劉人源 唐玉川

國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)出租的過(guò)程中，總會(huì)伴隨著各種各樣的問題或瑕疵。如有的資產(chǎn)未取得相關(guān)權(quán)屬，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定不清晰，出租主體不是資產(chǎn)的權(quán)屬方或者不具有資產(chǎn)的出租權(quán);有的資產(chǎn)用途不符合土地規(guī)劃用途或者房屋用途，例如商改住項(xiàng)目、住改商項(xiàng)目;更有甚者報(bào)規(guī)報(bào)建手續(xù)不完善，例如未取得《建筑工程施工許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》或者相關(guān)文件，將有可能導(dǎo)致租賃合同無(wú)效等等。這些資產(chǎn)在法律上所存在的瑕疵不具備法律上出租的先決條件。

近年來(lái)，隨著國(guó)有企業(yè)大量盤活存量資產(chǎn)，提高經(jīng)營(yíng)收入，需要對(duì)一些存在瑕疵或問題的資產(chǎn)進(jìn)行出租。但如果資產(chǎn)出租前，未能做到必要且充分的合法性論證，就貿(mào)然出租，則后期將面臨諸如無(wú)法交付標(biāo)的物或者租賃合同無(wú)效等合規(guī)性問題，將嚴(yán)重影響資產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)展，并極有可能引發(fā)訴訟風(fēng)險(xiǎn)。再加上國(guó)家及地方政府對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)出租均出臺(tái)了相關(guān)政策文件，從方案制定、出租程序、租金定價(jià)、是否公開出租等方面均作了嚴(yán)格要求，如果違反該類規(guī)定，也將招致監(jiān)管上的不利后果。

筆者結(jié)合國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)出租中遇到的一則真實(shí)案例，總結(jié)類似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，就企業(yè)資產(chǎn)出租過(guò)程中所面臨的合規(guī)問題進(jìn)行分析，試圖找到資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率與風(fēng)險(xiǎn)防控二者之間的平衡，以期拋磚引玉，供讀者參考。

1 ?項(xiàng)目背景概要

此案例中標(biāo)的情況復(fù)雜，在資產(chǎn)權(quán)屬、土地供應(yīng)、土地用途、規(guī)劃條件等方面均存在不同程度法律瑕疵，可謂“集各類瑕疵和潛在風(fēng)險(xiǎn)于一身”，是一個(gè)非常典型的案例，具有十分重要的參考意義。項(xiàng)目基本情況如下：

某地政府為提升城市形象，由當(dāng)?shù)卣顿Y興建城市街道景觀提升工程，該建筑工程為公益性投資項(xiàng)目，屬于公共財(cái)政預(yù)算范疇，為配合景觀提升工程在城市綠地上修建了配比不超過(guò)3%的配套設(shè)施用房（正文簡(jiǎn)稱“本項(xiàng)目”）。在政府的要求下，某國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“A公司”）擬對(duì)配建的配套設(shè)施用房對(duì)外招租，形成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，開展商業(yè)租賃。但是，資產(chǎn)招租時(shí)配套設(shè)施用房處于建設(shè)過(guò)程中，尚未完成報(bào)規(guī)報(bào)建手續(xù)。

2 ?項(xiàng)目存在的問題及法律風(fēng)險(xiǎn)

本項(xiàng)目在土地供應(yīng)、土地規(guī)劃用途、規(guī)劃許可條件等方面均具有不同程度的問題，這些問題有可能造成民事或行政方面的法律風(fēng)險(xiǎn)，本文將對(duì)上述問題和存在的法律風(fēng)險(xiǎn)逐一介紹如下：

2.1 ?項(xiàng)目權(quán)屬及供地問題

目前，本項(xiàng)目地塊的土地使用權(quán)在另一國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“B公司”）名下，即A公司不是土地權(quán)屬方，當(dāng)?shù)赝恋刂鞴懿块T尚未完成從B公司進(jìn)行土地收儲(chǔ)的法定程序，更無(wú)從談及將土地使用權(quán)依法供地給A公司。

根據(jù)房隨地走、地隨房走的“房地一體化”原則，即使配套設(shè)施用房修建完成，A公司也不當(dāng)然是房屋的權(quán)屬方。雖然A公司投資建造了項(xiàng)目用房，但在未依法獲得土地使用權(quán)的前提下，并不具備業(yè)主身份，或者從物權(quán)法上定義為不具備不動(dòng)產(chǎn)的主體資格，即在未取得土地及房屋權(quán)屬方的委托前提下，A公司便無(wú)法開展有關(guān)資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)出租決議及報(bào)批、對(duì)外招租、簽訂租賃合同、選取物業(yè)管理單位等一系列工作。

