高校內(nèi)部治理路徑創(chuàng)新與結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究
——基于委托代理理論的分析框架

褚金海

（河南科技大學(xué)，河南 洛陽 471000）

改革開放40多年來，中國高等教育圍繞宏觀領(lǐng)域的行政管理體制權(quán)力下放和微觀視野的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩大主線持續(xù)深化體制改革，為推動高等教育跨越式發(fā)展提供了有力的支撐。當(dāng)代中國正處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，高等教育的發(fā)展方式正由外延式規(guī)模擴(kuò)張型向內(nèi)涵式質(zhì)量提升型轉(zhuǎn)變。完善高校內(nèi)部治理體系不僅直接關(guān)乎高等教育的改革進(jìn)程，而且也深刻影響經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的動能激活。高校內(nèi)部治理的本身既具有公共治理的普遍屬性，也具有教育行業(yè)的特有屬性。委托代理理論作為公共治理的重要理論分析工具對高校內(nèi)部治理具有顯著的普適性，以此為理論依據(jù)解析高校內(nèi)部治理中的委托代理邏輯、創(chuàng)新高校內(nèi)部治理的路徑、優(yōu)化高校內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)具有深刻的理論價值和重要的現(xiàn)實意義。

一、中國高校內(nèi)部治理的興起與發(fā)展

中國高校內(nèi)部治理脫嵌于政府行政體制改革。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代，中央政府包攬了一切行政、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、教育等管理事務(wù)，成為經(jīng)濟(jì)社會治理的唯一主體。改革開放以后，“黨政分開、政企分開、政事分開”的行政體制改革打破了社會治理的一元化格局，催生了多元的治理主體，地方政府、行政部門、企事業(yè)單位等相繼成為不同領(lǐng)域的治理主體。在政府治理改革的帶動下，隨著高等教育體制改革的逐步深化，高校內(nèi)部治理應(yīng)運(yùn)而生。

（一）中國高校內(nèi)部治理探索嘗試階段（1978—1992年）

中國高校內(nèi)部治理興起的基礎(chǔ)是“辦學(xué)自主權(quán)下放”。1979 年12 月《人民日報》刊發(fā)的一篇《給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)》成為“辦學(xué)自主權(quán)下放”探索嘗試的起點(diǎn)[1]，彼時恰逢中國行政體制改革浪潮涌動，這一呼吁很快得到政府的積極回應(yīng)，由此，高等教育領(lǐng)域圍繞辦學(xué)自主權(quán)下放展開了積極的探索嘗試。1985 年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》把這一時期的嘗試探索成果總結(jié)匯集，提出“要擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，并在招生計劃、資金使用、專業(yè)設(shè)置、干部任免等領(lǐng)域給高校松綁，這標(biāo)志著中國高校治理長期以來由政府擔(dān)任唯一主體的格局被打破，高校由此成為高等教育治理的重要主體之一。此后一段時期，中國高校以“辦學(xué)自主權(quán)下放”為基礎(chǔ)，在領(lǐng)導(dǎo)體制、教師評聘、分配制度、后勤服務(wù)等諸多領(lǐng)域逐步開啟了內(nèi)部治理改革歷程，先后實行了校長負(fù)責(zé)制、崗位津貼制、教師聘任制、后勤承包制等。

（二）中國高校內(nèi)部治理逐步深化階段（1993—2009年）

1993 年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》進(jìn)一步明確了“政府宏觀管理、高校自主辦學(xué)”的高等教育體制改革目標(biāo)和發(fā)展模式。在《綱要》的指導(dǎo)下，省級政府的高等教育統(tǒng)籌權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大，中國高等教育初步形成了“國家宏觀指導(dǎo)、省級統(tǒng)籌為主、社會各界參與”的生動格局。各高校圍繞“自我辦學(xué)、自我發(fā)展、自我約束”的方針逐步完善內(nèi)部治理，一系列涉及教育教學(xué)、教師職務(wù)、校內(nèi)分配、后勤服務(wù)的體制機(jī)制在實踐中不斷成熟，逐步豐富了高校內(nèi)部治理的內(nèi)容。

