論外籍漁船在我國(guó)管轄海域非法捕撈犯罪的刑法規(guī)制

劉 暢

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 法學(xué)院，北京 102488)

在司法實(shí)踐中，通常將外籍漁船非法捕撈稱為“越界非法捕撈”。由于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)賦予沿海國(guó)在毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等領(lǐng)海外國(guó)家管轄海域?qū)O業(yè)等自然資源享有一定的勘探、開(kāi)發(fā)與養(yǎng)護(hù)的主權(quán)權(quán)利，因此，這里的“界”并非指我國(guó)領(lǐng)土界限，而是指我國(guó)具有管轄權(quán)的界限。根據(jù)2015年通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于審理發(fā)生在我國(guó)管轄海域相關(guān)案件若干問(wèn)題的規(guī)定(一)》(以下簡(jiǎn)稱《涉海司法解釋(一)》)，我國(guó)管轄海域包括我國(guó)的內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及我國(guó)管轄的其他海域。(1)參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于審理發(fā)生在我國(guó)管轄海域相關(guān)案件若干問(wèn)題的規(guī)定(一)》第1條。本文研究的對(duì)象為外籍漁船未經(jīng)批準(zhǔn)在我國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及我國(guó)具有管轄權(quán)的其他海域非法捕撈的行為。根據(jù)《公約》規(guī)定，沿海國(guó)對(duì)管轄的不同海域享有不同范圍與性質(zhì)的管轄權(quán)，就漁業(yè)等自然資源而言，沿海國(guó)對(duì)于其內(nèi)水與領(lǐng)海的自然資源享有絕對(duì)的管轄權(quán)，而對(duì)于其毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等管轄海域的自然資源僅享有相對(duì)的管轄權(quán)，(2)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第56條第1款規(guī)定，沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有以勘探和開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源(不論為生物或非生物資源)為目的的主權(quán)權(quán)利。需要受到《公約》的限制。因此，我國(guó)作為《公約》締約國(guó)，當(dāng)外籍漁船在我國(guó)管轄海域非法捕撈行為構(gòu)成犯罪時(shí)，應(yīng)在《公約》范圍內(nèi)行使刑事管轄權(quán)。本文亦在《公約》基礎(chǔ)上，討論外籍漁船在我國(guó)管轄海域非法捕撈犯罪的刑法規(guī)制問(wèn)題。

一、我國(guó)管轄海域非法捕撈的現(xiàn)狀

(一)外籍漁船非法捕撈事件頻發(fā)

海洋占據(jù)重要的戰(zhàn)略地位，海洋資源也具有極高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，海洋的重要性不言而喻，當(dāng)今世界各國(guó)對(duì)海洋權(quán)益的爭(zhēng)奪戰(zhàn)早已拉開(kāi)帷幕。在這種背景下，漁業(yè)資源作為海洋資源的重要組成部分，自然成為各國(guó)爭(zhēng)奪的對(duì)象。近年來(lái)，外籍漁船侵入我國(guó)管轄海域進(jìn)行非法捕撈的事件時(shí)有發(fā)生，這不僅是單純的對(duì)我國(guó)漁業(yè)權(quán)益的侵犯，其背后還牽涉著我國(guó)與鄰國(guó)之間海域劃界和島嶼主權(quán)權(quán)屬糾紛等問(wèn)題。我國(guó)主張的管轄海域面積約占300萬(wàn)平方千米，但由于我國(guó)與多個(gè)鄰國(guó)主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架存在交叉重疊，當(dāng)前我國(guó)沒(méi)有爭(zhēng)議的海域面積只有88萬(wàn)平方千米。渤海、東海、黃海和南海組成我國(guó)管轄的四大海域，除渤海屬于我國(guó)內(nèi)水不存在劃界爭(zhēng)議外，在東海、黃海、南海我國(guó)與韓國(guó)、日本、越南、菲律賓等國(guó)家都存在海域劃界爭(zhēng)議。

