我國農(nóng)村垃圾分類的主體性困境與突圍

李盛豐，徐 緣

（河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050000）

隨著農(nóng)村消費市場的不斷擴張，大量的工業(yè)產(chǎn)品及商業(yè)產(chǎn)品進(jìn)入農(nóng)村領(lǐng)域，隨之也帶來了不堪重負(fù)的垃圾處理難題。當(dāng)前農(nóng)村垃圾的種類及數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)村環(huán)境的承載力，無序的垃圾處理方式已經(jīng)嚴(yán)重污染了農(nóng)地資源和水體資源，影響了村容村貌的建設(shè)，嚴(yán)重掣肘了農(nóng)業(yè)種植的規(guī)?；l(fā)展。廣大村民的生命健康安全也面臨著巨大威脅，以東莞市虎門鎮(zhèn)遠(yuǎn)豐村為代表的“癌癥村”就是最好的例證。據(jù)不完全統(tǒng)計，在全國眾多行政村中，能夠?qū)崿F(xiàn)對生活垃圾有效處置的村莊不到三分之一，“垃圾圍村”形勢嚴(yán)峻。

1 我國農(nóng)村垃圾處理現(xiàn)狀

2018年，我國農(nóng)村垃圾產(chǎn)生量已經(jīng)高達(dá)50.89億t，總體呈逐年上升趨勢，廚余、糞便、紙類、塑料類是農(nóng)村垃圾的主要成分。這其中，瓜果、菜葉等餐廚類垃圾占農(nóng)村垃圾總量的37.83%，塑料、玻璃、紙類、金屬等可回收垃圾占農(nóng)村垃圾總量的30.66%，建筑混凝土渣、燃料灰分、家禽糞便占農(nóng)村垃圾總量的26.49%[1]。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生活方式也在發(fā)生改變，我國農(nóng)村垃圾處理總體呈現(xiàn)出如下特點：垃圾生產(chǎn)量和堆積量逐年遞增；垃圾類型及成分日益復(fù)雜；與城市垃圾相比，農(nóng)村垃圾分布廣，產(chǎn)生源復(fù)雜且分散[2]；農(nóng)村垃圾處理經(jīng)驗及資金不足，垃圾處理設(shè)施缺乏，收運站點少且分布不均，垃圾收運難度大；垃圾處理技術(shù)簡單，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)對垃圾采取簡單填埋、露天堆放、肆意傾倒、地頭焚燒等方式，“垃圾靠風(fēng)刮、污水靠蒸發(fā)”及二次污染現(xiàn)象極為嚴(yán)重[3]。

2019年7月1日，隨著《上海市生活垃圾管理條例》的正式實施，這項被稱為史上最嚴(yán)格的垃圾分類處置措施在全社會范圍內(nèi)引起熱議[4]。當(dāng)前，我國共有662 238個行政村，農(nóng)村地區(qū)占全國土地總面積的94%以上[5]。截至2019年，我國農(nóng)村人口約為5.6億人，占我國總?cè)丝诘?0%[6]。農(nóng)村垃圾分類工作能否有序開展和推進(jìn)，直接影響國家垃圾分類工作的進(jìn)程和效果。我國政府早在2014年就已經(jīng)啟動了農(nóng)村垃圾治理工作，但由于農(nóng)村地區(qū)和城市相比，存在地理環(huán)境、生活方式、消費結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、資金技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的差異，加之廣大農(nóng)村地區(qū)的村民并未真正認(rèn)識到垃圾分類處理的重要性和緊迫性，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)垃圾分類工作難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市地區(qū)。

2 我國農(nóng)村垃圾分類的主體性困境

制約我國農(nóng)村垃圾分類工作有序推進(jìn)的困境很多，本研究著重對農(nóng)村垃圾分類過程中存在的“主體性困境”進(jìn)行深入剖析，從農(nóng)村垃圾分類端、收集處理端、治理監(jiān)督端入手，分析在垃圾分類處理過程中，村民、垃圾清運員、政府、基層干部所面臨的主體性困境，以便更好地提出突圍之策。

