“供需管三側(cè)聯(lián)動”：社會組織參與貧困治理長效機制探索
——以四川省L縣為例

閻茂瑤，馮 佟，王 棟

(重慶工商大學(xué) 重慶廉政研究中心，重慶 400067)

一、研究背景與研究綜述

(一)問題緣起及研究路徑

截至2018年底，我國仍有1660萬農(nóng)村貧困人口。在我國長期的扶貧過程中，主要采取以政府為主體的模式，政府充當(dāng)扶貧活動的推動者、實踐者與監(jiān)督者。但以政府為單一主體的扶貧模式，仍存在扶貧政策針對性不足、扶貧效果不可持續(xù)、益貧性受限等問題，同時也出現(xiàn)政府扶貧邊際效應(yīng)逐漸下降的情況。實現(xiàn)貧困治理效用最大化需要發(fā)動社會力量的積極參與?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》指出，“鼓勵社會組織和個人通過各種方式參與扶貧開發(fā)”。2018年四川省共有4100余個社會組織參與扶貧工作，總計投入13.7億元，幫扶困難群眾138萬余人次。(1)資料來源：中國公益新聞網(wǎng)：http://www.cpwnews.com/content-18-26836-1.html。

然而，從我國社會組織參與貧困治理的現(xiàn)狀看，其發(fā)展程度還處于不成熟階段。由于引導(dǎo)和約束社會組織參與貧困治理行為的法律和社會政策缺失，在貧困治理中出現(xiàn)了政府與社會組織關(guān)系調(diào)適、扶貧資源整合、扶貧模式創(chuàng)新、扶貧針對性、持續(xù)性及效率等方面的困境；社會組織則出現(xiàn)了依附性強，資源能力不足，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，服務(wù)范圍小與業(yè)余性、合作性不強等問題，影響了社會組織可持續(xù)發(fā)展及貧困治理效率的發(fā)揮。在當(dāng)前的貧困治理中，如何提高社會組織參與治貧的能力？在貧困治理中如何最大化發(fā)揮社會組織的作用？如何提高貧困群眾自主脫貧能力？如何建構(gòu)社會組織、政府和貧困群眾在貧困治理中的內(nèi)在聯(lián)系機制，實現(xiàn)社會組織參與治貧的長效機制？

針對這些問題，本研究以川渝交界處省定扶貧開發(fā)貧困縣L縣為調(diào)研地點，通過對該縣社會組織貧困治理現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，對該縣政府主要部門工作人員、社會組織工作人員及普通民眾進(jìn)行個人訪談發(fā)現(xiàn)，該縣的貧困治理取得了較好的成果，已初步形成黨和政府、社會組織與貧困群眾多元參與貧困治理的格局，同時該縣也進(jìn)行了資產(chǎn)收益扶貧試點項目及政府資助社會組織扶貧項目的初步探索。但在該縣的貧困治理中，也存在社會組織參與貧困治理政策缺失，貧困治理角色定位不清，社會組織治貧范圍小、業(yè)余化等困境。為了探究社會組織參與治貧的長效機制，實現(xiàn)社會組織貧困治理作用最大化，本文基于L縣已有扶貧治理基礎(chǔ)資源，以及借鑒國內(nèi)其他貧困地區(qū)社會組織承接扶貧服務(wù)的經(jīng)驗，提出了“社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)+參與式預(yù)算”的方式，并構(gòu)建了黨和政府、社會組織、貧困群眾功能相銜接，目標(biāo)行動相一致的聯(lián)動機制。

(二)調(diào)研地及社會組織選取緣由

L縣位于四川省東北部，是秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)縣和省定貧困縣之一。L縣集秦巴山區(qū)、革命老區(qū)、移民庫區(qū)和貧困地區(qū)于一體，三山兩槽、山高坡陡、人多地少，自然條件惡劣，貧困人口基數(shù)大。目前，全縣共有152個貧困村、建檔立卡貧困人口78304人，貧困發(fā)生率9.13%。(2)數(shù)據(jù)來源：L縣扶貧和移民工作局。該縣不僅面臨貧困面廣、量大、程度深等共性問題，還存在邊遠(yuǎn)分散、底薄多災(zāi)、脫貧返貧現(xiàn)象突出等省際邊緣貧困區(qū)所具備的特性問題。有鑒于此，通過對該縣貧困治理現(xiàn)狀及路徑的探析，可為全國范圍內(nèi)貧困地區(qū)的貧困治理提供借鑒與參考。

截至2018年底，在L縣民政部門登記注冊的社會組織共有256家，其中，商會及公益類社會團體13家、行業(yè)協(xié)會53家、民辦非企業(yè)單位190家、基金會0家、國際性社會組織0家。該縣社會組織類型較少且結(jié)構(gòu)不合理，不同社會組織之間合作力度小且資源短缺。此外，參與該縣貧困治理的縣外社會組織數(shù)為0，調(diào)研對象選取面窄。因此，參考L縣參與扶貧的社會組織情況，選取具有突出貢獻(xiàn)和代表性的四個社會組織作為研究對象，分別為：義務(wù)工作聯(lián)合會、女企業(yè)家商會、關(guān)心下一代協(xié)會、扶貧開發(fā)協(xié)會。他們所承擔(dān)或參與的扶貧項目內(nèi)容主要包括L縣的經(jīng)濟發(fā)展、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、兒童婦女權(quán)益維護(hù)等方面。