1998 年發(fā)布的《高等教育法》把高?！白灾鬓k學(xué)”上升至法律層面，以法律的形式賦予高校在招生計劃調(diào)節(jié)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教學(xué)活動實施、科技開發(fā)服務(wù)、對外合作交流、機(jī)構(gòu)人員配備、資產(chǎn)管理使用等七個方面自主權(quán)，高校內(nèi)部治理由此邁入了新的歷史階段。這一時期中國高校內(nèi)部治理成效主要體現(xiàn)在六個方面：一是精簡行政機(jī)構(gòu)和管理人員；二是建立管理人員的職員制度；三是轉(zhuǎn)移治理重心到院（系），調(diào)整教學(xué)組織結(jié)構(gòu)；四是推行崗位津貼制的分配制度；五是加快高校后勤社會化改革；六是完善依法治校、民主管理的體制機(jī)制。

（三）中國高校內(nèi)部治理加速發(fā)展階段（2010年至今）

2010年頒布實施的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》站在時代的高度對轉(zhuǎn)型時期中國高校內(nèi)部治理做出了系統(tǒng)的部署，把延續(xù)多年的“深化高校內(nèi)部管理體制改革”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴晟浦卫斫Y(jié)構(gòu)”，進(jìn)而把高校內(nèi)部治理上升為國家教育發(fā)展宏觀戰(zhàn)略。2010 年以來，中國圍繞“建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”這一時代主題，從外部松綁和內(nèi)部激活兩個方面構(gòu)筑起了高校內(nèi)部治理的政策框架。2013 年11 月，中共十八屆三中全會提出“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。2014年7月，國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步落實和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán) 完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》從政府簡政放權(quán)、高校優(yōu)化治理、社會支持監(jiān)督三個方面對高校內(nèi)部治理進(jìn)行了系統(tǒng)部署。2017 年4 月，教育部、國家發(fā)改委、財政部等五部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，進(jìn)一步從學(xué)科專業(yè)設(shè)置、編制崗位管理、進(jìn)人用人環(huán)境、教師職稱評審、薪酬分配制度、經(jīng)費(fèi)使用管理六個方面破除高校內(nèi)部治理的外部束縛，并對高校內(nèi)部治理中的領(lǐng)導(dǎo)體制、制度體系、監(jiān)督機(jī)制、權(quán)力關(guān)系等作出了明確的要求。當(dāng)前，中國高校正在這些政策紅利的支撐和保障下持續(xù)推動內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加速激活內(nèi)生動力。

二、中國高校內(nèi)部治理矛盾與沖突的外顯特征

歷經(jīng)探索嘗試、逐步深化、加速推進(jìn)等階段的發(fā)展，當(dāng)前中國高校內(nèi)部治理體系漸趨成熟，基本的治理框架已經(jīng)搭建，但距離現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的目標(biāo)仍有一定的差距，且在高校內(nèi)涵發(fā)展的進(jìn)程中，高校內(nèi)部治理仍然存在不少的矛盾和沖突，這些矛盾和沖突又以辦學(xué)同質(zhì)化、體制凝固化和培養(yǎng)脫節(jié)化的形式外顯于高等教育的發(fā)展過程中。

（一）特色辦學(xué)與同質(zhì)化傾向的矛盾

近年，隨著中國高等教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，不同規(guī)模、層次的高等學(xué)校呈現(xiàn)出“千帆競發(fā)，百舸爭流”競相發(fā)展的生動局面，但在政府強(qiáng)勢政策制度的安排、約束、引導(dǎo)下，諸多高校在發(fā)展路徑、治理結(jié)構(gòu)、辦學(xué)層次、人才培養(yǎng)以及專業(yè)設(shè)置等方面呈現(xiàn)出高度趨同的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在兩個方面：一是同質(zhì)化的定位目標(biāo)?，F(xiàn)階段中國高校根據(jù)不同需求被劃分為不同類別的高校，其中既有專業(yè)類別之分，也有層次結(jié)構(gòu)區(qū)別；既有隸屬關(guān)系差異，也有辦學(xué)體制懸殊，然而無論采取什么劃分標(biāo)準(zhǔn)被劃分為什么類型的高校，幾乎所有高校都將自己未來的發(fā)展目標(biāo)定位成“綜合性研究型大學(xué)”，因而缺失了自身的特色和優(yōu)勢[2]。二是同質(zhì)化的人才培養(yǎng)。不少高校在人才培養(yǎng)上沒有做到因時制宜、因地而異、因校有別，人才培養(yǎng)方案、培養(yǎng)形式、培養(yǎng)目標(biāo)不是實事求是地依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求和學(xué)校自身發(fā)展特色來做出合理選擇，而是一味地追求層次、規(guī)模、水平，從而導(dǎo)致許多高校的人才培養(yǎng)個性化、特色化、原創(chuàng)化缺失，共性化、大眾化、模仿化盛行。這種同質(zhì)化的人才培養(yǎng)模式不僅在一定程度上影響了高校自身特色的形成與發(fā)展，而且也造成社會專業(yè)人才供給結(jié)構(gòu)的失衡，加劇了結(jié)構(gòu)性失業(yè)矛盾，制約了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。事實上，造成高校發(fā)展同質(zhì)化的主要原因是高校內(nèi)部委托代理關(guān)系混亂，委托代理目標(biāo)模糊。現(xiàn)代組織理論研究表明，不少高校內(nèi)部委托人對組織目標(biāo)認(rèn)識不明確，對制度環(huán)境又十分敏感，非常在意“形象工程”“面子工程”，為了獲得社會的認(rèn)同感就會違背自己的使命或?qū)⒆陨淼穆氊?zé)置之度外[3]。因此，正是高校內(nèi)部契約關(guān)系的隱形化、委托目標(biāo)的多元化才最終導(dǎo)致了高等院校之間的趨同化現(xiàn)象。

