中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本歷程與經(jīng)驗

邱 春 林

(中共山東省委黨校 馬克思主義學院，濟南 250103)

治理作為一種處理政府與社會關系的新型政治模式，體現(xiàn)了人類社會文明的發(fā)展與進步。當然，在中國這樣一個經(jīng)濟基礎薄弱、文化相對落后的社會主義國家，如何治理落后的鄉(xiāng)村，不僅馬克思主義經(jīng)典作家沒有給出明確答案，即使是進行了幾十年社會主義實踐的蘇聯(lián)也不能提供一種一成不變、可以復制的成功模式。黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善中國特色社會主義制度，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是其中重要的組成部分。這表明，我們黨和政府圍繞鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展，緊密結合中國國情和鄉(xiāng)村治理實際，在推進中國革命、建設和改革的實踐中實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理理論的與時俱進。

一、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的理論基礎

隨著治理理論在中國的發(fā)展，以及學界的研究成果在鄉(xiāng)村政策制定和鄉(xiāng)村治理實踐中的應用，我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化得以進一步推進。20世紀90年代末以來，國內學界對治理理論開展了相應的研究和探索，對治理理論的認識按照研究進展大致可以分為兩個階段。

第一階段：翻譯、介紹國外治理理論相關著作，了解其動態(tài)發(fā)展的時期。這一階段主要側重于對治理理論的學習借鑒與解讀(20世紀90年代中期至黨的十八屆三中全會)。國內學者關注治理理論始于20世紀90年代中后期，“最早的一篇文章出現(xiàn)在劉軍寧等主編的《公共論叢：市場邏輯與國家概念》中”；智賢先生的《Governance:現(xiàn)代治道新概念》也是較早系統(tǒng)介紹治理理論的文章，他在文章中將Governance譯為治道，并認為，“治道是關于治理公共事務的效能，駕馭經(jīng)濟發(fā)展的能力”[1]。俞可平關于治理理論的著作《治理與善治》就治理問題從不同角度給予了相應探討。此外，有學者認為，“治理的主要特征不再是監(jiān)督，而是合同包工；不再是中央集權，而是權力分散；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場原則的管理；不再是由國家指導，而是由國家和私營部門合作”[2]。毛壽龍就指出，英語詞匯中governance，既不是指統(tǒng)治(rule)，也不是指行政(adminsitration)和管理(management)，而是指“政府對公共事務進行治理，它掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務，只介于負責統(tǒng)治的政治和負責具體事務的管理之間，它是對以韋伯的官僚制理論為基礎的傳統(tǒng)行政的替代，意味著新公共行政或新公共管理的誕生，因此可以譯為治理”[3]。還有學者認為，治理主要包括三個方面的內容：一是“對社會管理力量多元化格局的關注，對社會組織群體勢力的重視和關切”；二是“治理理論在關注社會管理力量多元化的同時，對政府的角色給予重新定位，是有效政府與元治理概念”；三是“在明確了政府的角色之后，對治理的網(wǎng)絡管理體系做出了重要的闡釋”[4]。

另外，中國學者也開始嘗試將治理理論運用在解決中國問題上，如徐勇等人就嘗試把這一理論應用到農(nóng)村問題研究上，并提出農(nóng)村能人模式，他認為，“在分權式的經(jīng)濟體制改革和農(nóng)村社會轉型時期，一批懂經(jīng)營、善管理的經(jīng)濟能人崛起，并在鄉(xiāng)村社區(qū)政治運作中居絕對支配地位，形成能人型治理模式”[5]。后來，他又提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”[6]的構想。

此外，針對農(nóng)村治理改革，有些學者提出了中國的改革需要上下配合、左右聯(lián)動、制度配套，只有這樣才能避免改革的“孤島現(xiàn)象”(1)20世紀90年代以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革不斷深入，加之村民自治制度的不斷規(guī)范和發(fā)展，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的動力來源。各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的切入點和重點都不同，出現(xiàn)了多種模式，有的從鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選入手，有的側重鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理改革，有的抓黨內民主制度建設，還有的試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革，即“定點改革”而非“聯(lián)片改革”，故稱之為“孤島現(xiàn)象”。參見郭正林：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中的“孤島現(xiàn)象”》，《半月談》(內部版)2004年第8期。等。當然，學界就國外的治理理論所做的翻譯和介紹，也不同程度上推動了治理理論在國內的發(fā)展。