(三)國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.國外研究現(xiàn)狀

(1)扶貧資源動員模式研究。政社合作、社社合作、社會企業(yè)是國外經(jīng)過多年的扶貧實踐形成的三種典型的扶貧資源動員模式。英國的慈善組織通過“社會企業(yè)”模式，解決了自身的籌資問題，而商業(yè)活動與投資回報則是這些組織的主要資金來源。Kang’Ethe等對扶貧過程中的服務(wù)改革、服務(wù)設(shè)計和社區(qū)行動進(jìn)行研究，為社區(qū)、企業(yè)、政府和非政府組織多方合作治貧提供了理論指導(dǎo)[1]。Jeffrey和Pfeiffer提出了組織資源依賴?yán)碚摚湔J(rèn)為社會組織生存的關(guān)鍵是獲取和維持資源的能力[2]。Begum通過對孟加拉國社會組織扶貧實踐的研究認(rèn)為，“社社合作”中不同社會組織的交流對貧困地區(qū)人道主義與社會組織的發(fā)展都有積極作用[3]。

(2)社會組織扶貧效果研究。國外學(xué)者通過對社會組織扶貧效果進(jìn)行調(diào)查評估后認(rèn)為，社會組織的參與能夠有效減貧，但目前具體實踐過程中還存在可持續(xù)性不強及政社合作度低等問題。Stephen Mago對社會組織在津巴布韋的賓加地區(qū)的減貧策略進(jìn)行分析后指出，目前的減貧戰(zhàn)略使民眾產(chǎn)生依賴性，政府和社會組織都需要轉(zhuǎn)變策略，關(guān)注干預(yù)措施的可持續(xù)性[4]。S.I.Omofonmwan對尼日利亞社區(qū)發(fā)展中社會組織的作用進(jìn)行了討論，認(rèn)為社會組織有助于農(nóng)村發(fā)展，建議社會組織必須在必要時相互合作，政府也應(yīng)該參與社會組織活動的資助[5]。

(3)社會組織承接政府購買服務(wù)研究。國外對社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)的研究重點在政社權(quán)責(zé)劃分和社會服務(wù)改進(jìn)方面。在政府與社會組織角色劃分方面，Han.J指出，政府部門和社會組織間應(yīng)建立契約關(guān)系，基于契約精神，權(quán)責(zé)分明地推進(jìn)扶貧工作[6]。David.M、Housegeo.A等學(xué)者都倡導(dǎo)政府部門與慈善機構(gòu)和其他非營利性組織訂約，提供公共服務(wù)[7]。在社會組織服務(wù)改進(jìn)方面，Mahmud Akhter Shareef認(rèn)為，應(yīng)該將單方面供給服務(wù)的被動模式改為公民主動提供需求信息，以提升公共服務(wù)供給質(zhì)量[8]。當(dāng)前，有學(xué)者已經(jīng)對社會組織承接扶貧服務(wù)中的預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行研究，如印度“公民預(yù)算組織”、塞爾維亞參與式預(yù)算。菲律賓也制定了社會參與政府采購的手冊，對政府采購進(jìn)行改革，旨在進(jìn)一步加強參與式方法的影響，促進(jìn)貧困社區(qū)志愿者參與基層項目采購規(guī)劃。

國外社會組織在貧困治理實踐中發(fā)展起來的資源動員模式及對社會組織參與貧困治理和承接政府購買服務(wù)的案例分析，為我國社會組織參與貧困治理提供了豐富的理論來源和實踐經(jīng)驗。然而，國外社會組織的扶貧經(jīng)驗不能完全適用于在不同文化背景和特有政治環(huán)境下發(fā)展起來的國內(nèi)社會組織。

2.國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于社會組織參與貧困治理的研究主要從作用、困境、路徑幾個方面展開，對社會組織參與貧困治理路徑的創(chuàng)新探索研究也由淺及深逐漸展開。

(1)社會組織參與貧困治理的作用及方式研究。第一，社會組織在貧困治理中具有獨特的行動優(yōu)勢。鄒新艷、徐家良指出，社會組織扶貧模式是有效整合政府和社會資源，提升扶貧成效的關(guān)鍵。汪三貴指出，社會組織在扶貧過程中能夠有效地對特殊困難人群提供針對性幫助。黃建提出社會組織參與精準(zhǔn)扶貧實踐中的創(chuàng)新模式，有利于帶動多元主體共同參與貧困治理。第二，在社會組織參與貧困治理方式的選擇上，主要分為公開募捐、項目管理和政府購買三種方式。在公開募捐方面，趙佳佳提出“籌款工具模式”；在項目管理方面，周希儉認(rèn)為社會組織通過項目培訓(xùn)等各種途徑，能夠提升受助對象的自主發(fā)展能力。在政府購買方面，徐家良從制度化層面對政府購買社會組織公共服務(wù)進(jìn)行探討。