（二）體制積弊與治理需求的沖突

現(xiàn)代大學(xué)治理的根本要義是法治化、制度化、民主化、科學(xué)化；完善大學(xué)內(nèi)部治理的關(guān)鍵基礎(chǔ)在于重構(gòu)和再造適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)需要的制度體系。當(dāng)前中國高校內(nèi)部治理中仍然存在諸多體制束縛和桎梏。就外部體制而言，主要是計劃經(jīng)濟(jì)影響尚在，尤其是政府對高校的治理模式尚未完全脫離計劃經(jīng)濟(jì)的一些弊端舊習(xí)，政府對高校的過程管理統(tǒng)得過死、管得過多，高校辦學(xué)的自主權(quán)始終趨于弱勢，尚未與現(xiàn)代化治理模式相接軌，這也是高校改革多年依舊不能完全解決的問題。同時，在集權(quán)體制的慣性思維下，作為委托人的政府對其代理人高校的激勵與約束依然采用傳統(tǒng)的行政方式，激勵效果和約束功能均存在不同程度的缺位和缺失。另外，作為代理人的高校仍然在很大程度上對地方政府和行政部門存在高度的依附性和依賴性，缺乏自我發(fā)展自我完善的主動性和自覺性。就高校內(nèi)部治理本身而言，也在不同程度上存在著體制機(jī)制的積弊。高校本身是一個教育學(xué)術(shù)共同體，其內(nèi)部治理理應(yīng)遵循教育規(guī)律和學(xué)術(shù)規(guī)律，但當(dāng)下中國高校的內(nèi)部制度設(shè)計多是重視行政權(quán)力、忽視學(xué)術(shù)作用，重視行政手段、忽視學(xué)術(shù)規(guī)律，在人才評聘、資源分配、科研項目、教學(xué)評價等多個環(huán)節(jié)都顯現(xiàn)著行政干預(yù)的影子，“教授爭當(dāng)處長”“博導(dǎo)競聘官員”的背后更是折射出當(dāng)前高校官本位、行政化傾向的消極影響。無論是國家教育體制還是高校內(nèi)部體制，濃厚的行政色彩導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力的合法性和可操作性在實踐中難以得到充分的保障，進(jìn)而制約了高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)進(jìn)程。