簡而言之，治理更多地強調的是公共事務的管理主體方面，這不僅包括公共機構和行為者，還包括非公共機構和行為者，如各類社會組織及其成員。當然，其具體行為方式也有不同變化，如更多地從單方面的權威轉向多方共同參與，乃至協(xié)商、談判。縱觀人類歷史發(fā)展的長河，從統(tǒng)治走向治理已經(jīng)是人類政治發(fā)展的普遍趨勢，治理代替管理也體現(xiàn)了政治民主化的發(fā)展趨勢，其實質就是社會管理過程的優(yōu)化，即實現(xiàn)公共利益的最大化。

第二階段：治理研究發(fā)展的新階段，主要以黨的十八屆三中全會明確提出的實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的命題為標志(黨的十八屆三中全會以來)。

有學者認為，“西方治理理論與中國本土治理理論的錯位現(xiàn)象逐步凸顯，國家發(fā)展和治理實踐表明，治理理論只有在本土化的基礎上才能實現(xiàn)理想的重塑”[7]。所以積極開展本土化研究，把治理理論與中國國情相結合，才更有利于利用治理理論來分析當代中國各個領域的現(xiàn)實問題。其中，許海清主編的《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，俞可平的《論國家治理現(xiàn)代化》，胡鞍鋼的《中國國家治理現(xiàn)代化》，燕繼榮的《社會資本與國家治理》，張小勁、于曉虹的《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化六講》，陳家剛和俞可平的《基層治理》，張志安的《網(wǎng)絡空間法治化:互聯(lián)網(wǎng)與國家治理年度報告》《大國治理:國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，周敬青的《現(xiàn)代政黨治理比較研究》等都是有關治理理論極其重要的研究成果。

我國治理理論的研究成果逐步在農(nóng)村政策的制定中加以實踐，推動了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展?！包h管農(nóng)村工作是我們黨的一個傳統(tǒng)和重大原則，也是建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進社會主義新農(nóng)村建設的根本保證”[8]，要進一步加強和改進農(nóng)村社會管理工作。當然，治理理論要想在我國鄉(xiāng)村治理中實現(xiàn)善治，遇到的困難也很多，除了治理理論自身的問題，還要考慮中國的國情，例如根深蒂固的傳統(tǒng)政治文化、嚴重的官本位思想、不發(fā)達的民間組織等因素?？陀^地講，在改革開放的實踐進程中，我國鄉(xiāng)村治理正在形成一種新的治理模式，即村民自治、法治、德治三位一體的鄉(xiāng)村治理新體系。

二、我國鄉(xiāng)村治理的基本歷程

(一)毛澤東鄉(xiāng)村治理思想的起步與探索

以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體非常重視鄉(xiāng)村治理工作。從革命時期提出中國革命的“首要問題”是農(nóng)村問題，到提出“工農(nóng)武裝割據(jù)”理論；特別是在新中國成立后，從合作化運動到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標的提出，再到妥善處理農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、重工業(yè)關系問題等等，其關于鄉(xiāng)村治理的思想理論非常豐富，為推動我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展奠定了基礎。