(2)社會組織貧困治理困境研究。當(dāng)前，社會組織參與貧困治理面臨著政策法規(guī)缺失的制度困境。制度環(huán)境分為正式的制度環(huán)境和非正式的制度環(huán)境。正式的法律制度指國家用于約束社會組織活動的具有法律約束力的政策法規(guī)。黃林、衛(wèi)興華指出，政府應(yīng)完善法律支撐, 發(fā)揮社會組織參與扶貧的優(yōu)勢，幫助社會組織取得身份上的認(rèn)同。非正式制度環(huán)境包括第三方評估和民主監(jiān)督等方面。徐家良認(rèn)為，政府購買社會組織服務(wù)缺乏有效的評估環(huán)節(jié)，第三方評估是一種必要而有效的外部制衡機制。謝瓊認(rèn)為，在慈善組織扶貧實踐中要建立扶貧信息共享平臺，實現(xiàn)地方到中央的動態(tài)貧困信息共享，完善扶貧信息監(jiān)督途徑。

(3)社會組織貧困治理路徑研究。面對外部制度環(huán)境的制約，社會組織應(yīng)積極探索貧困治理路徑，提升治貧能力。王志軍認(rèn)為，要制定完善的政策，應(yīng)根據(jù)實際情況明確當(dāng)?shù)厣鐣M織參與扶貧的重點領(lǐng)域。楊宏斌、查淑華提出，“四個注重”，即注重機制建設(shè)、注重載體、注重項目扶持、注重能力假設(shè)，以提高社會組織參與精準(zhǔn)扶貧的能力。許源源、徐文提出，社會組織扶貧的主要責(zé)任是動員扶貧資源、參與扶貧規(guī)劃、開展公民教育等。殷丹丹、孫淼、劉亞軍等提出供需對接，對于貧困地區(qū)進(jìn)行實地考察是社會組織扶貧的主要做法之一。

(4)社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)研究。社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)是社會組織參與貧困治理的積極探索，且能夠有效解決社會組織在貧困治理中自身合法性缺失等問題。單良提出，要完善政府購買扶貧服務(wù)等政策激勵機制，建立扶貧社會組織庫, 制定項目指導(dǎo)目錄和管理辦法。鄒新艷、徐家良針對脫貧攻堅階段中社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)模式的不足，提出構(gòu)建基于整體性治理理論的社會組織集成攻堅扶貧模式。劉潤蘭認(rèn)為在扶貧開發(fā)中引入政府購買社會服務(wù)，可為貧困地區(qū)提供更多的公共服務(wù)，并提升公共服務(wù)效率和創(chuàng)新公共服務(wù)機制。

(5)社會組織承接政府扶貧服務(wù)中的預(yù)算監(jiān)督研究。當(dāng)前，學(xué)者們已經(jīng)對河南焦作的“網(wǎng)民票決結(jié)合社會聽證的參與式預(yù)算”、四川白廟的“財政預(yù)算公開與民主議事會結(jié)合的參與式預(yù)算”、云南鹽津的“公民協(xié)商與議事員票決結(jié)合的參與式預(yù)算”等案例進(jìn)行了研究。而我國政府購買社會組織參與式預(yù)算的實踐基本上還處于政策試行階段，沒有形成典型的案例經(jīng)驗；對于政府購買社會組織服務(wù)預(yù)算的公民參與也還主要體現(xiàn)在事后的預(yù)算績效評估階段；關(guān)于政府購買社會組織服務(wù)的事前預(yù)算的參與基本上也仍停留于理論論證階段。

綜上所述，社會組織參與貧困治理研究成果雖然豐碩，但仍存在不足：一是當(dāng)前對社會組織參與貧困治理的方式、路徑研究成果較多，但缺少對社會組織參與貧困治理長效機制構(gòu)建的研究。二是政府購買服務(wù)已有較多成果，但在扶貧領(lǐng)域政府購買社會組織扶貧服務(wù)的研究仍較為缺乏。三是在當(dāng)前社會組織參與貧困治理的研究中，還未重視激活政府治貧能力及調(diào)動貧困群眾的積極性，需加強多主體合力機制構(gòu)建的研究，尤其是引入?yún)⑴c式預(yù)算，從“供需管聯(lián)動”的角度進(jìn)行分析急需加強。

二、L縣社會組織參與貧困治理的現(xiàn)狀與困境

L縣社會組織參與貧困治理取得初步成效。但在貧困治理中仍存在政府、社會組織與貧困群眾治理角色、責(zé)任與義務(wù)定位不清，未建立政府、社會組織與貧困群眾三者之間的內(nèi)在聯(lián)系，未構(gòu)建貧困治理長效機制等問題。