近年來(lái)，中韓在爭(zhēng)議海域漁業(yè)糾紛一直不斷，矛盾激化升級(jí)，韓國(guó)海警暴力執(zhí)法導(dǎo)致我國(guó)漁民死傷事件頻繁發(fā)生，被抓捕扣留甚至被追究刑事責(zé)任的中國(guó)漁民不在少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，韓國(guó)是近年來(lái)抓捕扣留我國(guó)漁民最多的國(guó)家。在日本，我國(guó)釣魚(yú)島一直被非法占據(jù)，日本漁船經(jīng)常出沒(méi)于釣魚(yú)島附近海域非法捕魚(yú)。南海更是外籍漁船非法捕撈的重災(zāi)區(qū)，我國(guó)與越南、菲律賓、印度尼西亞、文萊等多個(gè)國(guó)家存在海域劃界爭(zhēng)議，而美、英、日等國(guó)家的介入使得本就復(fù)雜的南海局勢(shì)變得更加敏感化。近年來(lái)，我國(guó)一直致力于通過(guò)建立友好協(xié)商機(jī)制解決因海域劃界爭(zhēng)議而引起的漁業(yè)糾紛問(wèn)題，已先后與日本、韓國(guó)、越南簽訂《中日漁業(yè)協(xié)定》《中韓漁業(yè)協(xié)定》《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》等，采取“共同漁區(qū)”“過(guò)渡性安排水域”等折中方式，以試圖改變因海域劃界爭(zhēng)議而引起的漁業(yè)糾紛頻發(fā)的狀況。但事與愿違，外籍漁船非法捕撈事件仍然屢禁不止。以越南漁船非法捕撈情況為例，根據(jù)“南海戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)感知計(jì)劃”(簡(jiǎn)稱SCSPI)，通過(guò)“船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)”(簡(jiǎn)稱AIS)對(duì)越南漁船的監(jiān)視數(shù)據(jù)顯示，2020年2月至6月，至少有2520艘越南漁船侵入我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(不計(jì)算共同漁區(qū)中方海域)、領(lǐng)海與內(nèi)水，特別是在我國(guó)5月休漁期，5月、6月至少有596艘、692艘越南漁船侵入我國(guó)管轄海域，相較于2月至4月侵入的漁船數(shù)量大幅度增多。上述數(shù)據(jù)是保守計(jì)算的數(shù)據(jù)，因?yàn)椴慌懦侥蠞O船為逃避監(jiān)管不安裝或者關(guān)閉AIS設(shè)備的情況，但現(xiàn)有數(shù)據(jù)已經(jīng)足以令人震驚。根據(jù)SCSPI所監(jiān)控的范圍，即北部灣中國(guó)海域(不計(jì)算共同漁區(qū)中方海域)、廣東領(lǐng)海及內(nèi)水，以及海南島內(nèi)水、領(lǐng)海及東南海域12海里領(lǐng)海線以外約30海里的區(qū)域，可見(jiàn)這些海域都是與越南不存在劃界爭(zhēng)議的區(qū)域，但越南漁船卻肆無(wú)忌憚地大規(guī)模入侵，侵入范圍不僅限于我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，更包括我國(guó)的領(lǐng)海甚至內(nèi)水。越南漁船在我國(guó)南海非法捕撈的行徑令人十分擔(dān)憂，不僅對(duì)我國(guó)漁業(yè)資源造成極大的破壞，而且已經(jīng)嚴(yán)重侵犯我國(guó)管轄權(quán)和國(guó)家主權(quán)。

(二)我國(guó)刑法打擊不力

外籍漁船在我國(guó)管轄海域非法捕撈活動(dòng)已經(jīng)嚴(yán)重?cái)_亂我國(guó)漁業(yè)管理秩序，對(duì)我國(guó)漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。有關(guān)研究顯示，“過(guò)去30年來(lái)，我國(guó)南海的漁業(yè)資源已經(jīng)減少1/3，而且按照目前的情形發(fā)展到2045年，該區(qū)域的海洋物種損失數(shù)量將多達(dá)59%”[1]。在公眾越來(lái)越認(rèn)識(shí)到海洋生態(tài)保護(hù)重要性的今天，對(duì)我國(guó)海洋漁業(yè)資源的保護(hù)已經(jīng)迫在眉睫。近年來(lái)，外籍漁船越界非法捕撈活動(dòng)已經(jīng)趨于組織化、規(guī)?；?，通常表現(xiàn)為多個(gè)漁船相互配合、分工明確，巡邏和捕撈、轉(zhuǎn)運(yùn)漁獲物等都有專門(mén)漁船負(fù)責(zé)，社會(huì)危害性極大。此外，非法捕撈容易伴生其他犯罪，如走私等犯罪，甚至發(fā)展成跨國(guó)有組織犯罪，這是影響國(guó)際社會(huì)穩(wěn)定的一大潛在不安定因素。更嚴(yán)重的是，有些國(guó)家的偵察人員偽裝成漁民以捕撈為掩護(hù)對(duì)我國(guó)軍事基地等進(jìn)行抵近偵查，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到我國(guó)國(guó)家安全。