毛澤東的鄉(xiāng)村治理思想主要包括三個方面：一是始終把農(nóng)民置于革命和建設的主體地位。他在《論聯(lián)合政府》中指出，“中國的民主主義者如不依靠三億六千萬農(nóng)民群眾的援助，他們就將一事無成”[9]。在社會主義建設時期，推動鄉(xiāng)村治理同樣需要依靠農(nóng)民，對此他指出：“他們無論在革命斗爭中和建設工作中都是一支最偉大的力量?！盵10]事實上，毛澤東在探索中國社會主義建設道路的過程中，始終高度重視發(fā)揮農(nóng)民的主體地位和作用。二是毛澤東提出了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標。在黨的七屆二中全會上，毛澤東提出了新中國成立后要逐步實現(xiàn)“由落后的農(nóng)業(yè)國變成先進的工業(yè)國”的奮斗目標[11]。那么，如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化呢？毛澤東對此進行了深入思考，他從全面學習蘇聯(lián)經(jīng)驗推進農(nóng)業(yè)合作化運動，到以蘇為鑒發(fā)生了一系列思想轉變后指出：“我們一定會建設一個現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代科學文化的社會主義國家。”[12]從而進一步確認了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標。另外，毛澤東還非常重視農(nóng)業(yè)科學技術的發(fā)展，“不搞科學技術，生產(chǎn)力無法提高”[13]，他認為這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關鍵。三是毛澤東非常重視鄉(xiāng)村的全面發(fā)展。他特別關心農(nóng)民的生活問題，“國家要積累，合作社也要積累，但是都不能過多。我們要盡可能使農(nóng)民能夠在正常年景下，從增加生產(chǎn)中逐年增加個人收入”[12]，并肯定了國家發(fā)展的目的最終是為了改善人民的生活。事實上，新中國成立后，農(nóng)民收入增長雖然不快，但其生活卻是在不斷改善，生活福利也在不斷增加。此外，毛澤東對農(nóng)民教育也十分關注，他認為把農(nóng)民教育好是社會主義鄉(xiāng)村建設的關鍵，其農(nóng)民教育觀的特點是理論聯(lián)系實際，教育與生產(chǎn)勞動相結合。同時，毛澤東還十分注重對農(nóng)村干部的監(jiān)督和培訓，為此，他要求各級干部要經(jīng)常下農(nóng)村參加生產(chǎn)實踐，在實踐中學習和提高自己的業(yè)務水平。

(二)鄧小平鄉(xiāng)村治理改革的起步

以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體，在深刻總結我國社會主義建設正反兩個方面經(jīng)驗的基礎上，借鑒世界其他社會主義國家的經(jīng)驗教訓，成功實現(xiàn)了黨的工作中心的轉移，并在改革開放的實踐中開創(chuàng)了中國特色社會主義。中國的改革首先是從鄉(xiāng)村開始并實現(xiàn)突破的。

鄧小平關于鄉(xiāng)村治理的思想非常豐富。一是強調“農(nóng)業(yè)是根本，不要忘掉”[14]。他非常重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，多次在不同場合指出，“中國經(jīng)濟能不能發(fā)展，首先要看農(nóng)村能不能發(fā)展，農(nóng)民生活是不是好起來。翻兩番，很重要的是這百分之八十的人口能不能達到”[14]。中國的改革為什么要從鄉(xiāng)村開始？鄧小平指出，“因為中國人口的百分之八十在農(nóng)村，如果不解決這百分之八十的人口的生活問題，社會就不會是安定的。工業(yè)的發(fā)展，商業(yè)和其他的經(jīng)濟活動，不能建立在百分之八十的人口的貧困的基礎之上”[14]。二是關注農(nóng)村的穩(wěn)定。農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展對于中國的發(fā)展至關重要。對此，鄧小平指出，“從中國的實際出發(fā)，中國有百分之八十的人口住在農(nóng)村，中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎是不行的”[15]。當然，對于穩(wěn)定的方法，他提出就是要發(fā)展經(jīng)濟，真正解決農(nóng)民的溫飽問題，最終實現(xiàn)共同富裕。三是針對我國國情和鄉(xiāng)村發(fā)展的實際，提出了“先富、共富論”。所謂“先富、共富論”，即“讓一部分有條件的地區(qū)先發(fā)展起來，然后，在不削弱發(fā)達地區(qū)活力的前提下，先發(fā)展起來的地區(qū)支持貧困地區(qū)”[16]。四是重視鄉(xiāng)村治理的制度建設。從對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的鼓勵，到對村民自治的規(guī)范，鄧小平始終高度關注鄉(xiāng)村治理的制度建設，以制度推動鄉(xiāng)村發(fā)展。他指出，“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快”[17]。五是重視教育、科技對鄉(xiāng)村治理的積極作用。在改革開放的實踐中，如何快速推動農(nóng)村社會發(fā)展，除了在生產(chǎn)關系方面要改革不適應生產(chǎn)力發(fā)展的體制外，鄧小平還十分重視科技在推動農(nóng)村社會發(fā)展中的作用，從提出教育要堅持“三個面向”，到提出“科學技術也是生產(chǎn)力”的命題，都充分體現(xiàn)了鄧小平對于教育和科技的重視。1981年12月，《全國農(nóng)村工作會議紀要》指出,“過去,在領導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，對科學的作用認識不夠，忽視了智力投資和現(xiàn)有人才的使用，必須及時糾正”[8]。