（三）規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量提升的矛盾

2016年發(fā)布的《中國高等教育質(zhì)量報告》顯示，中國高等教育總體規(guī)模已經(jīng)躍居世界首位，2015年各類高等教育學(xué)生數(shù)量已達(dá)3700 萬人，各類高校2800 多所，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到40%，超過世界平均水平，高等教育已經(jīng)邁過大眾化階段，接近普及化階段。僅在2010—2015 年的15 年間，中國普通高校的規(guī)模就從1041 所增加到2560 所，在校學(xué)生人數(shù)從556.1 萬增加到2625.3 萬，普通高校規(guī)模和在校生人數(shù)年均增長率分別高達(dá)6.2%和10.9%。高等教育規(guī)模的急劇擴(kuò)張使中國邁入了“高等教育大國”的行列，但當(dāng)前高等教育規(guī)模與質(zhì)量之間的矛盾依然是制約中國邁向“高等教育強(qiáng)國”的重要掣肘。高等教育發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡、教育資源配置相對錯位、人才培養(yǎng)創(chuàng)新素質(zhì)不夠、科研開發(fā)應(yīng)用能力不足、社會服務(wù)支撐力度不強(qiáng)等諸多結(jié)構(gòu)性、質(zhì)量性問題與高等教育規(guī)模擴(kuò)張之間形成了鮮明的對比。究其根本，這些矛盾和問題是由于高校始終把自己封閉在“象牙塔”里，沒有真正走向市場、融入社會。從委托代理的角度分析，這種問題是由于高校作為委托人和代理人雙重身份定位不準(zhǔn)、作用不明。政府和公眾把教育的任務(wù)委托給高校，高校就是代理人，但是在高校內(nèi)部委托代理關(guān)系中，高校又是各下屬部門的委托人。這種特殊的雙重身份要求高校必須承擔(dān)雙重的責(zé)任，這種雙重責(zé)任歸根結(jié)底還是要滿足社會對人才培養(yǎng)的需求。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的委托代理關(guān)系中，委托人的目的只有一個，即追求利潤最大化，而高校并非單純地追求經(jīng)濟(jì)效益[4]，而是要實現(xiàn)人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新、社會貢獻(xiàn)、文化傳承等多個目標(biāo)，這種目標(biāo)的泛化在實踐操作過程中難以避免會遇到各種問題和困難。

三、高校內(nèi)部治理的組織結(jié)構(gòu)特征與委托代理關(guān)系

高校的組織結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)內(nèi)部治理優(yōu)化的基礎(chǔ)和依托，作為一種以人才培育、知識傳播、科技創(chuàng)新、文化傳承為主要功能的社會組織，高校的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)具有與其職能相適應(yīng)的顯著特征，這些特征又以獨(dú)特的方式呈現(xiàn)在委托代理的分析框架內(nèi)。

（一）高校內(nèi)部治理的組織結(jié)構(gòu)特征

高校與政府機(jī)構(gòu)、其他事業(yè)單位、社會組織、私人企業(yè)等相比，組織結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。按照美國社會學(xué)家塔爾科特·帕森斯的理解，高校屬于一種典型的“模式維持組織”[5]。這一組織結(jié)構(gòu)具有五個方面的顯著特征：一是職能的多樣性。高等教育與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)，其功能定位隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不斷拓展，當(dāng)今的高校職能已經(jīng)涵蓋了育人、科研、創(chuàng)新、傳承、服務(wù)等多項功能，不同的功能既相互區(qū)別，又相互聯(lián)系，且每一項功能又包含不同層次和不同領(lǐng)域功能。二是目標(biāo)的模糊性。高校的職能多樣性決定了組織目標(biāo)的多元化。與一般組織相比，高校的發(fā)展目標(biāo)相對模糊、度量標(biāo)準(zhǔn)相對籠統(tǒng)，不論是人才培養(yǎng)還是科學(xué)研究，都無法像企業(yè)生產(chǎn)一樣用一套規(guī)范、精準(zhǔn)的目標(biāo)體系來度量效果。三是主體的多類性。在高校這一特殊的組織體系中，既有學(xué)生也有教師，既有管理者也有服務(wù)者，不同類別主體的利益訴求、利益主張呈現(xiàn)出一定的差異性、階段性和流動性，尤其是對學(xué)生這一主體而言，流動性更為顯著。四是權(quán)力的多元性。高校存在著行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，中國語境中的高校還存在政治權(quán)力以及民主權(quán)利，與這種多元的權(quán)力/權(quán)利構(gòu)成相對應(yīng)，高校的權(quán)威也呈現(xiàn)出分散性，政治權(quán)威、行政權(quán)威、學(xué)術(shù)權(quán)威以及民主權(quán)威在不同的領(lǐng)域以不同的作用方式影響和制約著學(xué)校的發(fā)展。五是聯(lián)結(jié)的松散性。高校內(nèi)部治理體系的各個子系統(tǒng)既相互關(guān)聯(lián)，又相互獨(dú)立，由于各子系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)、依賴路徑的差異，各子系統(tǒng)之間的相互影響和作用程度并不明顯，科恩、韋克、馬奇等學(xué)者都認(rèn)為高校是一種“松散結(jié)合系統(tǒng)”。