2.1 垃圾分類端：村民

改革開放40余年，廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展迅速，農(nóng)村人口遷移規(guī)模也隨之增大?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村青壯年人口向城市遷移的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于老年人口，這就導(dǎo)致了越來越多的老年人滯留農(nóng)村，農(nóng)村人口老齡化日益嚴(yán)重，甚至有的農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。滯留農(nóng)村的這一部分主體，年齡結(jié)構(gòu)老化且生活垃圾治理經(jīng)驗較少，農(nóng)村地區(qū)日益缺乏生機活力，這也對農(nóng)村垃圾分類工作造成了一定的影響。相關(guān)調(diào)研顯示，雖有部分村民參與了垃圾分類工作，但是其對垃圾分類政策及相關(guān)知識了解片面，參與方式較為簡單，沒有形成系統(tǒng)的垃圾分類意識，缺乏垃圾分類的主動性。究其緣由，主要有兩方面：其一，村民作為一個獨立的“理性經(jīng)濟人”，在面對日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和垃圾分類事項上，顯然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營帶來的經(jīng)濟效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于垃圾分類帶來的效益。村民對于農(nóng)村垃圾危害的認(rèn)識不可能“知之甚少”，但是當(dāng)村民在面對垃圾分類事項時，其勢必會進(jìn)行利益衡量。農(nóng)村垃圾分類不僅耗時費力，還可能有額外的成本支出，并且并不能給自己帶來直觀的既得利益。相反，把大量的時間和精力投入到農(nóng)業(yè)種植、謀求生計方面，效益來得更加直觀。正是基于對自身利益的考量，村民很少主動參與農(nóng)村治理活動，缺乏農(nóng)村事務(wù)的主人翁意識。二是地方政府長期的“父愛主義”，使得不少村民依舊認(rèn)為垃圾分類處理是政府的工作，普遍認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)村治理承擔(dān)第一責(zé)任。廣大村民并未真正樹立垃圾“誰制造、誰負(fù)責(zé)”的理念，對自己的治理主體地位認(rèn)知不足。正是自身主體認(rèn)識的偏差，導(dǎo)致了部分村民在垃圾分類事項上熱情不高，頗為消極和被動。

2.2 收集處理端：處理站+清運員

雖然農(nóng)村垃圾處理站等基礎(chǔ)設(shè)施投入在逐年增加，但目前仍然處于初級階段，特別是廣大偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)垃圾處理站等基礎(chǔ)設(shè)施投入明顯不足。當(dāng)前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)一般都采取由鎮(zhèn)統(tǒng)一將村里的垃圾轉(zhuǎn)運至縣垃圾處理站進(jìn)行集中處理。在這一過程中，許多交通閉塞的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，缺少統(tǒng)一的垃圾運輸車，同時垃圾處理站數(shù)量較少，使得農(nóng)村垃圾運輸和處理難度大、周期長、成本高。住建部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村地區(qū)的垃圾處理率僅為50%左右。同時，我國廣大農(nóng)村地區(qū)尚未建立制度化的保潔隊伍。很多農(nóng)村的垃圾清運員就是本村經(jīng)濟條件較差的村民，自身的知識和能力水平相對較低，且沒有接受過垃圾分類的正規(guī)化培訓(xùn)，多數(shù)農(nóng)村垃圾清運員難以分清有機垃圾、有毒有害垃圾和可回收垃圾，只能完成簡單的垃圾清掃和堆置工作，而無法完成垃圾的科學(xué)分類管理，致使二次分類、清運不到位，反而增大了二次污染的可能性。很多垃圾清運員在垃圾運輸環(huán)節(jié)也是“一股腦”打包運送，這既增加了運輸成本，又降低了后續(xù)垃圾處理的效率，影響了垃圾分類效果。加之，地方政府對垃圾清運員的管理制度尚未完善，垃圾分類工作量大、待遇低，使得部分農(nóng)村地區(qū)垃圾清運員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足農(nóng)村垃圾分類的現(xiàn)實需求。大部分的清運員年紀(jì)偏大，對垃圾分類工作仍停留在應(yīng)對上級考核中，工作積極性不高，工作標(biāo)準(zhǔn)低，工作方式較為死板。大多數(shù)村鎮(zhèn)缺乏先進(jìn)的垃圾處理技術(shù)和專業(yè)處理人員，即便有一些垃圾處理設(shè)備，但其維護(hù)成本過高，加之沒有專業(yè)的工作人員對其進(jìn)行操作、運營、管理和維護(hù)，使得設(shè)備形同虛設(shè)。