(三)江澤民鄉(xiāng)村治理改革的新探索

以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體，在世情、國情、黨情發(fā)生深刻變化的情況下，帶領全國人民堅持黨的基本理論、基本路線，在推進中國特色社會主義建設的實踐中形成了黨的基本綱領、基本經(jīng)驗，確立了社會主義市場經(jīng)濟體制改革的目標和基本框架。特別是在鄉(xiāng)村治理方面，江澤民提出了一系列新思想、新觀點。

江澤民的鄉(xiāng)村治理思想概括起來，主要包括三個方面：一是特別強調發(fā)揮黨的總攬全局、協(xié)調各方的作用，鄉(xiāng)村治理也不例外。他把新時期黨的建設提到“新的偉大工程”的高度。1997年9月，在黨的十五大報告中他全面闡述了黨的建設，并圍繞實現(xiàn)“一個總目標”，解決“兩大課題”，加強“三個方面建設”和發(fā)揮“三大優(yōu)勢”，形成了黨的建設新的偉大工程的基本內容。二是始終高度重視解決農(nóng)民的貧困問題。對此，他指出，由于中國的特殊國情，農(nóng)村扶貧工作是具有長期性、復雜性、艱巨性的。因此，必須大力開展扶貧攻堅，只有解決了農(nóng)民的貧困問題，“三步走”的戰(zhàn)略部署才能不斷推進并逐步實現(xiàn)。而西部大開發(fā)戰(zhàn)略就是國家統(tǒng)籌解決西部農(nóng)村貧困的重大決策之一。三是重視依法治國與以德治國的統(tǒng)一。江澤民指出，在建設有中國特色社會主義，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中，要堅持加強法制建設，依法治國，同時也要堅持不懈地加強社會主義道德建設，以德治國，兩者相輔相成，不可偏廢。也正是在這一時期，包括村組法等在內的一系列事關鄉(xiāng)村治理的法律得以上升為國家意志。

(四)胡錦濤新農(nóng)村治理的創(chuàng)新與實踐

進入21世紀，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，在推進全面建設小康社會的過程中，扎實推進實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，從強調堅持以人為本、實現(xiàn)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，到提出建設社會主義新農(nóng)村，構建社會主義和諧社會、加快生態(tài)文明建設，形成了中國特色社會主義事業(yè)的總體布局。

胡錦濤的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新與實踐概括起來主要包括三個方面：一是注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在黨的十六屆三中全會上，他提出了“五大統(tǒng)籌”，即“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放”，其中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展居于首位。同時，他也多次強調“要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，走城鄉(xiāng)互動、工農(nóng)互促的協(xié)調發(fā)展道路”“充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的轄射和帶動作用”[18]。二是注重改善農(nóng)民民生，提出了社會主義新農(nóng)村建設的重大任務。推進社會主義新農(nóng)村建設是落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略思想的具體舉措，是推進“三農(nóng)”工作的新途徑，而這就要通過建立新農(nóng)村建設的長效機制來實現(xiàn)，充分發(fā)揮新型農(nóng)民主體地位的作用，維護農(nóng)民權益，發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，滿足廣大農(nóng)村居民最基本的生活需求，保障農(nóng)村居民享受和城市居民同等待遇的公共服務；同時還提出了實現(xiàn)“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標。三是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理。胡錦濤指出，“在新的歷史起點上推進改革發(fā)展，必須著力在農(nóng)村改革發(fā)展上取得新突破，面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新形勢、新任務，必須繼續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村體制機制”。這其中最突出的舉措就是農(nóng)村稅費改革的實施，它標志著我國開始從農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的時代進入到以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時代。與此相適應的是穩(wěn)步推進系列配套改革，如農(nóng)村戶籍改革、農(nóng)村公共服務體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革等一系列綜合配套改革，并提出要建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，明確了社會管理的領導體制，最終形成與黨委政府互聯(lián)互動的社會管理網(wǎng)絡，為推動農(nóng)村治理發(fā)展提供了制度支撐。