就中國高校而言，除了具有上述五個方面的特征之外，還兼具兩個方面的中國特色：其一是政治權(quán)力主導(dǎo)，行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力與民主權(quán)利并存。中國高校普遍實行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，在這一基本制度框架內(nèi)，高校黨委作為政治權(quán)力的執(zhí)行主體在高校治理中占據(jù)絕對的領(lǐng)導(dǎo)地位，其他一切權(quán)力的運(yùn)行都必須始終圍繞“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一根本。其二是行政集權(quán)下的科層組織結(jié)構(gòu)。中國高校內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力分配、人員管理等各個領(lǐng)域都顯示出鮮明的行政集權(quán)色彩和科層等級差異。校內(nèi)的黨政部門一般按照校級、處級、科級的順序從上到下排列，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)通常也按照校級、院級、系級的順序延伸，且學(xué)術(shù)組織和黨政組織的人員構(gòu)成之間經(jīng)常相互交流，界限模糊。

（二）高校內(nèi)部治理的委托代理關(guān)系

在高校內(nèi)部治理體系中至少存在三個層次的委托代理關(guān)系：一是社會公眾與政府機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系。高等教育作為一種公益性事業(yè)，代表著社會公眾在教育領(lǐng)域的利益訴求，但社會公眾作為一個群體性概念無法實現(xiàn)對高校具體治理，因而就把高校的治理權(quán)委托給代表公眾利益的政府機(jī)構(gòu)，其中社會公眾是委托人，政府機(jī)構(gòu)是代理人，這就構(gòu)成了高校內(nèi)部治理的第一層委托代理關(guān)系。二是政府機(jī)構(gòu)與高等學(xué)校的委托代理關(guān)系。政府機(jī)構(gòu)在第一層委托代理關(guān)系中是代理人，但真正實現(xiàn)對高校的治理需要讓渡高校的治理權(quán)力到高校的具體管理者，這就產(chǎn)生了政府機(jī)構(gòu)與高校法人之間的第二層委托代理關(guān)系，其中政府機(jī)構(gòu)成為委托人，高校法人成為代理人。三是高校內(nèi)部各層級的委托代理關(guān)系。在高校內(nèi)部治理的過程中，學(xué)校法人既是上一層委托代理關(guān)系中的代理人，同時也是下一級委托代理關(guān)系的委托人。高校的內(nèi)部治理涉及人事、財務(wù)、資產(chǎn)、教學(xué)、科研等諸多領(lǐng)域，高校的法人不可能具體經(jīng)營管理每一項具體任務(wù)，這就需要尋找下一級代理人來實現(xiàn)高校的有效治理，因此就產(chǎn)生了高校內(nèi)部的各層級委托代理關(guān)系。

結(jié)合高校內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)特征以及多重的委托代理關(guān)系我們可以發(fā)現(xiàn)，高校內(nèi)部委托代理具有兩個方面的顯著特征：一是委托代理層級復(fù)雜。宏觀上高校內(nèi)部治理的委托關(guān)系包含三個層級，但在每一個層級又包含有不同的亞層。以高校內(nèi)部各層級的委托代理關(guān)系為例，又可分為校長與職能部門負(fù)責(zé)人的委托代理關(guān)系、校長與二級學(xué)院院長的委托代理關(guān)系、二級學(xué)院院長與所在學(xué)院系主任的委托代理關(guān)系等。高校內(nèi)部治理多層次的委托代理關(guān)系拉長了信息傳遞鏈條，減緩了信息傳遞速度，增加了信息不對稱性，因而所形成的“道德風(fēng)險”“逆向選擇”突出，所產(chǎn)生的“代理成本”增加。二是多重契約關(guān)系隱蔽。在高校內(nèi)部治理的多種委托代理關(guān)系中，契約雙方的角色是相對的，高校的校長、院長等在不同的委托層級中既可以是委托人，也可以是代理人。同時，高校內(nèi)部治理的委托關(guān)系中委托人的目標(biāo)是多維模糊的，以科研、教育、服務(wù)等為主的委托經(jīng)營內(nèi)容很少能用標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)進(jìn)行定量評價，這就使高校內(nèi)部各級委托人在制定契約和履行監(jiān)督、考核評價等職能時，因評價標(biāo)準(zhǔn)難以估計而變得更加困難。

四、基于委托代理理論的高校內(nèi)部治理優(yōu)化思路與路徑

在“雙一流”戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，中國高等教育改革的重心逐步由外部環(huán)境優(yōu)化向高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善轉(zhuǎn)移。實現(xiàn)高校內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化需在進(jìn)一步厘清高校與政府、社會關(guān)系的前提下，以大學(xué)章程為契約工具，建立完備的制度體系和運(yùn)作機(jī)制，確保高校內(nèi)部利益主體責(zé)權(quán)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)一致。