(一)L縣四個社會組織概況

本研究選取義務(wù)工作聯(lián)合會、女企業(yè)家協(xié)會、關(guān)心下一代協(xié)會、扶貧開發(fā)協(xié)會四個社會組織作為調(diào)研對象。從組織成立背景與組織資金來源角度來區(qū)分。義務(wù)工作聯(lián)合會與女企業(yè)家商會為草根社會組織。其中義務(wù)工作聯(lián)合會由L縣當(dāng)?shù)孛癖娮园l(fā)成立并自我治理，其組織運行資金主要來源于社會捐贈；女企業(yè)家商會是一個具有商會性質(zhì)的草根社會組織，其開展項目資金來源于商貿(mào)、飲食、服裝、醫(yī)療等領(lǐng)域內(nèi)企業(yè)的捐贈。關(guān)心下一代協(xié)會和扶貧開發(fā)協(xié)會為政府自上而下組織設(shè)立的具有半官方性質(zhì)的社會組織。關(guān)心下一代協(xié)會和扶貧開發(fā)協(xié)會分別由L縣關(guān)心下一代委員會、扶貧移民辦公室創(chuàng)立并進(jìn)行運營管理，其組織活動資金來源于社會捐贈，資金來源單一且穩(wěn)定性低。四個社會組織對該縣的貧困治理做出了較大貢獻(xiàn)，貧困治理項目內(nèi)容涵蓋面廣，以教育、醫(yī)療、社會服務(wù)提供為主；組織運營及項目開展所需資金，主要來源于社會捐贈。四個社會組織參與當(dāng)?shù)刎毨е卫碓敿?xì)內(nèi)容如表1所示。

表1 四個社會組織概況及貧困治理項目內(nèi)容

(二)L縣社會組織參與貧困治理的成效

1.多元主體參與扶貧格局初步形成

在政府層面，該縣政府以解決貧困地區(qū)貧困問題為工作重心，要求各政府部門在完成本部門基本任務(wù)的同時，積極參與農(nóng)村貧困治理工作，創(chuàng)建“政府部門+貧困村+貧困戶”的貧困治理模式，將政府部門與貧困村、貧困村民進(jìn)行聯(lián)合，把貧困治理責(zé)任精準(zhǔn)落實到每個政府部門、每個政府工作人員身上，并實施“五個一”工作機制，要求政府部門人員一周至少一次下鄉(xiāng)參與扶貧服務(wù)，在下鄉(xiāng)過程中，與貧困村民談一次心、做一次清潔、算一次賬、宣傳一次政策、開一次家庭會議；在社會組織與貧困群眾層面，充分發(fā)揮政府部門與政府工作人員的帶頭作用，發(fā)動該縣企業(yè)、企業(yè)家、普通民眾，積極參與脫貧攻堅任務(wù)。老干部、老專家、老戰(zhàn)士、老模范、老教師在關(guān)心下一代協(xié)會與扶貧開發(fā)協(xié)會的帶領(lǐng)下，積極為該縣教育扶貧募集資金；女企業(yè)家協(xié)會內(nèi)的女企業(yè)家們則在婦女聯(lián)合會的帶領(lǐng)下，捐贈貧困治理資金、提供技術(shù)培訓(xùn)、創(chuàng)造就業(yè)機會、提供種子及幼苗，并構(gòu)建“婦女兒童之家”與“居家靈活就業(yè)基地”；義務(wù)工作聯(lián)合會內(nèi)部會員，志愿為貧困群眾捐贈資金、提供關(guān)愛服務(wù)(見圖1)。目前，該縣貧困治理已初步形成政府、社會組織、民眾參與的扶貧格局。

圖1 L縣貧困治理結(jié)構(gòu)圖

2.資產(chǎn)收益扶貧中的村民參與模式已具雛形

自2015年L縣政府出臺《關(guān)于做好財政支農(nóng)資金形成股權(quán)量化改革試點工作的通知》，并實行財政資金資產(chǎn)收益扶貧試點工作以來，L縣在六個貧困村實施了資產(chǎn)收益扶貧試點項目。其中，“金鴻養(yǎng)殖專業(yè)合作社項目”與“繆氏莊園項目”試點，為該縣資產(chǎn)收益扶貧模式的兩個主要試點項目?？h財政局將財政專項扶貧資金與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)周轉(zhuǎn)金投入這兩個項目，并明確了每項資金所占股份，通過村民代表大會討論，充分聽取和征求大多數(shù)群眾意見，根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定制定股權(quán)量化方案，明確了量化資產(chǎn)的范圍、原則、方式和收益分配等內(nèi)容。此外，規(guī)定投入的資金按照保底固定分紅方式進(jìn)行利益分配，前三年固定收益20%作為村集體經(jīng)濟收入或扶貧幫困基金，剩下80%按照量化股權(quán)份額分配給建檔立卡的貧困村民。資產(chǎn)收益扶貧模式依靠政府力量，一方面解決了企業(yè)融資難及公信力的問題，另一方面有效地改善了貧困群眾增收渠道單一的問題。該縣在資產(chǎn)收益扶貧項目開展及落實階段，通過村民代表大會進(jìn)行舉手表決，聽取及征求村民意見，充分調(diào)動了村民的積極性。村民參與決策政府扶貧項目模式已具雛形。