2.3 治理監(jiān)督端：政府+基層干部

就政府而言，主要存在三方面的問題：其一，在我國這樣行政主義色彩濃厚的體制內(nèi)，政府在垃圾分類處理中扮演著主導(dǎo)角色，政府包攬了垃圾收集、清理、分類、運輸、集中處置、宣傳等諸多工作，使得其他主體喪失了參與的空間和動力。其二，管理部門權(quán)責(zé)邊界不清，治理主體呈現(xiàn)“碎片化”特點。近些年來，政府積極推行垃圾分類市場化運作，政府通過購買公共服務(wù)形式，將垃圾分類事務(wù)委托至有資質(zhì)的第三方機構(gòu)運作。盡管政府將垃圾分類委托至第三方，但是在面對鄉(xiāng)村垃圾分類具體事務(wù)上，政府部門之間、政府與村委會之間管理工作分工混亂，最終導(dǎo)致的結(jié)果就是無人可管。同時，在垃圾分類工作中，政府部門多、職權(quán)交叉現(xiàn)象嚴(yán)重。管理部門的“碎片化”會嚴(yán)重掣肘第三方垃圾分類的處置效率，也會使得部門之間相互推卸責(zé)任，垃圾分類工作停滯不前。其三，地方政府除了對落實農(nóng)業(yè)政策、招商引資、脫貧攻堅等農(nóng)村事務(wù)積極關(guān)注外，對農(nóng)村其他事務(wù)缺乏熱情，特別是對農(nóng)村垃圾分類這一成本高、見效慢、內(nèi)容繁瑣、操作復(fù)雜的工作，往往主動性較差。

就基層干部而言，其長期以來承擔(dān)著農(nóng)業(yè)管理、招商引資、脫貧攻堅等治理工作，大部分的時間和工作都是為了落實相應(yīng)指標(biāo)并應(yīng)對各類檢查，這勢必會削弱基層干部在垃圾分類工作中的積極性和執(zhí)行力度?，F(xiàn)今我國各地農(nóng)村正在如火如荼地開展精準(zhǔn)扶貧工作，大量的農(nóng)村基層干部投身脫貧攻堅一線，以至于基層干部成為了國家干部系統(tǒng)中壓力最大的一部分人。大量的人力和資源都投入在精準(zhǔn)扶貧過程中，勢必也會影響到農(nóng)村垃圾分類工作的進(jìn)程。同時，部分基層干部也存在能力不足的主體性困境。垃圾分類工作具有明顯的專業(yè)性、技術(shù)性，而基層干部往往不具備這樣的垃圾分類處理能力。改革開放以來，農(nóng)村大量的“優(yōu)質(zhì)人力”不斷涌向城市，可以說，留存在鄉(xiāng)村的基層干部往往不具備“向上流動”的能力，在推動農(nóng)村垃圾分類治理工作和建設(shè)美麗新農(nóng)村的重任時，工作壓力大和工作能力不足會愈加凸顯。

3 突圍之策

要實現(xiàn)困境突圍，則必須針對上述三大主體性困境，對癥下藥。通過對村民、垃圾清運員、政府、基層干部提出堅持“黨建+隊伍”“專業(yè)+技術(shù)”“差異+督查”三大突圍之策，逐項解決當(dāng)前農(nóng)村垃圾處理存在的主體性問題。

3.1 堅持“黨建+隊伍”，提升村民分類意愿

如前文所述，村民垃圾分類意愿不強，是制約我國農(nóng)村垃圾分類工作有序開展的困境之一。由于農(nóng)戶缺乏相應(yīng)的知識和治理經(jīng)驗，要形成農(nóng)村垃圾分類系統(tǒng)化思維，就需要有像黨員干部這樣值得參考和借鑒的“模板”。相關(guān)調(diào)查顯示，有黨員干部的農(nóng)村家庭，參與農(nóng)村垃圾分類治理的主動性更強，垃圾分類的效果也更加理想。因此，要積極加大黨員干部隊伍建設(shè)，強化黨員干部對垃圾分類治理的認(rèn)識，推動垃圾分類工作落地落實。通過黨員干部的帶頭作用，號召全體村民加入到垃圾分類處理工作隊伍中，充分調(diào)動廣大村民的積極性。同時，推動黨員干部入村入戶宣傳垃圾分類知識，開展垃圾分類經(jīng)驗交流活動及垃圾分類志愿服務(wù)、參觀交流等主題實踐活動，積極做好農(nóng)村垃圾分類治理的宣傳及幫扶工作。通過黨員干部的帶頭作用，實現(xiàn)村民垃圾分類思想的深刻轉(zhuǎn)變，從而形成相互促進(jìn)、良性循環(huán)的治理局面。

3.2 堅持“專業(yè)+技術(shù)”，提高分類工作質(zhì)量

村民在垃圾分類事項上缺乏專業(yè)的知識儲備，同時，垃圾分類習(xí)慣的養(yǎng)成是日積月累的過程，而非一蹴而就。為此，在加大對村民垃圾分類知識宣講力度及黨員干部正確指引的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)將垃圾分類工作聚焦于清運人員。加強對清運人員的專業(yè)培訓(xùn)，加大垃圾清運站的建設(shè)投入，在短期內(nèi)會取得相對不錯的成效。垃圾清運員作為垃圾分類工作的中間環(huán)節(jié)，具有“承上啟下”的關(guān)鍵性作用，直接決定了垃圾分類工作的好壞程度。因此，應(yīng)當(dāng)將垃圾分類管理工作的重心放在垃圾清運員上。