（一）以放權(quán)為依賴路徑，下移高校辦學(xué)重心，優(yōu)化外部環(huán)境

實現(xiàn)高校內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化的前提是外部環(huán)境的優(yōu)化，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化離不開外部環(huán)境的支持和保障。外部環(huán)境優(yōu)化需要政府簡政放權(quán)，將辦學(xué)權(quán)力重心轉(zhuǎn)向高校。

第一，合理界定政府在高校治理中的權(quán)力邊界。2017年頒布的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》明確規(guī)定了高校在學(xué)科專業(yè)設(shè)置、編制、經(jīng)費(fèi)使用管理、進(jìn)人用人管理、薪酬分配制度、教師職稱評審等方面的自主權(quán)，這為合理界定政府在高校治理中的權(quán)力邊界提供了政策依據(jù)?；谥袊叩冉逃奶厥鈬?，政府在落實高校辦學(xué)自主權(quán)過程中不能逾越三個邊界：一是法治邊界。依法治國作為國家的戰(zhàn)略部署，要求一切國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體及個人都必須在法治的框架內(nèi)開展社會活動。政府以及相關(guān)的教育主管部門在讓渡高校辦學(xué)自主權(quán)的過程中，必須恪守法治理念，遵循法治精神。現(xiàn)代政府作為有限政府，應(yīng)主動列出自己在高等教育中的“權(quán)力清單”，明確自己的權(quán)力范圍；列出“負(fù)面清單”，明確高校治理界限；列出“責(zé)任清單”，約定政府的職責(zé)內(nèi)容。二是科學(xué)邊界。高等教育作為一種上層建筑受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等外部條件的影響，但這并非意味著高等教育是行政權(quán)力的附屬和工具。高校的人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)發(fā)展遵循相應(yīng)的科學(xué)規(guī)律，具有相對的獨(dú)立性和自主性。因此，政府權(quán)力的讓渡需要遵循高等教育發(fā)展的客觀規(guī)律，否則就會重蹈“出力不討好”的覆轍。三是道德邊界。法安天下，德潤人心。高校擔(dān)負(fù)著人才培養(yǎng)與文化傳承的多重功能，其內(nèi)部深刻蘊(yùn)含著道德教化與價值引領(lǐng)，政府在辦學(xué)自主權(quán)讓渡中應(yīng)遵循社會主義核心價值觀的基本要義，秉承自由、平等、公正、法治的基本要求。

第二，加快轉(zhuǎn)變政府在高校治理中的角色定位。在委托代理理論視域下，政府與高校之間是委托與代理的關(guān)系，二者是高校內(nèi)部治理契約雙方地位平等的主體，前者作為高校的舉辦者，更應(yīng)注重結(jié)果而非過程，注重宏觀而非微觀，注重調(diào)控而非干預(yù)，其在高校治理中的基本任務(wù)是制度設(shè)計，通過一系列激勵制度、約束制度以及競爭制度的安排，調(diào)控和監(jiān)督高校（代理人）自主辦學(xué)，以實現(xiàn)委托代理收益最大化。因此，政府的角色首先是制度的設(shè)計者。委托代理關(guān)系的核心是契約雙方制度的設(shè)計，其中委托人是制度的主動設(shè)計方，代理人是制度的被動接受方。政府作為高校治理的委托人理應(yīng)按照高等教育發(fā)展的基本規(guī)律，完善相關(guān)法規(guī)，制定相關(guān)政策制度，確保代理關(guān)系的健康發(fā)展。其次，政府也是高校治理的監(jiān)督約束者。信息不對稱與責(zé)任不對等可能導(dǎo)致高校在自主辦學(xué)中出現(xiàn)“道德風(fēng)險”，這就要求政府作為委托人應(yīng)主動承擔(dān)起監(jiān)督約束的責(zé)任，通過間接的方式實現(xiàn)對高校的治理。現(xiàn)代公共治理實踐要求政府應(yīng)從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，高等教育作為公益事業(yè)具有公共服務(wù)的性質(zhì)，因而，政府在高校內(nèi)部治理中還應(yīng)成為服務(wù)供給者，在財政、人才等方面的資源配置以及其他公共服務(wù)中給予高等學(xué)校充分的保障。