3.社會組織承接政府扶貧項目經(jīng)驗積累

在L縣貧困群眾中，有部分群眾陷入貧困的原因是因為專業(yè)技術(shù)缺乏，對此，為解決貧困群眾貧困自治能力不足問題，政府以購買社會組織服務(wù)的方式，為貧困群眾生活、生產(chǎn)發(fā)展提供相關(guān)的技術(shù)支持。如L縣政府以專項款購買青蛙養(yǎng)殖協(xié)會與竹柳種植協(xié)會服務(wù)，借助青蛙養(yǎng)殖協(xié)會與竹柳種植協(xié)會的力量，向貧困群眾傳授青蛙養(yǎng)殖與竹柳種植技術(shù)，為貧困群眾生產(chǎn)發(fā)展所需提供技術(shù)支撐，提高貧困群眾自主脫貧能力。政府專項資金的注入為該縣技術(shù)傳授類社會組織的發(fā)展注入了活力，該類社會組織在政府資金的支持下，既能一方面向貧困群眾傳授脫貧技術(shù)，提高其自主脫貧能力；另一方面在參與貧困治理中，不斷完善組織機構(gòu)，壯大組織隊伍，實現(xiàn)組織發(fā)展。青蛙養(yǎng)殖協(xié)會與竹柳種植協(xié)會承接政府扶貧項目是該縣社會組織承接扶貧項目的有益探索，為該縣社會組織承接扶貧項目的開展積累了經(jīng)驗、奠定了基礎(chǔ)。

(三)社會組織參與貧困治理的困境

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，L縣社會組織參與貧困治理取得成效的同時，也存在在貧困治理中政社角色定位不清、支撐社會組織開展貧困治理政策法規(guī)缺失、社會組織自身治貧能力不足等困境，阻礙了貧困治理的效率，影響了社會組織參與貧困治理發(fā)展的可持續(xù)性。

1.在治貧工作中政社角色定位不清

基層政府對社會組織的了解不夠，對社會組織參與社會治理的主體地位與作用認(rèn)識偏差，導(dǎo)致基層政府以社會服務(wù)提供者的角色來定位社會組織，缺乏與社會組織進(jìn)行合作的意識與行動，缺乏對社會組織活動的評估與監(jiān)督。女企業(yè)家協(xié)會基于相同的行動目標(biāo)，與L縣婦聯(lián)保持緊密的聯(lián)系與合作，但兩者之間的合作是建立在以人力資本為主的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，而不是以契約型合作為基礎(chǔ)；合作方式以“參與式”為主，參與范圍有限，且不包括項目的評估與監(jiān)督。目前，在基層政府對社會組織的管理過程中，只認(rèn)定在民政部門注冊登記的社會組織為合法的社會組織，這是在身份上對社會組織的合法性給予認(rèn)可，但缺少對社會組織開展內(nèi)容的合法性的認(rèn)定，社會組織的內(nèi)容多以自發(fā)、自我負(fù)責(zé)的形式為主。但事實上，沒有經(jīng)過政府備案的社會活動是不具有合法性的，無法保障活動項目的合法開展與項目參與人員的人身財產(chǎn)安全，同時也限制了社會組織貧困治理項目實施的效果。如Y組織所開展的大學(xué)生支教活動，政府部門未賦予其合法性，志愿大學(xué)生的人身安全只能依靠社會組織有限的資源進(jìn)行保障。基層政府對社會組織角色定位不清，不利于貧困治理中社會組織主體作用的發(fā)揮。

2.社會組織參與治貧相關(guān)政策法規(guī)缺乏

在相關(guān)政策方面，有《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》《關(guān)于加強社會組織監(jiān)督管理工作的通知》《加強社會組織監(jiān)督管理工作的意見》等文件。而L縣關(guān)于促進(jìn)社會組織發(fā)展的政策文件，目前只有《規(guī)范社會組織活動規(guī)定》與《社會組織監(jiān)督管理辦法》起草文件。各級政府社會組織扶貧相關(guān)政策及實踐對比見下頁表2。