(五)習近平鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的頂層設計

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的新一代黨中央領導集體，著眼于實現(xiàn)全面建成小康社會和“兩個一百年”奮斗目標，堅持源頭治理、精準扶貧，生態(tài)保護和美麗鄉(xiāng)村建設，提出了一系列鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了鄉(xiāng)村振興就是要實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的目標，從而穩(wěn)步推進了鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。

習近平鄉(xiāng)村治理重要論述的內容主要包括四個方面：一是以“四個全面”戰(zhàn)略布局作為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的頂層設計與理論指導。鄉(xiāng)村黨建是我國基層黨建的重要組成部分。鄉(xiāng)村黨建是鄉(xiāng)村能否全面實現(xiàn)小康，能否全面深化改革，能否實現(xiàn)全面依法治國、依法治農(nóng)的根本保障。二是扎實推進精準扶貧。他多次指出，“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)，關鍵在貧困的老鄉(xiāng)能不能脫貧”[19]。2015年2月13日，他在《在陜甘寧革命老區(qū)脫貧致富座談會上的講話》中指出，扶貧開發(fā)推進到今天這樣的程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、“手榴彈炸跳蚤”不行。農(nóng)村扶貧工作要做到“六個精準”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人(第一書記)精準、脫貧成效精準。三是明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標和任務[20]。2015年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》指出，要進一步創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，鼓勵在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式。黨的十八屆四中全會則進一步提出了實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本路徑，即法治化道路。四是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與實施。習近平提出要建立鄉(xiāng)村“自治、法治和德治”三位一體的鄉(xiāng)村治理新體系。事實上，治理有效也是鄉(xiāng)村振興的重要保障，從“管理民主”到“治理有效”，這一轉變也是推動鄉(xiāng)村治理能力和治理水平現(xiàn)代化的必然之選。

三、我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗

黨的十八屆三中全會以來的治理理論的研究和發(fā)展帶給我們很大啟示。事實上，治理所倡導的“善治”目標，也是我們推進鄉(xiāng)村治理的一個參照。通過梳理新中國成立以來我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本歷程可以發(fā)現(xiàn)，在這一過程中我們積累了豐富的經(jīng)驗。

(一)推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須堅持黨的領導，實現(xiàn)鄉(xiāng)村領導體制機制不斷創(chuàng)新

推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需要始終堅持黨的領導，穩(wěn)步推動鄉(xiāng)村領導體制機制的不斷創(chuàng)新。在我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進程中，我們實現(xiàn)了人民當家作主，推進了基層民主改革，實現(xiàn)了村民自治，切實發(fā)揮了黨的領導核心作用，也發(fā)揮了黨統(tǒng)籌領導協(xié)調各方的優(yōu)勢。

一是進一步創(chuàng)新和完善黨領導鄉(xiāng)村治理工作的決策機制。各級黨委和政府要站在全局和戰(zhàn)略高度，認真履行領導推動農(nóng)村治理發(fā)展的責任，認真執(zhí)行中央各項強農(nóng)惠農(nóng)政策，貫徹落實工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，真正樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調發(fā)展的思想和理念。要從完善制度入手，特別是在政策制定、工作部署、財力投放、干部配備上切實體現(xiàn)農(nóng)村治理工作是全黨工作重中之重的戰(zhàn)略思想，要將基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點真正轉向農(nóng)村，真正實現(xiàn)財政新增事業(yè)經(jīng)費和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，保障公共財政向“三農(nóng)”傾斜、公共設施向“三農(nóng)”延伸、公共服務向“三農(nóng)”覆蓋。

