及到每一個(gè)人，有了良好的生態(tài)環(huán)境，民眾才能享受良好的生態(tài)旅游樂趣，還可以通過社會(huì)捐贈(zèng)的方式設(shè)立生態(tài)旅游救助資金，從救助資金中支付生態(tài)損害公益訴訟所需的高昂鑒定費(fèi)用，一定程度上緩解評(píng)估鑒定資金壓力。