第三，不斷優(yōu)化政府在高校治理中的調(diào)控方式。政府對高校辦學(xué)的直接干預(yù)要轉(zhuǎn)向一種新的監(jiān)管模式上來。政府要尊重并保障教育自身的發(fā)展規(guī)律，杜絕簡單粗暴式的行政手段和強(qiáng)制干預(yù)，讓大學(xué)回歸辦學(xué)的初衷。政府管理應(yīng)從微觀轉(zhuǎn)向宏觀，從干預(yù)轉(zhuǎn)向引導(dǎo)。政府作為高等教育發(fā)展的委托人需要通過政策、法律、法規(guī)等制度手段激勵高校的自我發(fā)展、自我管理、自我完善，逐步推進(jìn)高校管理、辦學(xué)、評價三方分離，給高校（代理人）更大的自主權(quán)。與此同時，政府（委托人）在主動分離“所有權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”的過程中應(yīng)做好系統(tǒng)的制度設(shè)計安排，依法建立起教學(xué)機(jī)制、管理機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、反饋機(jī)制和獎勵機(jī)制，有效監(jiān)督高校（代理人）的經(jīng)營活動，以降低代理成本，提高代理收益。政府放權(quán)并不意味著放棄對高校辦學(xué)的監(jiān)督管理，在追求高校自主辦學(xué)的同時，也要推進(jìn)政府部門調(diào)控和監(jiān)督職能的改進(jìn)。高校僅僅是社會大系統(tǒng)中的一部分，高校的發(fā)展不能脫離整個社會體系，要和政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的因素相聯(lián)系，因此要妥善處理好“監(jiān)管”與“自主”的關(guān)系，堅持“政府適度調(diào)控”和“高校自主辦學(xué)”的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)“監(jiān)管”與“自主”的對立與統(tǒng)一。

（二）以章程為契約工具，健全利益平衡機(jī)制，激活內(nèi)部動力

大學(xué)章程作為大學(xué)治理的“憲章”，是高校內(nèi)部治理理念、制度、結(jié)構(gòu)和機(jī)制的基本依據(jù)，是現(xiàn)代大學(xué)制度的主要載體；它確立了黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長負(fù)責(zé)，教授治學(xué)的高校內(nèi)部治理的基本組織結(jié)構(gòu)框架；明確了黨委、校長、教授、學(xué)生等大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；規(guī)定了黨委決策、行政執(zhí)行、民主監(jiān)督等大學(xué)內(nèi)部治理的主要運(yùn)行體制機(jī)制，從而在制度、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行等三個方面為大學(xué)內(nèi)部治理提供了涵蓋“組織法”“權(quán)力法”“程序法”“監(jiān)督法”等在內(nèi)的健全的“法律體系”。為此，我們需要以大學(xué)章程為根本的契約工具，優(yōu)化高校內(nèi)部治理體系。

第一，明確章程制定主體，規(guī)范章程制定程序，凸顯法治精神。目前，我國《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定各類大學(xué)的章程核準(zhǔn)均由教育主管部門進(jìn)行。教育主管部門的非立法性質(zhì)對大學(xué)章程進(jìn)行核準(zhǔn)，雖有其自身的邏輯，但似有不妥：一方面這有違大學(xué)章程制定的法治精神；另一方面不利于章程的權(quán)威性確立，極易導(dǎo)致政府為追求自身利益而凌駕于章程之上，致使大學(xué)自治難以真正實現(xiàn)。為此，我們要把大學(xué)章程核準(zhǔn)權(quán)力交由各級國家立法機(jī)關(guān)，由立法機(jī)關(guān)的專門委員會對此進(jìn)行核準(zhǔn)。教育主管部門的功能應(yīng)從章程核準(zhǔn)轉(zhuǎn)為章程發(fā)布?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》提出“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以學(xué)校名義發(fā)布章程的正式文本，并向本校和社會公開”。這一規(guī)定確立了“高等學(xué)?！痹谡鲁贪l(fā)布中的主體地位。從目前我國大學(xué)章程建設(shè)的現(xiàn)狀而言，這一規(guī)定符合我國的基本國情，但從長遠(yuǎn)看，建立以教育主管部門為主體的大學(xué)章程發(fā)布制度更有利于發(fā)揮大學(xué)章程在大學(xué)內(nèi)部治理中的作用，更有利于大學(xué)章程的公開和監(jiān)督，更有利于資源的整合與利用，更有利于大學(xué)的競爭與創(chuàng)新。

