對我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)之思考與建議

聶岸遠

摘要目前我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系已初步形成，但與教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比還存在明顯不足。針對國家立法引領(lǐng)性不夠、地方立法突破力度不大、配套制度體系不夠完善等問題，我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)需加強頂層設(shè)計、實現(xiàn)高位立法，加強地方創(chuàng)新、實現(xiàn)上下聯(lián)動，補齊制度短板、完善制度體系。

關(guān)鍵詞 教育督導(dǎo)；教育評估；實體性規(guī)定；程序性規(guī)定；權(quán)利救濟

中圖分類號G63

文獻標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2020）12-0054-03

教育督導(dǎo)法規(guī)制度是教育督導(dǎo)工作規(guī)范、有效開展的根本保障，是教育治理體系的重要組成部分。2020年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機制改革的意見》提出要“完善教育督導(dǎo)法律法規(guī)，加快相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)，推動地方出臺配套法規(guī)政策。強化程序意識，細化工作規(guī)范，完善督導(dǎo)流程，使教育督導(dǎo)各個方面、各個環(huán)節(jié)的工作都有章可循”。

目前我國已基本形成了由教育法律規(guī)定、教育督導(dǎo)行政法規(guī)、教育督導(dǎo)地方法規(guī)規(guī)章和一系列制度規(guī)定組成的教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系。截至2020年5月，已有14個省份及江蘇省南京市出臺了新的地方教育督導(dǎo)法規(guī)或規(guī)章，集中體現(xiàn)了地方法規(guī)制度建設(shè)的創(chuàng)新舉措。本文基于對國家及各地教育督導(dǎo)法規(guī)制度的文本分析，結(jié)合督導(dǎo)工作實際，就我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系的完善提出相關(guān)建議。

一、對當(dāng)前我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本認(rèn)識

1. 國家層面教育督導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)成就斐然

1995年頒布實施的《中華人民共和國教育法》第二十五條規(guī)定：國家實行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機構(gòu)教育評估制度。這一規(guī)定明確了教育督導(dǎo)與評估制度的法律地位。《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》等部門法分別進一步對督導(dǎo)評估作出了相應(yīng)規(guī)定，使教育督導(dǎo)評估制度進一步具體化，夯實了教育督導(dǎo)制度的法律基礎(chǔ)。

2012年國務(wù)院頒布實施的《教育督導(dǎo)條例》（以下簡稱《條例》），取代原國家教委1991年頒布實施的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，成為最高層次的教育督導(dǎo)專項法規(guī)，實現(xiàn)了從部門規(guī)章到行政法規(guī)的歷史性躍遷，成為我國教育督導(dǎo)工作的根本規(guī)范，也帶動了教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系的快速發(fā)展?！稐l例》在教育督導(dǎo)的目的、范圍、機構(gòu)、人員、結(jié)果使用等規(guī)定上有很大突破，就督導(dǎo)事項、督導(dǎo)職權(quán)、督導(dǎo)形式、督導(dǎo)工作制度等均作出了明確規(guī)定，細化了教育督導(dǎo)的實施程序，對專項督導(dǎo)和綜合督導(dǎo)組織實施的各個環(huán)節(jié)均進行了明確規(guī)定。

《條例》頒布實施以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、教育部、國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室等先后出臺了大量關(guān)于教育督導(dǎo)工作的文件規(guī)范，如《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機制改革的意見》《關(guān)于深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》《督學(xué)管理暫行辦法》《教育督導(dǎo)報告發(fā)布暫行辦法》《對省級人民政府履行教育職責(zé)的評價辦法》《中小學(xué)校責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)辦法》《義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測方案》等，對督導(dǎo)自身建設(shè)及督政、督學(xué)、評估監(jiān)測工作作出全面規(guī)范，以《條例》為核心的中國教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系已初步形成。