3.社會組織參與治貧能力不足

L縣社會組織治貧能力的不足表現(xiàn)為缺少支撐組織運轉(zhuǎn)及項目開展的資金及人力資源，且社會組織之間合作意識與行動不足。義務(wù)工作聯(lián)合會、關(guān)心下一代協(xié)會與扶貧開發(fā)協(xié)會治貧項目開展所需資金主要來源于社會捐贈，資金來源不僅單一而且很不穩(wěn)定。女企業(yè)家協(xié)會成員僅42人，扶貧開發(fā)協(xié)會與關(guān)心下一代協(xié)會開展活動則主要以本部門工作人員為主，三個組織的成員都較少，且專業(yè)性不高。成員數(shù)量最多的是義務(wù)工作聯(lián)合會，但其對工作人員學(xué)歷水平和素質(zhì)要求較低，存在以非社工專業(yè)的人從事社會工作服務(wù)的問題。在組織合作方面，該縣內(nèi)部社會組織之間缺乏合作，與縣外乃至國際扶貧類社會組織更無合作意識與行動。社會組織有限的財力及人力資源只能開展小范圍的、專業(yè)化程度不高的治貧項目，如捐贈衣物、捐贈教育資金，但這也只解決了貧困居民一時的需求，對貧困群眾貧困程度的緩解作用比較小，對貧困群眾的影響力也較小；而且治貧項目僅以社會組織單方面為主導(dǎo)，在項目的設(shè)計與開展過程中，缺少來自貧困居民的參與決策，項目的針對性不強。在女企業(yè)家協(xié)會開展的技術(shù)幫扶與醫(yī)療服務(wù)、關(guān)心下一代協(xié)會開展的“雨露”“溫暖”計劃等治貧項目中，民眾被動接受來自社會捐贈的錢和物資，等、靠、要等思想嚴(yán)重。此外，民眾的參與度也較低，貧困群眾自治能力未得到有效的培育與充分地發(fā)展。社會組織治貧能力的不足導(dǎo)致民眾對社會組織治貧項目的滿意度與接受度較低。

表2 與L縣相關(guān)各級政府社會組織參與扶貧相關(guān)政策對比

三、路徑突破：社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)+參與式預(yù)算

現(xiàn)有的貧困治理模式雖取得了一定成效，但仍然存在貧困治理角色定位不清、政策法規(guī)缺失、社會組織治貧能力不足及貧困群眾參與度與滿意度較低等問題?；诮陙砥渌貐^(qū)社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)的實踐經(jīng)驗及在L縣資產(chǎn)收益扶貧模式中村民參與決策政府治貧項目的基礎(chǔ)，本文提出“社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)+參與式預(yù)算”的扶貧方式，其中，社會組織擔(dān)當(dāng)扶貧服務(wù)中“供給者”角色，貧困群眾擔(dān)當(dāng)扶貧服務(wù)中“需求者”角色，政府擔(dān)當(dāng)扶貧服務(wù)中“管理者”角色，構(gòu)建社會組織參與治貧服務(wù)“供需管三側(cè)聯(lián)動”機制。

(一)第一步：實施社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)

社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)是發(fā)揮社會組織主體作用、創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式的實踐行動。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《動員社會力量參與扶貧推進(jìn)政府購買服務(wù)》明確要求，在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。(3)資料來源：中華人民共和國國務(wù)院辦公廳http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438.html。廣西靖西、陜西銅川與貴州鎮(zhèn)遠(yuǎn)就社會組織承接政府購買治貧服務(wù)進(jìn)行了積極探索。廣西靖西通過政府購買服務(wù)方式，向社會組織購買勞務(wù)派遣工，充實壯大扶貧攻堅隊伍。陜西銅川通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等方式向社會組織購買低保、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助等社會救助服務(wù)。貴州鎮(zhèn)遠(yuǎn)通過政府購買服務(wù)方式，創(chuàng)新扶貧醫(yī)療基金模式，構(gòu)建基層黨建+社區(qū)治理+互助小組的互動長效脫貧機制。社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)，一方面有助于社會組織從政策上獲取政府扶持，壯大社會組織自身力量；另一方面也有助于在政府的合理引導(dǎo)下，使專業(yè)化的社會組織參與貧困治理，形成政社協(xié)同的良好局面。

1.有利于厘清雙方角色定位，筑構(gòu)社會組織合法性地位

在社會組織承接政府購買治貧服務(wù)的模式下，雙方通過合作厘清自身角色，可以解決政府與社會組織在貧困治理中定位不準(zhǔn)的問題。社會組織承接政府購買治貧服務(wù)的推廣，使雙方各司其職，促進(jìn)政社分離，深化了政府行政管理體制改革，促進(jìn)了社會組織合法性地位的取得。一方面，以政府為主導(dǎo)，依靠政府權(quán)力、資源優(yōu)勢，彌補了社會組織參與貧困治理缺乏合法性地位與保障、資源欠缺、服務(wù)單一的缺陷；而社會組織的參與也拉近了貧困治理中政府與民眾的關(guān)系，促進(jìn)了政府政策的宣傳與形象的樹立。另一方面，政府購買社會組織扶貧服務(wù)，厘清了治貧項目開展過程中，社會組織應(yīng)發(fā)揮的主體地位，以及引導(dǎo)、監(jiān)督與管理的輔助作用。

2.有利于完善社會組織參與貧困治理的政策及體制建設(shè)