第二，明晰權(quán)利義務(wù)關(guān)系，完善章程內(nèi)容形式，彰顯治理內(nèi)涵。大學(xué)章程的內(nèi)容要體現(xiàn)全面性、科學(xué)性和特色性，既要遵從學(xué)術(shù)自由、學(xué)生為本的科學(xué)規(guī)律，又要體現(xiàn)辦學(xué)理念、辦學(xué)精神的自身特色。要把大學(xué)內(nèi)部治理所涉及的主體、任務(wù)、目標(biāo)、途徑、機(jī)制、保障等內(nèi)容統(tǒng)一納入章程，形成統(tǒng)一、規(guī)范、健全的制度體系，涵蓋大學(xué)內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)、程序、職責(zé)、監(jiān)督的全方位。具體而言，章程的內(nèi)容要體現(xiàn)四個方面的統(tǒng)一：其一是大學(xué)精神與高校特色的統(tǒng)一。要把高校自身的特色凝練在章程的理念上，體現(xiàn)在章程的相關(guān)條款中，使章程在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承中體現(xiàn)自身的特色。其二是治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制的統(tǒng)一。所謂大學(xué)治理是大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大決策的結(jié)構(gòu)和過程[6]。章程內(nèi)容一方面要對高校內(nèi)部治理組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理設(shè)計，科學(xué)構(gòu)建政治、行政、學(xué)術(shù)、民主等組織的結(jié)構(gòu)框架，合理劃分各種權(quán)力邊界，恰當(dāng)處理黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理的利益關(guān)系；另一方面要對大學(xué)內(nèi)部治理的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)的制度安排，構(gòu)建決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層既相互協(xié)調(diào)又相互制約的運(yùn)行機(jī)制。其三是法治理念與人文關(guān)懷的統(tǒng)一。人文關(guān)懷是依法治校的終極目標(biāo)，而依法治校則是人文關(guān)懷的實現(xiàn)路徑，這就要求大學(xué)章程從內(nèi)容上兼顧“柔性”和“剛性”的統(tǒng)一，既體現(xiàn)強(qiáng)制性，又彰顯激勵性，把學(xué)校、教師、學(xué)生之間的關(guān)系建立在“以人為本”的人文關(guān)懷理念上，充分考慮和尊重學(xué)校各主體利益與意見的表達(dá)權(quán)利。

第三，健全監(jiān)督體制機(jī)制，保障章程科學(xué)實施，體現(xiàn)大學(xué)理念。要把內(nèi)部監(jiān)督、部門監(jiān)督和社會監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，構(gòu)建完善的章程執(zhí)行監(jiān)督和糾錯體制[7]。校內(nèi)可以成立大學(xué)章程執(zhí)行委員會，具體負(fù)責(zé)章程的起草、解釋、實施、反饋、修訂、完善工作，建立章程執(zhí)行情況年度報告制度，通過學(xué)校教職工代表大會把章程執(zhí)行狀況納入校長的工作報告，接受教職工的監(jiān)督。教育主管部門應(yīng)定期對各大學(xué)的章程執(zhí)行情況進(jìn)行通報并督促各高校建立信息公開制度，通過人才培養(yǎng)質(zhì)量年度報告、畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量年度報告、財務(wù)執(zhí)行年度報告、招生考試信息報告等專題性的公開報告間接對大學(xué)章程執(zhí)行情況及時公開信息，督促章程實施，回應(yīng)社會關(guān)切。同時高校應(yīng)主動接受社會監(jiān)督。大學(xué)章程對于社會而言是實現(xiàn)對大學(xué)人才培養(yǎng)滿足社會需求的監(jiān)督窗口，要以教育部發(fā)布的《高等學(xué)校信息公開事項清單》為藍(lán)本，建立校務(wù)信息公開制，全面推進(jìn)經(jīng)費(fèi)使用、人事任免、招生考試等信息公開和程序公開，為社會監(jiān)督創(chuàng)造條件，并逐步引入第三方評估機(jī)制，探索建立第三方評估監(jiān)督的常規(guī)機(jī)制，增加社會參與高校辦學(xué)與治理的渠道和方式。

當(dāng)代中國的高校內(nèi)部治理是一個相對的、動態(tài)的、歷史的課題，它不僅是高校內(nèi)部權(quán)利、義務(wù)、利益關(guān)系的相互博弈與重新配置，而且涉及高校外部發(fā)展環(huán)境的體制革新與制度變遷。因此，以大學(xué)章程為契約工具，把高校內(nèi)部治理納入制度化、民主化、法治化的軌道，保障學(xué)校的政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力在制度的籠子里依法規(guī)范行使并得到有效監(jiān)督，這正是委托代理理論的價值所在。