針對(duì)以往外籍漁船進(jìn)入我國(guó)管轄海域非法捕撈的情況，我國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)通常采取驅(qū)趕、罰款和沒(méi)收漁獲物、漁具等行政處罰措施，甚至對(duì)那些依據(jù)我國(guó)《刑法》已經(jīng)構(gòu)成犯罪的行為，如采取電魚(yú)、毒魚(yú)、炸魚(yú)等滅絕性方式非法捕撈的犯罪行為，也只是罰款了事。截至目前，筆者在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上并沒(méi)有找到外籍漁船因非法捕撈而被我國(guó)追究刑事責(zé)任的判例。事實(shí)上，對(duì)于外籍漁船的非法捕撈行為，我國(guó)幾乎沒(méi)有行使過(guò)刑事管轄權(quán)。與我國(guó)異?！暗驼{(diào)”的處理方式形成鮮明對(duì)比的是，菲律賓、韓國(guó)、朝鮮、日本、越南等國(guó)家紛紛完善國(guó)內(nèi)相關(guān)立法，頻繁地在爭(zhēng)議海域抓捕我國(guó)“非法捕撈”漁民，執(zhí)法方式相當(dāng)粗暴蠻橫，打傷打死我國(guó)漁民的事件時(shí)有發(fā)生，并以所謂的“偷漁罪”“捕撈瀕危物種罪”“非法入境罪”等罪名追究刑事責(zé)任，處以高額罰金。同時(shí)，還在媒體上大肆宣傳報(bào)道，制造有利于本國(guó)的輿論，宣示其在相關(guān)海域的主權(quán)權(quán)利。外籍漁船侵入我國(guó)管轄海域進(jìn)行非法捕撈的行為之所以屢禁不止、氣焰越發(fā)囂張，很大程度上歸責(zé)于我國(guó)對(duì)外籍漁船非法捕撈行為處罰力度過(guò)輕、違法成本過(guò)低，難以起到應(yīng)有的震懾與預(yù)防效果。雖然2016年最高人民法院已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)司法解釋，(3)參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于審理發(fā)生在我國(guó)管轄海域相關(guān)案件若干問(wèn)題的規(guī)定(二)》第3～5條。進(jìn)一步明確外籍漁船在我國(guó)管轄海域非法捕撈可以按照偷越國(guó)(邊)境罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪和非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動(dòng)物罪等追究刑事責(zé)任，但仍然存在相關(guān)罪名缺失、刑罰設(shè)置不符合《公約》規(guī)定、刑事管轄權(quán)難以有效落實(shí)等缺陷。因此，亟須完善外籍漁船在我國(guó)管轄海域非法捕撈犯罪的刑法規(guī)制，以適應(yīng)各國(guó)日益激烈的斗爭(zhēng)，維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益。

二、我國(guó)對(duì)外籍漁船非法捕撈犯罪在刑法規(guī)制上存在的問(wèn)題

(一)策略定位過(guò)于保守與刑法規(guī)制理念缺失

20世紀(jì)70年代，鄧小平針對(duì)中日釣魚(yú)島領(lǐng)土爭(zhēng)議問(wèn)題提出“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”原則，之后在我國(guó)南海等海域處理與其他國(guó)家海域劃界糾紛上也沿用這一原則。近年來(lái)，我國(guó)一直單方面恪守這一原則。一方面，為維護(hù)穩(wěn)定的周邊關(guān)系，我國(guó)一直主張通過(guò)友好協(xié)商達(dá)成漁業(yè)合作協(xié)議的方式與鄰國(guó)之間共同開(kāi)發(fā)與保護(hù)漁業(yè)資源，不希望以“維護(hù)主權(quán)權(quán)利”名義將漁業(yè)糾紛問(wèn)題進(jìn)一步升級(jí)；另一方面，在中國(guó)崛起背景下，我國(guó)任何海上維權(quán)行動(dòng)都會(huì)被美國(guó)等國(guó)家歪曲為“海上霸權(quán)”，視為對(duì)其在亞太海上主導(dǎo)地位的威脅，從而進(jìn)一步提出“中國(guó)威脅論”。因此，對(duì)于外籍漁船在熱點(diǎn)海域非法捕撈這種容易引發(fā)外交沖突的敏感事件，我國(guó)一直秉持最大程度的克制態(tài)度，沒(méi)有積極行使司法管轄權(quán)。加之一直以來(lái)我國(guó)“重陸輕海”，刑事立法和司法關(guān)注與制裁的重點(diǎn)為陸上犯罪，對(duì)于海上犯罪并沒(méi)有予以應(yīng)有的重視，尤其是對(duì)外籍漁船非法捕撈這種涉外破壞我國(guó)海洋生物資源的犯罪處于刑法關(guān)注的邊緣位置。長(zhǎng)期忽視導(dǎo)致刑事立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)外籍漁船非法捕撈犯罪認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)位，并疏于防范與打擊，不利于維護(hù)我國(guó)海洋主權(quán)權(quán)利。

(二)刑事立法不足

第一，非法捕撈犯罪關(guān)聯(lián)罪名缺失。我國(guó)《刑法》及司法解釋雖然對(duì)外籍漁船非法捕撈犯罪以偷越國(guó)(邊)境罪、非法捕撈水產(chǎn)品罪和非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動(dòng)物罪等追究刑事責(zé)任，但現(xiàn)有罪名不足以涵蓋現(xiàn)實(shí)中各種類(lèi)型的非法捕撈犯罪?！豆s》賦予沿海國(guó)對(duì)于外籍漁船在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施非法捕撈行為刑事管轄權(quán)，俄羅斯、日本等國(guó)將外籍漁船在本國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施非法捕撈行為規(guī)定為犯罪?！抖砹_斯聯(lián)邦刑法典》第11條規(guī)定：“本法典的效力亦及于俄羅斯聯(lián)邦的大陸架和經(jīng)濟(jì)區(qū)的犯罪?！蓖瑫r(shí)，列舉針對(duì)大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域犯罪的其他情形，如對(duì)自然資源進(jìn)行調(diào)查、勘探和開(kāi)采等。相較于域外海洋立法發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)定，外籍漁船在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)非法捕撈構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)嚴(yán)格，在客觀要件上必須滿足在禁漁區(qū)、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產(chǎn)品等前提條件，對(duì)于外籍漁船在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)不滿足上述條件的非法捕撈行為，不能以非法捕撈水產(chǎn)品罪定罪。我國(guó)涉海罪名體系尚不完善，難以有效應(yīng)對(duì)非法捕撈犯罪及涉海犯罪其他情形。