首先，對于垃圾清運員入職流程，可通過專業(yè)知識考試方式予以選用。對于已經(jīng)在崗的垃圾清運員，要加強上崗培訓(xùn)工作，提升清運員的垃圾分類技能，從而提高垃圾分類工作質(zhì)量。其次，在垃圾清運員的管理上，積極落實獎懲制度。對于在崗工作積極、垃圾分類工作水平高的清運員，可以提升一定工資待遇作為獎勵。相反，對垃圾分類工作態(tài)度松散、分類水平較低的清運員，在保證基本工資待遇的前提下扣除部分獎金予以懲戒。最后，主管部門還應(yīng)加大垃圾清運站的資金投入，加大垃圾分類相關(guān)技術(shù)的研發(fā)支出，可通過積極研發(fā)或者購買先進(jìn)的垃圾處理設(shè)備，推動垃圾收容量和處理量的提升。加大垃圾資源化的處理力度，通過專業(yè)的人才培養(yǎng)和先進(jìn)的垃圾分類技術(shù)支持，實現(xiàn)農(nóng)村垃圾分類工作的高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 堅持“差異+督查”，健全分類制度體系

首先，政府作為垃圾分類政策的制定者、執(zhí)行監(jiān)督者和垃圾處理設(shè)施的投資者，在面對農(nóng)村垃圾分類處理難題時，應(yīng)在充分主動管理的基礎(chǔ)上，堅持地區(qū)差異化處理。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較好，村鎮(zhèn)分布較為集中，與城市結(jié)合度較高，那么在對農(nóng)村垃圾分類時，可以堅持“城鄉(xiāng)垃圾分類一體化”處理。通過政策引導(dǎo)、財政支持，適當(dāng)引入社會資本，細(xì)化垃圾分類處理事項。同時，可積極發(fā)展垃圾燃燒發(fā)電項目，實現(xiàn)農(nóng)村垃圾的資源化利用；相反，在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)、交通不便、村落分散的地區(qū)，就不太可能實現(xiàn)將所有的農(nóng)村垃圾都統(tǒng)一運送至某一個垃圾處理站進(jìn)行集中處置。我國廣大農(nóng)村地區(qū)一般都采取由鎮(zhèn)統(tǒng)一將村里的垃圾轉(zhuǎn)運至縣垃圾處理站進(jìn)行集中處理。雖說一個縣級范圍內(nèi)的日垃圾處理量才可能形成規(guī)模處理，但是這一部分地區(qū)交通閉塞、運輸難度大，要將每一個村莊的垃圾都運送至縣級垃圾處理站進(jìn)行處置，既不實際也不經(jīng)濟。因此建議，對能夠?qū)崿F(xiàn)將垃圾由鎮(zhèn)統(tǒng)一運送至縣處理的村莊，維持此舉。對不能實現(xiàn)將垃圾由鎮(zhèn)統(tǒng)一運送至縣處理的村莊，可考慮在村莊內(nèi)建立垃圾集中處理站，實現(xiàn)農(nóng)村垃圾的內(nèi)部處理。在提供基本的垃圾無害化處理服務(wù)基礎(chǔ)上，適當(dāng)采取無害化堆肥和填埋的方式。一方面緩解了政府的財政支出，同時也可基本滿足這部分地區(qū)的垃圾處理需求。其次，要優(yōu)化垃圾分類督查考核，強化村級垃圾監(jiān)督員的職能作用。加大執(zhí)法力度，對不按照規(guī)定分類的村民，采取警告教育、勒令整改、罰款等措施，加大垃圾分類督查執(zhí)法力度。同時建議，將農(nóng)村垃圾分類列入村鎮(zhèn)干部工作考核指標(biāo)及農(nóng)村脫貧攻堅考核指標(biāo)，充分調(diào)動基層干部在農(nóng)村垃圾分類處理工作中的積極性。

4 結(jié)語

農(nóng)村垃圾分類現(xiàn)狀不可回避，也不容小覷。由于農(nóng)村地區(qū)同城市相比，存在地理環(huán)境、生活方式、消費結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、資金技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的差異，在垃圾分類處理事項上，農(nóng)村垃圾分類工作顯然不能照搬城市治理模式。因此，如何從村民、垃圾清運員、政府、基層干部四方主體入手，制定和實施適用于我國農(nóng)村垃圾分類治理的制度和運營機制，則顯得至關(guān)重要。研究正是從這四方主體入手，逐一分析了其中存在的現(xiàn)實難題，并針對性地提出了紓困之策，期冀能對我國農(nóng)村垃圾分類工作有所助益。