2.2 ?土地規(guī)劃用途問題

項(xiàng)目土地的規(guī)劃用途為綠地，并非商業(yè)用地。綠地之上所建房屋用作商業(yè)經(jīng)營(yíng)，違反了土地規(guī)劃的用途。

我國(guó)對(duì)于土地用途實(shí)行嚴(yán)格的管制制度?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四條：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)……使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法（2019修正）》第十八條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金?！薄吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百四十條：“建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)合理利用土地，不得改變土地用途;需要改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)有關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)?！?/p>

可見，如果在規(guī)劃用途為綠地的地塊上修建建筑物并用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，則面臨著土地用途需要變更為商業(yè)用地的法律程序，并且需要經(jīng)過(guò)行政主管部門審批。如果所屬資產(chǎn)未取得相關(guān)審批是無(wú)法對(duì)外公開招租的。

2.3 ?公共服務(wù)設(shè)施用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)問題

根據(jù)《某市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（2017）》：“在公園綠地內(nèi)配建的建筑密度不大于3%的游憩設(shè)施、配套設(shè)施，配套設(shè)施可為圖書館、博物館、展覽館、青少年宮等政府持有的公共服務(wù)設(shè)施?！蹦敲?，從性質(zhì)上講，項(xiàng)目資產(chǎn)實(shí)質(zhì)上屬于公共服務(wù)設(shè)施。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》第十九條的有關(guān)規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得擅自拆除公共文化設(shè)施，不得擅自改變公共文化設(shè)施的功能、用途或者妨礙其正常運(yùn)行，不得侵占、挪用公共文化設(shè)施，不得將公共文化設(shè)施用于與公共文化服務(wù)無(wú)關(guān)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！比绻卷?xiàng)目作為公共服務(wù)設(shè)施，用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，則面臨著違反前述法律法規(guī)的情形。

2.4 ?規(guī)劃許可證獲取問題

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《租賃合同司法解釋》”）第二條的規(guī)定：“出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無(wú)效?！睆摹蹲赓U合同司法解釋》規(guī)定分析，未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》即對(duì)外出租，可能面臨兩個(gè)法律風(fēng)險(xiǎn)：第一，對(duì)應(yīng)的房屋租賃合同將面臨無(wú)效的法律后果。如果合同被認(rèn)定為無(wú)效，則出租人將對(duì)承租人所產(chǎn)生的損失進(jìn)行賠償（包括但不限于賠償商家的裝修費(fèi)用、預(yù)期利益損失等）;第二，如果沒有相應(yīng)建設(shè)工程報(bào)規(guī)報(bào)建文件，沒有取得相應(yīng)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建筑工程施工許可證》等證照，還會(huì)影響到后續(xù)承租人辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、消防驗(yàn)收等問題，影響經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。若承租人無(wú)法辦理相關(guān)證照，則將有可能向承租人主張承擔(dān)違約責(zé)任。

3 ?法律障礙的論證和對(duì)應(yīng)解決方案

本項(xiàng)目存在如此大的法律風(fēng)險(xiǎn)，是不是就不能對(duì)外出租呢？若要出租應(yīng)當(dāng)滿足哪些前置條件？如何才能確保租賃合同有效？后續(xù)如何確保承租戶的合法權(quán)益與經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性？筆者認(rèn)為本項(xiàng)目在正式招租前應(yīng)當(dāng)滿足以下條件：

3.1 ?解決項(xiàng)目權(quán)屬和供地問題

為解決有權(quán)對(duì)外出租的問題，A公司應(yīng)當(dāng)依法通過(guò)出讓、劃撥或者租賃的方式獲取項(xiàng)目土地，從根本上保證用地合法性的問題。但土地供地的前提條件是土地主管部門完成收儲(chǔ)工作，這絕非一朝一夕能完成。正常情況下，需要履行相應(yīng)的審批、決策等程序，土地出讓或出租的，還需要完成相應(yīng)的土地招拍掛程序，其過(guò)程相當(dāng)繁瑣且費(fèi)時(shí)較長(zhǎng)。