第二，刑罰設(shè)置不符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定。由于地理、歷史等條件的限制，目前世界上大部分臨海國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)沒(méi)有完成劃界，沿海國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行使刑事管轄權(quán)成為十分敏感的話題，容易引發(fā)國(guó)家之間的糾紛與爭(zhēng)端，所以沿海國(guó)必須在遵守《公約》前提下審慎行使刑事管轄權(quán)?！豆s》雖然賦予沿海國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)自然資源享有一定的主權(quán)權(quán)利，但同時(shí)也對(duì)行使該項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行了限制。(4)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第73條第3款規(guī)定，沿海國(guó)對(duì)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)違犯漁業(yè)法律和規(guī)章的處罰，如有關(guān)國(guó)家無(wú)相反的協(xié)議，不得包括監(jiān)禁，或任何其他方式的體罰。然而，我國(guó)《刑法》及司法解釋不僅規(guī)定追究刑事責(zé)任的罪名，而且在罪名中還規(guī)定了相應(yīng)的自由刑，(5)參見(jiàn)《刑法》第322條、340條、341條。顯然沒(méi)有考慮到《公約》的限制性規(guī)定。

第三，非法捕撈犯罪體系之間存在沖突。主要體現(xiàn)三個(gè)方面：首先，我國(guó)《漁業(yè)法》與《涉海司法解釋(二)》關(guān)于外國(guó)人、外國(guó)漁船在我國(guó)管轄海域非法捕撈違法與犯罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相關(guān)規(guī)定存在沖突。我國(guó)《漁業(yè)法》第46條規(guī)定：“外國(guó)人、外國(guó)漁船擅自進(jìn)入我國(guó)管轄水域從事漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源調(diào)查活動(dòng)的，責(zé)令離開(kāi)或者驅(qū)逐，可以沒(méi)收漁獲物、漁具并處50萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以沒(méi)收漁船。”根據(jù)上述規(guī)定，外國(guó)人、外國(guó)漁船擅自進(jìn)入我國(guó)管轄水域從事一般的非法捕撈行為被定性為行政違法行為?！渡婧Ｋ痉ń忉?二)》第3條規(guī)定：“違反我國(guó)國(guó)(邊)境管理法規(guī)，非法進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)海，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百二十二條規(guī)定的‘情節(jié)嚴(yán)重’?！逼渲?，“下列情形”包括“非法進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)海從事捕撈水產(chǎn)品等活動(dòng)，尚不構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品等犯罪的”等。根據(jù)上述規(guī)定，外國(guó)人、外國(guó)漁船進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)海從事非法捕撈行為被認(rèn)定為犯罪，即偷越(國(guó))邊境罪?？梢?jiàn)，《漁業(yè)法》與《涉海司法解釋(二)》對(duì)于同種行為予以兩種完全不同的定性，呈現(xiàn)出“質(zhì)”的差別，從而給司法實(shí)踐帶來(lái)適用上的困惑。其次，涉海司法解釋之間存在沖突。根據(jù)《涉海司法解釋(二)》第3條規(guī)定，對(duì)于外籍漁船“非法進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)海從事捕撈水產(chǎn)品等活動(dòng)”，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定刑法第322條規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”，按照偷越國(guó)(邊)境罪追究刑事責(zé)任。而《涉海司法解釋(一)》第4條規(guī)定：“對(duì)非法進(jìn)入我國(guó)內(nèi)水從事漁業(yè)生產(chǎn)或漁業(yè)資源調(diào)查的外國(guó)人，做出行政強(qiáng)制措施或行政處罰決定，行政相對(duì)人不服的，可分別依據(jù)出境入境管理法第六十四條和治安管理處罰法第一百零二條的規(guī)定，向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議或向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。”比較上述兩條規(guī)定，《涉海司法解釋(二)》將外籍漁船非法進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)海非法捕撈行為認(rèn)定為犯罪，《涉海司法解釋(一)》將外籍漁船非法進(jìn)入我國(guó)內(nèi)水非法捕撈行為認(rèn)定為行政違法行為，這顯然存在沖突。眾所周知，一國(guó)領(lǐng)水由內(nèi)水與領(lǐng)海構(gòu)成，沿海國(guó)享有內(nèi)水與領(lǐng)海完全的主權(quán)權(quán)利。沿海國(guó)對(duì)其內(nèi)水所享有的權(quán)利具有完全的排他性與專屬性，內(nèi)水在沿海國(guó)國(guó)家利益和國(guó)防安全等方面都占據(jù)更加重要的地位，而沿海國(guó)在其領(lǐng)海享有的管轄權(quán)需要受到無(wú)害通過(guò)權(quán)的限制。因此，如果將外籍漁船非法進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)海非法捕撈行為認(rèn)定為犯罪，那么外籍漁船非法進(jìn)入我國(guó)內(nèi)水非法捕撈行為更應(yīng)該認(rèn)定為犯罪。顯然，上述兩個(gè)涉海司法解釋都沒(méi)有充分考慮內(nèi)水的重要性，作出了相互沖突的法律解釋。最后，涉海司法解釋與《公約》存在沖突。我國(guó)兩個(gè)涉海司法解釋都多次將我國(guó)管轄海域作為一個(gè)整體來(lái)討論具體的法律適用問(wèn)題，但我國(guó)管轄海域并非是一個(gè)單一的海域，而是由一國(guó)具有不同管轄權(quán)限與范圍的海域組成的集合體。將我國(guó)管轄海域作為一個(gè)整體在司法解釋中進(jìn)行規(guī)定，會(huì)造成這樣的誤解：“認(rèn)為只要是在我國(guó)‘管轄海域’范圍內(nèi)，不論是在內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者大陸架，司法解釋內(nèi)所包括的案件類(lèi)型都可以受理和管轄。”[2]因此，認(rèn)為我國(guó)管轄海域具有相同的管轄權(quán)限與范圍，不符合《公約》規(guī)定?！豆s》規(guī)定，沿海國(guó)對(duì)其內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的自然資源享有管轄權(quán)，但沿海國(guó)對(duì)其大陸架所享有的管轄權(quán)的地理范圍只限于海床及其底土，不包括上覆海水水域，管轄案件范圍主要是與海床底土的勘探、開(kāi)發(fā)和利用有關(guān)的案件，對(duì)于非法捕撈和非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動(dòng)物等犯罪并不享有管轄權(quán)。將我國(guó)管轄海域作為一個(gè)整體不加區(qū)分地進(jìn)行規(guī)定既不準(zhǔn)確也不合理，有違《公約》原則。