2. 地方教育督導(dǎo)法規(guī)制度有所創(chuàng)新

《條例》頒布實施以來，各地積極進行新一輪立法或法規(guī)修訂工作，取得了許多重要成果。

（1）對重要問題的規(guī)定有新的突破

在教育督導(dǎo)立法目的、體制、機構(gòu)、保障、隊伍、結(jié)果使用等重要問題上，各地均有不同程度的突破。一是立法目的和依據(jù)有所豐富。有的補充了“加強教育督導(dǎo)工作”“加強治理體系和治理能力建設(shè)”等描述，立法目的更好地兼顧了直接目的和間接目的。二是教育督導(dǎo)體制、機構(gòu)設(shè)置規(guī)定更加具體。各地均作出了虛體的政府教育督導(dǎo)委員會和實體的督導(dǎo)辦事機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定，有的明確規(guī)定了政府教育督導(dǎo)室為督導(dǎo)實施機構(gòu)，為做實督導(dǎo)機構(gòu)提供了法規(guī)依據(jù)。有的對校內(nèi)督導(dǎo)機制建設(shè)作出了明確規(guī)定。三是督導(dǎo)對象更加全面。各地普遍對“同級督政”作出了規(guī)定。四是強化了督導(dǎo)人財物保障的相關(guān)規(guī)定。各地普遍把督導(dǎo)人財物保障作為政府責(zé)任進行規(guī)范，多地對督學(xué)任職條件、聘任、培訓(xùn)、科研、考核等作出了具體規(guī)定，有的對督學(xué)晉升職稱問題還專門作出規(guī)定。五是結(jié)果運用規(guī)定更加充實。多地把“督導(dǎo)結(jié)果運用”單列為一章，對督導(dǎo)結(jié)果上報方式、公開途徑、問責(zé)方式等作出了具體規(guī)定，基于結(jié)果的問責(zé)與改進規(guī)定更加具體。

（2）教育督導(dǎo)實體性規(guī)定更加清晰

各地教育督導(dǎo)法規(guī)關(guān)于教育督導(dǎo)內(nèi)容、督導(dǎo)事項、督導(dǎo)職責(zé)、督導(dǎo)方式的實體性規(guī)定更加明晰。一是分類列舉規(guī)定了督導(dǎo)事項。多地對督政事項和督學(xué)事項進行了詳細列舉，有的對評估監(jiān)測事項還進行了單獨列舉。二是督導(dǎo)主體職責(zé)規(guī)定更加清楚。多地專門規(guī)定了督導(dǎo)機構(gòu)的職責(zé)，有的單獨規(guī)定了督學(xué)的職責(zé)，督導(dǎo)主體的義務(wù)更加具體，更加有利于督導(dǎo)責(zé)任的落實。三是進一步明確了工作方式。多地均單獨規(guī)定了教育督導(dǎo)的工作方式，有效保證了督導(dǎo)的科學(xué)化。

（3）教育督導(dǎo)的程序規(guī)定更加嚴(yán)謹(jǐn)

各地均重視對督導(dǎo)實施程序的規(guī)定，對綜合督導(dǎo)和專項督導(dǎo)，普遍從督導(dǎo)通知、督導(dǎo)組組成、督學(xué)回避、被督導(dǎo)單位自評、督導(dǎo)工作方式、公眾參與、督導(dǎo)意見書形成、整改復(fù)查、督導(dǎo)報告公開和使用等各個環(huán)節(jié)進行了規(guī)范。部分省份還對督導(dǎo)責(zé)任區(qū)經(jīng)常性督導(dǎo)工作進行了程序規(guī)范。有的作出了對辦學(xué)不規(guī)范、投訴較多單位視情形增加督導(dǎo)的規(guī)定，有的作出了嚴(yán)格控制督導(dǎo)項目的規(guī)定。值得注意的是，各地均重視了被督導(dǎo)單位的合法權(quán)益的法律救濟，在普遍對督導(dǎo)意見書形成之前申辯程序規(guī)定的基礎(chǔ)上，有的還規(guī)定了對督導(dǎo)結(jié)論不認(rèn)同的申請復(fù)查、復(fù)核程序及申訴等規(guī)定，程序正義得到更加充分的體現(xiàn)。