租賃項(xiàng)目核心訴求是確保房屋租賃合同有效。如果無(wú)權(quán)出租，是否意味著租賃合同無(wú)效呢？《中華人民共和國(guó)合同法》（下簡(jiǎn)稱“《合同法》”）第51條確立了“無(wú)處分權(quán)的人處分他人財(cái)產(chǎn)，經(jīng)權(quán)利人追認(rèn)或者無(wú)處分權(quán)的人訂立合同后取得處分權(quán)的，該合同有效”規(guī)則，這也是我國(guó)立法首次確立了無(wú)權(quán)處分規(guī)則，也就是要求無(wú)權(quán)處分行為需要經(jīng)過(guò)權(quán)利人的追認(rèn)后方可有效。但《最高人民法院關(guān)于審理買賣合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（下簡(jiǎn)稱“《買賣合同司法解釋》”）第三條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為無(wú)權(quán)處分的合同仍然有效。2020年5月28日頒布的《中華人民共和國(guó)民法典》（下簡(jiǎn)稱“《民法典》”），直接將《合同法》第51條關(guān)于無(wú)權(quán)處分的效力規(guī)定整條刪除，在“合同編”買賣合同章第597條中保留了：“因出賣人未取得處分權(quán)致使標(biāo)的物所有權(quán)不能轉(zhuǎn)移的，買受人可以解除合同并請(qǐng)求出賣人承擔(dān)違約責(zé)任”的規(guī)定。這一規(guī)定顯然默認(rèn)了無(wú)權(quán)處分合同的效力，即在因無(wú)權(quán)處分而無(wú)法履行合同的情況下，買受人可行使合同解除權(quán)或者依據(jù)合同約定追究無(wú)權(quán)處分人的違約責(zé)任。按照類推適用的原則，筆者認(rèn)為，無(wú)權(quán)出租所產(chǎn)生的的租賃合同的效力應(yīng)當(dāng)屬于有效。

然而，租賃合同雖然有效，但本項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)解決有權(quán)出租的問題。如果在項(xiàng)目土地正式供地之前，土地系處于政府主管部門名下，應(yīng)當(dāng)由政府土地主管部門出具授權(quán)經(jīng)營(yíng)的文件，方可開展對(duì)外出租。

3.2 ?辦理土地用途變更

前文分析了有關(guān)我國(guó)土地用途管制的相關(guān)規(guī)定，但是房屋租賃合同的效力是否因房屋用途違反土地規(guī)劃用途而歸于無(wú)效呢？筆者認(rèn)為，合同效力問題的分析應(yīng)該回歸《合同法》。根據(jù)《合同法》第五十二條的規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無(wú)效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益;（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益;（三）以合法形式掩蓋非法目的;（四）損害社會(huì)公共利益;（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定?！币约啊蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)合同法>若干問題的解釋（二）》第十四條“合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的‘強(qiáng)制性規(guī)定，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定”的規(guī)定。由此可知，本案合同只有在違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)方為無(wú)效。

強(qiáng)制性規(guī)定分為效力性強(qiáng)制性規(guī)定和管理性強(qiáng)制性規(guī)定，效力性強(qiáng)制性規(guī)定是指法律及行政法規(guī)明確規(guī)定違反該類規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效的規(guī)定，或者未明確規(guī)定違反之后將導(dǎo)致合同無(wú)效，但若使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的規(guī)定。識(shí)別是否為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，首先應(yīng)審查該強(qiáng)制性規(guī)定是否明確規(guī)定了違反的后果是合同無(wú)效，如是，則該規(guī)定屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定。很顯然，上述規(guī)定并未直接要求將合同歸為無(wú)效。因此，筆者認(rèn)為，房屋租賃合同將房屋用作商業(yè)，違反了綠地的土地規(guī)劃用途，系違反管理性強(qiáng)制性規(guī)定，未違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定，租賃合同不產(chǎn)生無(wú)效的法律后果。

但是，為避免行政及監(jiān)管方面的風(fēng)險(xiǎn)，筆者仍然建議，應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)規(guī)劃主管部門及時(shí)完成土地調(diào)規(guī)變性，變更該項(xiàng)目土地用途為商業(yè)，以確保房屋用途與土地規(guī)劃用途的一致性。

3.3 ?解決公建配套用房用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)的合法性問題

鑒于《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》系影響房屋租賃合同效力的關(guān)鍵文件，應(yīng)在房屋交付前協(xié)調(diào)規(guī)劃主管部門頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