(三)刑事司法困境

第一，管轄權(quán)適用。首先，登陸地、入境地的認(rèn)定問(wèn)題。2020年2月20日，最高人民法院、最高人民檢察院和中國(guó)海警局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問(wèn)題的通知》，第1條第4款規(guī)定：“外國(guó)人在中華人民共和國(guó)領(lǐng)海以外的海域?qū)χ腥A人民共和國(guó)國(guó)家或者公民犯罪，根據(jù)《刑法》應(yīng)當(dāng)受處罰的，由該外國(guó)人登陸地、入境地、入境后居住地的人民法院管轄……。”然而，對(duì)于登陸地、入境地如何認(rèn)定存在以下困惑：在司法實(shí)踐中，犯罪嫌疑人被偵查機(jī)關(guān)在領(lǐng)海以外的海域抓獲后，往往由偵查機(jī)關(guān)強(qiáng)行帶回我國(guó)境內(nèi)。但對(duì)于外籍漁船在我國(guó)管轄海域?qū)嵤┑姆欠ú稉品缸锒?，犯罪的目的和手段決定了犯罪嫌疑人幾乎不可能主動(dòng)入境甚至是登陸。對(duì)于這種情況該如何確定地域管轄，上述司法解釋中的入境地、登陸地是否包括犯罪嫌疑人被偵查機(jī)關(guān)抓獲后被強(qiáng)行帶回的入境地或登陸地，就是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。其次，保護(hù)管轄權(quán)的落實(shí)問(wèn)題。根據(jù)《刑法》規(guī)定，對(duì)于在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施犯罪的外籍漁船，可通過(guò)行使保護(hù)管轄權(quán)進(jìn)行管轄。(6)《刑法》第8條規(guī)定，外國(guó)人在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域外對(duì)中華人民共和國(guó)國(guó)家或者公民犯罪，而按本法規(guī)定的最低刑為三年以上有期徒刑的，可以適用本法，但是按照犯罪地的法律不受處罰的除外。《涉海司法解釋(二)》明確規(guī)定，外籍漁船在我國(guó)海域非法捕撈行為構(gòu)成犯罪的，可以按照非法捕撈水產(chǎn)品罪等追究刑事責(zé)任，依據(jù)刑法量刑3年以下。這就產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題：適用保護(hù)管轄的起點(diǎn)刑需要3年以上有期徒刑；而非法捕撈水產(chǎn)品罪與非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動(dòng)物罪的量刑起點(diǎn)均在3年以下，無(wú)法滿足適用保護(hù)管轄的前提條件，這導(dǎo)致保護(hù)管轄權(quán)行使無(wú)法有效落實(shí)。

第二，證據(jù)認(rèn)定。與陸地不同，海上環(huán)境復(fù)雜多變，涉海犯罪線索難以發(fā)現(xiàn)、證據(jù)難以獲取與固定，證明外籍漁船在我國(guó)管轄海域?qū)嵤┓欠ú稉品缸锎嬖谳^大困難。《涉海司法解釋(二)》對(duì)非法捕撈水產(chǎn)品罪中的“情節(jié)嚴(yán)重”情形予以明確，其中，將“非法捕撈水產(chǎn)品一萬(wàn)公斤以上或者價(jià)值10萬(wàn)元以上的”“非法捕撈有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值的水生動(dòng)物苗種、懷卵親體2000公斤以上或者價(jià)值2萬(wàn)元以上的”認(rèn)定為非法捕撈水產(chǎn)品罪中的“情節(jié)嚴(yán)重”，即非法捕撈水產(chǎn)品必須符合上述數(shù)量或者價(jià)值構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪。但司法實(shí)踐中存在外籍漁船的捕撈行為起始于我國(guó)管轄海域之外，犯罪嫌疑人辯解稱其捕撈的漁獲物等水產(chǎn)品并非源于我國(guó)管轄海域[3]。故需要獲取充足的證據(jù)，以證明涉海漁船上的漁獲物屬于在我國(guó)管轄海域非法捕撈所得，查清漁獲物數(shù)量與價(jià)值。