政府購買社會組織治貧服務(wù)填補了社會組織治貧活動相關(guān)政策法規(guī)的空白。2007年，國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》中首次出現(xiàn)了政府向社會組織購買服務(wù)的提法。2010年，財政部發(fā)布的《政府采購代理機構(gòu)資格認(rèn)定辦法》，2012年1月，民政部和財政部發(fā)布的《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2013年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2013年12月，財政部發(fā)布的《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》，2014年11月，財政部發(fā)布的《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》，同年發(fā)布的《政府采購法實施辦法》，2014年12月，財政部和民政部發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》，2016年12月，財政部和民政部發(fā)布的《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2017年9月，文化部發(fā)布的《2017年度文化部政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》，以及中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》，2018年，成都市印發(fā)的《成都市政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》與《成都市政府向社會組織購買服務(wù)實施意見》等政策規(guī)定，都為政府購買社會組織服務(wù)提供了政策及體制支持。

3.有利于提升社會組織治貧能力，激發(fā)社會組織治貧活力

社會組織承接政府購買治貧服務(wù)，不僅為社會組織發(fā)展提供了資金保障，還解決了貧困主體脫貧內(nèi)生動力不足的問題。在該模式下，一方面能夠使扶貧資金流向社會組織，充分發(fā)揮社會組織的專業(yè)性。銅川市宜君縣有機核桃協(xié)會爭取中央財政資金50萬元，為宜君縣3000名種植核桃農(nóng)民開展了免費技術(shù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)。(4)資料來源：銅川市人民政府.http://www.tongchuan.gov.cn/html/zxzx/qkzz/tcjjshdc/yiwuwu/201603/87905.html。另一方面也能夠為承接服務(wù)的社會組織自身能力的提升提供多方面的動力，促進(jìn)組織良性運轉(zhuǎn)。承接服務(wù)的社會組織，不僅能夠在充足的資金支持下充分發(fā)揮其專業(yè)性，為社會提供服務(wù)，還能在服務(wù)過程中不斷提升自己的服務(wù)水平，為組織自身良性發(fā)展提供動力，從根源上解決小范圍、非專業(yè)化問題。

(二)第二步：在社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)中引入?yún)⑴c式預(yù)算

通過社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)的方式，在為社會組織有效參與貧困治理奠定良好的基礎(chǔ)后，如何以民眾需求為目標(biāo)，形成“自下而上”暢通的反映渠道，保證政府購買的扶貧服務(wù)受到民眾監(jiān)督，是需要進(jìn)一步解決的問題。引入?yún)⑴c式預(yù)算模式，通過民眾的參與就公共資源分配進(jìn)行審議和談判做出決策的過程是解決問題的有效路徑。有鑒于此，本研究結(jié)合L縣資產(chǎn)收益扶貧模式試點經(jīng)驗與其他地區(qū)試行參與式預(yù)算經(jīng)驗，提出在社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)中引入?yún)⑴c式預(yù)算，促進(jìn)政府、社會組織與貧困群眾的良性互動。

1.有利于提升民眾對項目的參與度與滿意度

在政府購買過程中引入?yún)⑴c式預(yù)算，一是可以防止政府過多干預(yù)購買過程，提高民眾對貧困治理項目決策的參與程度。二是能夠在項目征集、項目選擇、預(yù)算決策的過程中，保證民眾意見的合法表達(dá)，充分反映人民意志，避免出現(xiàn)政府意志主導(dǎo)項目的形成與選擇，以及社會組織無法直接表達(dá)民意，無法使有限的扶貧資源使用在民眾最急需解決的問題上的情況。在社會組織承接政府購買的扶貧服務(wù)中引入?yún)⑴c式預(yù)算，可以根據(jù)民眾的需求立項，解決民眾亟待解決的問題，從而使治貧項目更具針對性；在項目開展過程中，可以接受民眾的監(jiān)督，可以發(fā)揮民眾的主人公意識，適時調(diào)整治貧項目，保障項目的有效性；在項目結(jié)項后，可以發(fā)揮民眾的評估權(quán)，反饋項目開展后的意見。此外，在社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)中引入?yún)⑴c式預(yù)算，也能夠引導(dǎo)政府將更多的資源投入到民眾所需的服務(wù)建設(shè)上，使更多的民眾從中受益，提高民眾參與貧困治理項目的積極性與滿意度。

2.有利于提升治貧項目資金的使用效率及廉效性

在實際的工作中，貧困治理項目資金的分配與運用僅僅由少數(shù)的政府部門與工作人員詳細(xì)了解，民眾對貧困治理項目資金的監(jiān)督僅僅是項目結(jié)束后的公示階段，項目資金的分配與使用的透明度較低，民眾的監(jiān)督作用未能充分發(fā)揮。在社會組織承接政府購買治貧服務(wù)中引入?yún)⑴c式預(yù)算，可以使社會組織和民眾對治貧項目資金分配擁有知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)民眾參與監(jiān)督項目的積極性，增強民眾在項目資金運用中的影響力，政府與社會組織可以越來越多地根據(jù)民眾的意愿為他們提供更精準(zhǔn)的公共服務(wù)，民眾也可以監(jiān)督整個項目資金預(yù)算和使用過程，并根據(jù)程序規(guī)則加以變更和修改，防止扶貧資金的貪腐浪費，提高扶貧資金使用的有效性。同時，政府、社會組織與民眾的互相監(jiān)督也有助于防止治貧項目的腐敗，提升其廉效性。