如果在資產(chǎn)正式招租前不能取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)規(guī)劃主管部門出具批準(zhǔn)項(xiàng)目建設(shè)的文件，以確保房屋租賃合同合法有效;協(xié)調(diào)規(guī)劃主管部門出具允許開展商業(yè)經(jīng)營(yíng)的文件，解決公建配套用房用于開展商業(yè)經(jīng)營(yíng)的合法性問題。

3.4 ?支持承租方經(jīng)營(yíng)證照辦理

為規(guī)避因承租方無(wú)法順利辦理相關(guān)證照的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)協(xié)調(diào)工商管理部門、食品和衛(wèi)生部門、環(huán)保部門、城市管理和綜合執(zhí)法部門等支持承租方辦理工商注冊(cè)登記、衛(wèi)生許可、環(huán)保審查、占道經(jīng)營(yíng)及正常營(yíng)業(yè)的相關(guān)手續(xù)辦理。

3.5 ?規(guī)劃許可文件獲取問題

上文歸納過(guò)，未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》即對(duì)外出租，對(duì)應(yīng)簽訂的房屋租賃合同將面臨無(wú)效的法律后果，因此，取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》是資產(chǎn)正式招租必備的前置條件。如果項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中不能獲取規(guī)劃許可證，那是否還有路徑可以解決？我們?nèi)匀豢梢曰厮莸健蹲赓U合同司法解釋》第二條的規(guī)定，該條司法解釋明確了應(yīng)當(dāng)確保獲取《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，同時(shí)又認(rèn)可“在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效?！边@一條指出如果在一審辯論終結(jié)前，能夠獲取《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》必然可以賦予租賃合同的法律效力;實(shí)務(wù)中，《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》獲取的條件較高，如果不能及時(shí)獲取《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，但經(jīng)過(guò)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的，仍然可以認(rèn)為租賃合同是合法有效的。

筆者在承辦一項(xiàng)租賃合同糾紛案件時(shí)，就曾遇到類似情況。因租賃合同對(duì)應(yīng)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證上載明了“臨時(shí)建筑”，且臨時(shí)建筑的有效期已經(jīng)屆滿，租賃合同面臨著超過(guò)臨時(shí)建筑使用期限而無(wú)效的情況。案件經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，在筆者的建議下，提請(qǐng)規(guī)劃主管部門出具了情況說(shuō)明，認(rèn)定其非為臨時(shí)建筑，項(xiàng)目系在其批準(zhǔn)的前提下開展建設(shè)，租賃合同應(yīng)當(dāng)屬于自始有效，最終獲得了法院勝訴的判決。

但是，《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的獲取或者規(guī)劃部門出具的批準(zhǔn)建設(shè)的文件是認(rèn)定租賃合同有效性的關(guān)鍵文件。筆者建議在項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中就應(yīng)當(dāng)按規(guī)定完成相應(yīng)許可證的辦理，以確保后續(xù)租賃過(guò)程中合法有效，避免因規(guī)劃許可未通過(guò)導(dǎo)致租賃合同無(wú)效。

4 ?啟示與建議

4.1 ?資產(chǎn)管理前置化，投資和建設(shè)應(yīng)滿足后期經(jīng)營(yíng)條件

在大資管時(shí)代，基本流程為“投、融、建、管、退”貫穿商業(yè)地產(chǎn)的全生命周期，是商業(yè)地產(chǎn)資產(chǎn)管理類公司的基本流程。項(xiàng)目投資和開發(fā)建設(shè)處于資產(chǎn)管理前期階段，其法律上可行性與合法性是否得以充分的論證、標(biāo)的房屋質(zhì)量好壞、報(bào)規(guī)報(bào)建手續(xù)是否齊全直接影響到后期資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理的效率。因此，在拿地階段應(yīng)完善土地手續(xù)，建設(shè)階段應(yīng)完善報(bào)規(guī)報(bào)建手續(xù)，確保后期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)不脫節(jié)，保證資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理的合法性。

4.2 ?加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，確保資產(chǎn)出租合法合規(guī)進(jìn)行

強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)的前提，也是建立國(guó)有資產(chǎn)管理法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系的思路基礎(chǔ)。國(guó)有企業(yè)的管理有其特殊性，但依然需要遵循市場(chǎng)法則、尊重市場(chǎng)規(guī)律，尤其重大產(chǎn)權(quán)出租決策更要打破行政命令代替法律法規(guī)的做法，審慎研究出租條件是否具備、交易程序是否合法合規(guī)，進(jìn)而防范企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。