二是進一步創(chuàng)新和完善黨領導鄉(xiāng)村治理工作的論證咨詢機制。按照建立科學化、民主化和規(guī)范化的農(nóng)村治理工作決策機制的要求，整合涉農(nóng)資源，加強對農(nóng)村治理改革發(fā)展理論和實踐問題的調查研究，充分發(fā)揮專家、學者在鄉(xiāng)村治理改革重大決策中的作用，把黨和政府、高校、社會組織的專家學者組織起來，形成農(nóng)村治理工作的網(wǎng)絡體系，圍繞農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村文化、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村社會發(fā)展和改革開放中遇到的全局性、戰(zhàn)略性、綜合性問題進行深入研究、科學論證、集思廣益、提出對策，為黨和政府提供科學的咨詢論證意見，并通過社會公示和社會聽證等平臺聽取廣泛民意，以保證決策的科學性、民主性、合理性、合法性、正確性和實效性，不斷提高黨的鄉(xiāng)村治理能力和水平。

三是創(chuàng)新和完善黨領導鄉(xiāng)村治理工作的社會參與機制。各級人大、政協(xié)、民主黨派、人民團體，以及農(nóng)村中各類民間社會組織人才薈萃，聯(lián)系群眾廣泛，他們在推進鄉(xiāng)村治理改革過程中各有不同的優(yōu)勢?？梢圆扇《ㄆ谡匍_黨委農(nóng)村治理工作聯(lián)席會議的方式，由各級黨委農(nóng)村治理工作領導小組牽頭，農(nóng)村工作委員會負責組織協(xié)調，人大農(nóng)村工作委員會、政協(xié)及各類民間組織團體參與，研究農(nóng)村治理問題，共同推進農(nóng)村治理改革與發(fā)展，廣泛發(fā)動各行各業(yè)、各界人士以多種方式支持和參與到農(nóng)村治理中來。此外，還要進一步探索拓展網(wǎng)格化治理，把資源、服務、管理放到基層，推動村民自治與多元主體參與有機結合，健全村民自我服務、政府公共服務和社會公益服務有效銜接的農(nóng)村基層綜合服務管理平臺。可以將政府行政部門中一些可轉化為社會化的職能轉移給農(nóng)村合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會承擔，推動政策制定與政策執(zhí)行的科學分離、監(jiān)督與服務的科學分離，構建高效、有序、科學、可持續(xù)的農(nóng)村社區(qū)共建共享機制，使基層有職有權有物，更好地為農(nóng)民群眾提供精準有效的服務和管理，更好地服務于農(nóng)村和農(nóng)民。

(二)推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須堅持農(nóng)民的主體地位

治理理論更多地強調了各類社會主體共同參與社會治理，它認為政府同其他各類社會組織一樣，都是社會治理的重要成員，并在治理實踐中發(fā)揮著越來越重要的作用。在推進中國特色社會主義建設、尤其是在推進全面建成小康社會的實踐中，更需要充分調動各類社會主體參與其中，這也是改革開放以來，我們不斷推動社會主義建設取得勝利的重要經(jīng)驗之一。各類社會主體積極參與社會治理，其積極性、主動性和創(chuàng)造性得到了激發(fā)，從而使社會治理成本降低、治理成效顯著提升。

農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮歸根到底要依靠億萬農(nóng)民，要放開農(nóng)民的手腳。有鑒于此，要“進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進糧食穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收；必須堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，尊重農(nóng)民的主體地位，不斷創(chuàng)新農(nóng)村體制機制”[21]。農(nóng)民是參與農(nóng)村治理的主體之一，對此要充分尊重其主體地位，尤其要切實保障憲法賦予農(nóng)民的個人自由和權利。確立農(nóng)民主體地位，就是要始終堅持群眾觀點，踐行群眾路線。正如馬克思所說：“歷史活動是群眾的活動，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大。”[22]塞繆爾·亨廷頓也曾指出，“如果農(nóng)民默認和認同于現(xiàn)存的政治體系，那么它就為政治體系提供了穩(wěn)定的基石。倘若農(nóng)民積極地反對政治體系，它就會成為革命的推動者”[23]。在中國革命和建設的實踐中，群眾路線已經(jīng)成為我們黨的根本工作路線；同樣在社會主義建設和改革時期，在實現(xiàn)黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的進程中，我們要始終堅持向人民群眾學習的觀點，政策一定要從基層來，再到基層去。