3.有利于增強政府治貧能力，提升貧困群體參與治貧活力

參與式預(yù)算模式進(jìn)一步激活了政府的治貧功能與民眾活力，主要體現(xiàn)在三個方面。一是為民眾對扶貧項目進(jìn)行民主監(jiān)督提供了途徑。以往政府在進(jìn)行決策時，民眾參與的部分只有最后的公示階段，其在政府工作中的角色是被動的監(jiān)督者。參與式預(yù)算模式使民眾從扶貧項目立項開始就參與其中，由對結(jié)果被動監(jiān)督轉(zhuǎn)為對政府的工作過程進(jìn)行全程監(jiān)督，變被動為主動，激活了民眾參與活力。二是有利于民眾向政府進(jìn)行有效的需求反饋。參與式預(yù)算強調(diào)民眾有效參與討論，這為民眾直接向政府和社會組織表達(dá)自身訴求創(chuàng)造了條件，使民眾能更好地理解自己的權(quán)利和義務(wù)，為貧困治理提供有益的、具有創(chuàng)造性的解決途徑。三是在社會組織承接政府購買治貧服務(wù)中引入?yún)⑴c式預(yù)算，使政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷椖康囊龑?dǎo)、監(jiān)督及評估，明確政府的職能和責(zé)任，激活政府的治貧功能。

四、機制構(gòu)建：“供需管三側(cè)聯(lián)動”的長效機制

社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)是實現(xiàn)脫貧的積極探索，而長效脫貧機制的構(gòu)建還需從整體層面上發(fā)揮多元主體的主觀能動性，促進(jìn)多方共同為突破貧困治理困境提升自身能力。這種長效脫貧機制的構(gòu)建需要黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府監(jiān)督管理、社會組織提供治貧服務(wù)，同時，民眾也要提出需求與反饋，實現(xiàn)“供需管三側(cè)聯(lián)動”(見圖2)。

圖2 L縣聯(lián)合驅(qū)動下社會組織扶貧的長效機制圖

(一)“供需管三側(cè)聯(lián)動”機制的要素及基本框架

“供需管三側(cè)聯(lián)動”長效脫貧機制是購買、預(yù)算、投票、監(jiān)督、評估、反饋等要素的有機結(jié)合。在“供需管三側(cè)聯(lián)動”機制的建立中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是重要要求。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，社會組織作為政府購買服務(wù)的承接者和為貧困群眾提供治貧服務(wù)的供給者，需要完善組織內(nèi)部制度和隊伍建設(shè)，提升專業(yè)服務(wù)能力，加強與其他社會組織之間的合作。而政府作為“供需管三側(cè)聯(lián)動”的監(jiān)督管理者，需要完善社會組織參與貧困治理相關(guān)政策法規(guī)，明確貧困治理中自身的定位，做好對社會組織治貧項目的監(jiān)督與評估工作。貧困群眾作為治貧服務(wù)的對象，需要提高民主協(xié)商與民主監(jiān)督意識，發(fā)揮貧困治理的主觀能動性?！肮┬韫苋齻?cè)聯(lián)動”機制增強了政府貧困治理能力，促進(jìn)了社會組織參與貧困治理的長效發(fā)展，成為解決貧困群眾貧困現(xiàn)狀的有效方式。

(二)“供需管三側(cè)聯(lián)動”機制構(gòu)建的初級性條件

首先，全國各地已有相關(guān)實踐經(jīng)驗為本項目提供了借鑒。我國2006年推出的民眾參與扶貧的社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展(CDD)扶貧模式，以及處于省際邊緣貧困區(qū)的廣西靖西、陜西銅川與貴州鎮(zhèn)遠(yuǎn)等地政府購買社會組織治貧服務(wù)的經(jīng)驗，為該縣“社會組織承接政府購買服務(wù)+參與式預(yù)算”的長效機制提供了借鑒；其次，該縣在資產(chǎn)收益扶貧領(lǐng)域積累了預(yù)算經(jīng)驗。自2015年以來，該縣進(jìn)行的一系列資產(chǎn)收益扶貧試點工作，在股權(quán)量化方案確定的過程中召開了村民代表大會，廣泛聽取和征求了村民意見，并通過舉手表決的形式民主議定了資產(chǎn)收益扶貧實施主體。民主議定實施方案的思路也為該縣實現(xiàn)“供需管三側(cè)聯(lián)動”機制奠定了民主協(xié)商基礎(chǔ)；最后，該縣扶貧開發(fā)協(xié)會對2015至2017年社會扶貧統(tǒng)籌及定向資金使用明細(xì)的公示，是參與式預(yù)算的第一個環(huán)節(jié)。