第三，主觀故意認(rèn)定。非法捕撈水產(chǎn)品罪的罪過(guò)形式為故意，過(guò)失不構(gòu)成本罪，即行為人必須明知其進(jìn)入我國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)而故意非法捕撈水產(chǎn)品。在司法實(shí)踐中，外籍漁民往往會(huì)辯解其是誤入我國(guó)管轄海域。不同于陸地，海洋邊界是無(wú)形的，加之海洋環(huán)境瞬息萬(wàn)變，實(shí)踐中確實(shí)存在外籍漁船由于不可抗力等原因誤入我國(guó)海域的情況。因此，對(duì)于外籍漁船進(jìn)入我國(guó)管轄海域非法捕撈水產(chǎn)品犯罪案件，主觀故意認(rèn)定方面也是常見(jiàn)的疑難點(diǎn)之一。

三、完善漁業(yè)資源侵權(quán)行為刑法規(guī)制的建議

(一)靈活調(diào)整策略定位與刑法適用的關(guān)系

近年來(lái)，我國(guó)與鄰國(guó)之間持續(xù)不斷的漁業(yè)爭(zhēng)端及其愈演愈烈的趨勢(shì)，使我國(guó)一直恪守的“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”原則遭到前所未有的挑戰(zhàn)。我國(guó)一再讓步，但并沒(méi)有換來(lái)與鄰國(guó)和諧共蠃這一美好初衷，反而相關(guān)國(guó)家一再試探我國(guó)底線，肆意抓捕我國(guó)管轄海域合法捕魚(yú)的中國(guó)漁民。同時(shí)，外籍漁船侵入我國(guó)管轄海域非法捕撈現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境造成無(wú)法彌補(bǔ)的損害。更嚴(yán)重的是，外籍漁船侵入范圍已經(jīng)延伸至我國(guó)內(nèi)水和領(lǐng)海，這種行為已構(gòu)成犯罪。從目前形勢(shì)看，動(dòng)用公權(quán)力維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益已經(jīng)刻不容緩，亟須行使刑事管轄權(quán)予以反制。有學(xué)者指出：“在當(dāng)下的中國(guó)要想在國(guó)際關(guān)系中保持對(duì)等的態(tài)勢(shì)以維護(hù)本國(guó)的主權(quán)與尊嚴(yán)，就必須要啟動(dòng)海上刑事司法程序，同樣對(duì)非法侵入我國(guó)領(lǐng)海捕魚(yú)的船只采取刑事制裁手段?！盵4]在海洋強(qiáng)國(guó)背景下，我們必須重新審視、確立符合保護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益的刑事政策，強(qiáng)化刑事立法與司法觀念，為實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略提供良好的法治基礎(chǔ)。但外籍漁船的非法捕撈犯罪不同于一般的海上犯罪，它同國(guó)家外交、國(guó)際關(guān)系、地緣政治有著深刻聯(lián)系[5]。因此，如何在不引發(fā)外交沖突前提下保護(hù)漁業(yè)資源和維護(hù)我國(guó)主權(quán)與管轄權(quán)，已經(jīng)成為不得不面對(duì)的重大課題。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)適當(dāng)調(diào)整原有的保守策略定位，在政策與法律之間找到一條既維護(hù)我國(guó)主權(quán)又符合外交政策、具有高度原則性與靈活性的路徑，以緩解目前的被動(dòng)局面?？梢愿鶕?jù)不同的情形，適當(dāng)調(diào)整策略定位，既要合理合法，也要積極穩(wěn)妥地行使刑事管轄權(quán)，保護(hù)我國(guó)漁業(yè)資源。例如，對(duì)于外籍漁船侵入我國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海以及權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議的海域非法捕撈嚴(yán)重侵犯我國(guó)主權(quán)權(quán)利的行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守高度的原則性，不做任何讓步，積極行使刑事管轄權(quán)，追究非法捕撈者的刑事責(zé)任；對(duì)于權(quán)屬存在爭(zhēng)議海域，可以綜合研判當(dāng)前國(guó)際與國(guó)內(nèi)形勢(shì)，靈活調(diào)整應(yīng)對(duì)機(jī)制，可以通過(guò)對(duì)等原則行使刑事管轄權(quán)。