(三)推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須堅持鄉(xiāng)村治理法治化

鄉(xiāng)村治理法治化就是在黨的領導下，按照法律來管理農(nóng)村基層事務，即農(nóng)村基層的政治、經(jīng)濟、文化等一切活動依照法律管理，農(nóng)民的所有行為依照法律進行，將農(nóng)村基層一切需要由法律來調控的活動和工作都納入規(guī)范化、法治化的軌道。黨的十八屆四中全會再次明確了依法治國的基本方略，而農(nóng)村法治建設則是依法治國的重要組成部分，是依法治國在基層的具體實踐。法治化也是農(nóng)村治理現(xiàn)代化的必然要求。

目前，我國選舉制度的民主程度依然不高，在村民自治的過程中，違法違規(guī)的事件時有發(fā)生，如賄選，選民的非制度性參與，宗族、非正式組織等因素對選舉的消極影響，基層政治主導力量對村委會選舉不夠重視或不當介入，等等。事實上，農(nóng)村治理法治化的道路不同于城市治理法治化的道路，未來，農(nóng)村治理現(xiàn)代化所面臨的問題將會更多，難題也更大。

加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，需要確立法治化的理念。當前，我國農(nóng)村改革還存在很多問題，同人民群眾的期待相比，農(nóng)村法治建設還有很多不適宜的地方。有的法律法規(guī)未能全面客觀地反映農(nóng)民意愿，有的法律法規(guī)缺乏針對性和可操作性。有鑒于此，處理好鄉(xiāng)村治理中人與法、權與法，以及行為與法的關系，改變農(nóng)村治理中的人治特征、權力的隨意性和強制性，以及運動式治理方式，都需要建立健全規(guī)范鄉(xiāng)村治理的法治體系，發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實效力，增強鄉(xiāng)村治理主體和參與者的法治觀念。事實上，只有走法治化之路，才能將鄉(xiāng)村治理通過法律和制度加以體現(xiàn)和保障，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。

當然，在鄉(xiāng)村治理實踐中，人們信法守法用法、依法維權的意識還不強，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象屢見不鮮，這也迫切需要樹立法治化的理念、樹立法治思維。因此，農(nóng)村黨員干部要主動學法，不斷增強法治意識、強化法治理念，在推進鄉(xiāng)村治理過程中不斷用法治理論武裝頭腦，指導實踐，規(guī)范行動，帶動全社會學法、知法、守法、用法，自覺接受法律和人民、社會、黨內、行政等各類監(jiān)督，讓權力在法治化的軌道上運行。此外，面對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，要善用法治理念、法治手段促進發(fā)展；要用法治來化解矛盾，運用法治方式來解決人民群眾的多元化訴求和實際需要。

(四)推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，必須堅持治理理論與實踐的與時俱進

中國共產(chǎn)黨是一個善于繼承、發(fā)展和創(chuàng)新的政黨。從毛澤東提出的“農(nóng)民問題乃國民革命的中心問題”“農(nóng)業(yè)合作化運動”“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，到鄧小平提出的“尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神”“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”“兩個飛躍”，到江澤民提出的推進新時期黨的建設“新的偉大工程”、將村民委員會組織法上升為國家意志，到胡錦濤提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，推進社會主義新農(nóng)村建設，再到習近平提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局，扎實推進實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，以及全面推進依法治國等，中國共產(chǎn)黨始終重視發(fā)揮農(nóng)民在革命、建設和改革中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，始終重視推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，始終重視妥善解決農(nóng)村問題。在革命、建設和改革開放的實踐中，更是圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，在探索和實踐中實現(xiàn)了黨的鄉(xiāng)村治理的與時俱進，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅實的理論支撐。