（4）法律責(zé)任規(guī)定更加全面

各地普遍重視對法律責(zé)任條款的規(guī)定，在責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容上進一步豐富和細化。一是問責(zé)對象上，國家《條例》規(guī)定了督學(xué)或者督導(dǎo)機構(gòu)工作人員、被督導(dǎo)單位及其工作人員兩大主體，多地增加了督導(dǎo)機構(gòu)法律責(zé)任的規(guī)定，有的還規(guī)定了評估機構(gòu)的法律責(zé)任。二是在責(zé)任內(nèi)容上，各地進一步細化、具體化，問責(zé)規(guī)定更具有可操作性。

二、我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)存在的不足

我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)取得了很大成就，但是與教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，還存在明顯的不足，有許多短板需要補齊。

1. 國家層面教育督導(dǎo)法規(guī)引領(lǐng)性不夠

在教育決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的教育治理體系中，教育督導(dǎo)是教育監(jiān)督制度的主干，其在國家層面的法規(guī)建設(shè)明顯不足。

一是專門的教育督導(dǎo)法律缺失。教育督導(dǎo)評估作為教育法規(guī)定的一項基本制度，僅由教育行政法規(guī)來規(guī)范顯然力度不夠。目前我國尚沒有一部專門的教育督導(dǎo)法律，這與教育督導(dǎo)的重要地位不匹配，難以滿足教育督導(dǎo)的制度需求。

二是督導(dǎo)與評估立法整合不夠。長期以來，因為教育督導(dǎo)與評估主體的不同，我們過多關(guān)注了教育督導(dǎo)與評估的差別，忽視了二者的有機聯(lián)系，督導(dǎo)與評估各自為戰(zhàn)，形成了“兩張皮”。

三是《條例》有許多立法空白。《條例》對于教育督導(dǎo)的概念、督導(dǎo)機構(gòu)的設(shè)置、督學(xué)分類管理、教育評估監(jiān)測實施等許多重大問題都還沒有作出準(zhǔn)確的規(guī)定。特別是教育督導(dǎo)的概念，是教育督導(dǎo)制度建設(shè)和工作開展的基礎(chǔ)，也是教育法規(guī)制度的邏輯起點。要明確教育督導(dǎo)做什么、怎么做，必須首先弄清楚教育督導(dǎo)是什么。

四是許多實體性規(guī)定還不夠完善。一方面，教育督導(dǎo)機構(gòu)、督學(xué)是教育督導(dǎo)的主體，督導(dǎo)機構(gòu)的權(quán)責(zé)、督學(xué)的權(quán)利和義務(wù)沒有專門集中規(guī)定，其職權(quán)與工作方式?jīng)]有有效界定劃分。另一方面，對被督導(dǎo)對象的權(quán)利重視不夠，對于學(xué)校自我督導(dǎo)制度、統(tǒng)籌檢查評估等規(guī)定不足。

五是程序性規(guī)定有待完善。如關(guān)于督學(xué)如何回避的規(guī)定還不夠具體，關(guān)于督導(dǎo)意見書形成、督導(dǎo)報告提交的時限等沒有明確規(guī)定，關(guān)于對督導(dǎo)意見書有異議可申訴等權(quán)利救濟規(guī)定缺位。

2. 地方教育督導(dǎo)立法突破力度不大

教育督導(dǎo)立法應(yīng)該形成地方與中央?yún)f(xié)調(diào)一致、互補配套的法規(guī)體系，目前來看，這方面還存在許多問題。一是地方立法滯后?！稐l例》出臺已有8年時間，僅有14個省份及南京市出臺或修訂了地方督導(dǎo)法規(guī)或規(guī)章。二是地方特色不夠鮮明。從已經(jīng)出臺的地方法規(guī)、規(guī)章來看，同質(zhì)化現(xiàn)象比較突出，許多地方很多法規(guī)條款機械照搬照抄，不能結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H作出規(guī)定，針對性不強，難以適應(yīng)當(dāng)?shù)貙嶋H需要。