(二)完善漁業(yè)資源侵權(quán)行為刑事立法

第一，增設(shè)非法捕撈犯罪相關(guān)罪名，完善刑罰規(guī)定。由于目前我國(guó)還不存在真正意義上的附屬刑法，對(duì)于外籍漁船在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施非法捕撈但不滿足構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品罪條件的行為，參照日本、韓國(guó)《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》(7)《日本專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第3條第1款規(guī)定，日本刑法適用于下列事項(xiàng)：人工島嶼、設(shè)施與結(jié)構(gòu)的設(shè)立、建造以及使用，自然資源的勘探與開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)與管理，海洋環(huán)境的保護(hù)與保全以及在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)或大陸架上的海洋科學(xué)研究。《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》(8)《韓國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》第5條規(guī)定，為行使或保護(hù)韓國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的主權(quán)權(quán)利與管轄權(quán)以及《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所明確規(guī)定的其他權(quán)利之目的，韓國(guó)的法律(包括刑法)和規(guī)章可適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。等法律將上述行為犯罪化并不現(xiàn)實(shí)，建議可以借鑒俄羅斯的立法先例，在刑法中增加相關(guān)罪名。(9)《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》第253條規(guī)定，對(duì)在俄羅斯大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的自然資源進(jìn)行調(diào)查、勘探和開(kāi)采的行為，處數(shù)額為最低報(bào)酬500倍至700倍或者被判刑人5個(gè)月至7個(gè)月的工資等其他收入的罰金?？紤]到我國(guó)刑法修訂的傳統(tǒng)，可以通過(guò)刑法修正案的方式，增設(shè)“侵犯專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架資源罪”。具體來(lái)說(shuō)，可以將對(duì)我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架的自然資源非法調(diào)查、勘探、開(kāi)采情節(jié)嚴(yán)重的行為認(rèn)定為犯罪[6]。對(duì)于非法進(jìn)入我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)捕撈水產(chǎn)品行為認(rèn)定，情節(jié)嚴(yán)重可以考慮包括經(jīng)勸阻不予離開(kāi)、非法捕撈超出一定的數(shù)額或價(jià)值、在禁漁區(qū)和禁漁期捕撈水產(chǎn)品、使用禁用的工具或者方法捕撈水產(chǎn)品等情形。

為避免與《公約》關(guān)于沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的刑事管轄權(quán)限制相沖突，可以參照韓國(guó)《關(guān)于對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的外國(guó)人漁業(yè)活動(dòng)行使主權(quán)的相關(guān)法律》中的規(guī)定，對(duì)于外國(guó)人在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)非法捕撈等犯罪的處罰限于財(cái)產(chǎn)刑。(10)參見(jiàn)韓國(guó)《關(guān)于對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的外國(guó)人漁業(yè)活動(dòng)行使主權(quán)的相關(guān)法律》第17～19條。建議對(duì)于外籍漁船在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施非法捕撈的犯罪可以處以高額罰金，提高其犯罪成本。由于我國(guó)《漁業(yè)法》第46條規(guī)定“外國(guó)人、外國(guó)漁船擅自進(jìn)入我國(guó)管轄海域從事漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源調(diào)查活動(dòng)的，處50萬(wàn)元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的可以沒(méi)收漁船”，筆者認(rèn)為，對(duì)于外籍漁船非法進(jìn)入我國(guó)管轄海域非法捕撈構(gòu)成犯罪，應(yīng)處50萬(wàn)元以上罰金，并驅(qū)逐出境，同時(shí)可以沒(méi)收其漁船，從而與《漁業(yè)法》規(guī)定有效銜接。另外，雖然為符合《公約》要求對(duì)于上述行為不能適用自由刑，但是在刑事程序上并不妨礙我國(guó)對(duì)行為人實(shí)施逮捕或者刑事拘留。

第二，加強(qiáng)外籍漁船非法捕撈犯罪法律體系之間的銜接。首先，對(duì)于涉海司法解釋與《漁業(yè)法》和《公約》之間存在的沖突問(wèn)題，其根本原因在于將我國(guó)管轄海域作為一個(gè)整體，并沒(méi)有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)我國(guó)管轄海域是由具有不同管轄范圍和權(quán)限海域組合而成的集合體，將其作為一個(gè)整體來(lái)討論法律的適用問(wèn)題，必然會(huì)導(dǎo)致法律規(guī)定不準(zhǔn)確或相互之間存在沖突的情況。此外，我國(guó)《漁業(yè)法》歷經(jīng)四次修正，現(xiàn)行《漁業(yè)法》為2013年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的版本，而《涉海司法解釋(二)》于2016年5月由最高人民法院審判委員會(huì)審核通過(guò)，兩者立法時(shí)間相差三年，《漁業(yè)法》有關(guān)規(guī)定相對(duì)滯后，沒(méi)有跟上2016年涉海司法解釋的節(jié)奏，從而導(dǎo)致兩者在內(nèi)容上存在沖突的情況，這也是成文法自身的局限性所在。筆者建議，應(yīng)該將《漁業(yè)法》第46條規(guī)定修改為“外國(guó)人、外國(guó)漁船違反本法規(guī)定，擅自進(jìn)入中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從事漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源調(diào)查活動(dòng)的，責(zé)令其離開(kāi)或者將其驅(qū)逐……構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，將外籍漁船在我國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海非法捕撈即符合偷越國(guó)(邊)境罪的情形排除在外，從而使《漁業(yè)法》和《刑法》關(guān)于外籍漁船非法捕撈犯罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一，為司法實(shí)踐提供明確的法律指引。對(duì)于涉海司法解釋與《公約》之間存在沖突的情況，建議根據(jù)不同海域我國(guó)所具有的管轄權(quán)范圍與權(quán)限分別規(guī)定，可以將《涉海司法解釋(一)》第3條修改為：“中國(guó)公民或者外國(guó)人在我國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)施非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動(dòng)物或者非法捕撈水產(chǎn)品等犯罪的，依照我國(guó)刑法追究刑事責(zé)任?！逼浯?，對(duì)于涉海司法解釋之間的沖突問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)涉海司法解釋中同時(shí)明確外籍漁船非法進(jìn)入我國(guó)內(nèi)水尚不構(gòu)成非法捕撈水產(chǎn)品等犯罪的，構(gòu)成偷越國(guó)(邊)境罪，使內(nèi)水得到同等的保護(hù)。

(三)完善漁業(yè)資源侵權(quán)行為刑事司法

第一，健全外籍漁船非法捕撈犯罪的刑事管轄。關(guān)于入境地、登陸地該如何認(rèn)定的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以犯罪嫌疑人在我國(guó)管轄海域非法捕撈自行選擇入境地、登陸地，或者被我國(guó)偵查機(jī)關(guān)抓獲后被帶回入境地、登陸地為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)確定地域管轄。對(duì)于外籍漁船在我國(guó)管轄海域非法捕撈構(gòu)成犯罪的行為，因法律條文銜接不足導(dǎo)致的保護(hù)管轄權(quán)難以有效適用的問(wèn)題，可以借鑒俄羅斯刑法相關(guān)規(guī)定，基于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的特殊地位，對(duì)其刑事管轄的性質(zhì)進(jìn)行重新定位，確定不同于屬地管轄、屬人管轄、保護(hù)管轄與普遍管轄的“專屬管轄”[7]。這樣既能夠突破保護(hù)管轄中“最低刑為三年以上有期徒刑”的限制，也能夠克服在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)適用保護(hù)管轄時(shí)“犯罪地”無(wú)法評(píng)判的問(wèn)題，更有利于懲治在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等管轄海域的非法捕撈犯罪，保護(hù)我國(guó)海洋漁業(yè)資源。

第二，注重證據(jù)的收集與固定。針對(duì)外籍漁船在我國(guó)管轄海域非法捕撈犯罪地點(diǎn)特殊、客觀證據(jù)少、涉案問(wèn)題專業(yè)化程度高等特點(diǎn)，要充分利用高科技執(zhí)法設(shè)備，如在偵查機(jī)關(guān)的巡邏船上配備高清晰攝像頭，利用無(wú)人機(jī)對(duì)可疑漁船進(jìn)行跟蹤拍攝，必要時(shí)可以采取衛(wèi)星監(jiān)控，充分記錄其在我國(guó)管轄海域從非法捕撈開(kāi)始至起獲漁獲物的全過(guò)程；還可以通過(guò)調(diào)取漁船導(dǎo)航設(shè)備、電子海圖等，確認(rèn)其在我國(guó)管轄海域的航行軌跡與航行時(shí)間，根據(jù)航行距離與航行時(shí)間即可推定是否已在我國(guó)管轄海域?qū)嵤┓欠ú稉?，充分結(jié)合客觀性證據(jù)和犯罪嫌疑人的供述與辯解綜合判斷涉案漁船的捕撈情況。同時(shí)，可以邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)資質(zhì)的漁業(yè)專家、技術(shù)人員，就漁獲物重量和價(jià)值認(rèn)定等專業(yè)性問(wèn)題提供咨詢，從而提高辦案質(zhì)量。

第三，對(duì)主觀方面進(jìn)行合理推定。對(duì)于外籍漁船在我國(guó)管轄海域非法捕撈犯罪主觀故意的認(rèn)定，除了犯罪嫌疑人供述外，還可以根據(jù)以下情況綜合判斷：(1)外籍船舶上是否有導(dǎo)航儀器，船員是否能看懂并用過(guò)導(dǎo)航設(shè)備；(2)犯罪嫌疑人的海上捕魚(yú)經(jīng)歷，其是否為長(zhǎng)期從事遠(yuǎn)洋捕撈的人員，是否具有被處罰的“前科”；(3)涉案船舶在被偵察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)時(shí)是否有逃跑、毀滅證據(jù)等行為；(4)涉案船舶是否具備遠(yuǎn)洋航行捕撈作業(yè)的能力與補(bǔ)給準(zhǔn)備等。通過(guò)上述綜合判斷，可以準(zhǔn)確認(rèn)定外籍漁船是否是故意。需要說(shuō)明的是，由于海上環(huán)境的特殊性與復(fù)雜性，只需要證明外籍漁船明知不在公海已經(jīng)進(jìn)入他國(guó)管轄海域即可，不需要論證其明知已經(jīng)進(jìn)入的是我國(guó)管轄海域。