3. 工作制度體系建設(shè)尚有許多薄弱環(huán)節(jié)

《條例》的許多規(guī)定比較原則，教育部及國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室盡管已出臺系列督導(dǎo)辦法，但是缺少總體規(guī)劃，缺乏整合、不夠細化等問題比較明顯。一是制度鏈條不夠完整。在《條例》與眾多督導(dǎo)辦法、標(biāo)準(zhǔn)之間，尚缺少一部承上啟下的教育督導(dǎo)部門規(guī)章。二是制度不夠全面。對督導(dǎo)評估的一些工作機制、程序性制度重視不夠，如對教育督導(dǎo)機構(gòu)工作制度、會議制度、督學(xué)資格聘用制度、督學(xué)培訓(xùn)考核制度、保障制度等，還缺乏一些具體、可操作性的規(guī)定。三是國家標(biāo)準(zhǔn)缺失。多年來，我國開展了大量督政、督學(xué)、評估監(jiān)測活動，也制定了一些督導(dǎo)評估標(biāo)準(zhǔn)，但不可否認(rèn)的是，這些標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性、科學(xué)性都有待提高，尚未形成嚴(yán)格意義上的國家標(biāo)準(zhǔn)。四是制度銜接不夠。許多制度處于“一事一議”狀態(tài)，制度之間缺乏有效統(tǒng)一整合，地方制度規(guī)定不夠細化，上下左右協(xié)調(diào)不足。

三、進一步完善我國教育督導(dǎo)法規(guī)制度體系的建議

良法是善治的必要前提，要做大做強教育督導(dǎo)工作，首先必須完善教育督導(dǎo)法規(guī)制度?；谝陨戏治?，筆者在此提出三點建議。

1. 加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)高位立法

國家要高點定位、全面系統(tǒng)推進教育督導(dǎo)立法工作。一是盡快完成《條例》修訂工作。認(rèn)真總結(jié)《條例》頒布實施8年來教育督導(dǎo)制度建設(shè)的新進展、新經(jīng)驗，針對《條例》不足，盡快進行修訂，以適應(yīng)當(dāng)前和今后一段時間教育督導(dǎo)工作的迫切需要。二是整合立法。深入研究教育督導(dǎo)與評估的有機聯(lián)系，深刻認(rèn)識評估對教育督導(dǎo)的工具價值，賦予教育督導(dǎo)對教育評估工作的監(jiān)管職能，對二者合并立法。三是盡快啟動《教育督導(dǎo)法》立法工作。放眼長遠、超前謀劃，把《教育督導(dǎo)法》立法盡快納入立法規(guī)劃，組織力量對教育督導(dǎo)立法目的、教育督導(dǎo)概念、機構(gòu)及權(quán)責(zé)、督學(xué)資格及權(quán)利義務(wù)、被督導(dǎo)對象的權(quán)利和義務(wù)、督導(dǎo)程序、結(jié)果使用、監(jiān)督制度銜接等重大問題攻關(guān)研究，突破《條例》局限，提高教育督導(dǎo)立法層次，從根本上解決教育督導(dǎo)法律權(quán)威問題。

2. 加強地方創(chuàng)新，實現(xiàn)上下聯(lián)動

我國教育督導(dǎo)制度建設(shè)中一條成功的經(jīng)驗就是地方先行先試。如“同級督政”制度、發(fā)展性督導(dǎo)評估制度、督學(xué)資格認(rèn)定制度、督導(dǎo)責(zé)任區(qū)及責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)制度等，無一不是起源于地方探索創(chuàng)造。但不可否認(rèn)的是，許多地方還存在消極等待以及簡單“上行下效”的保守、懶惰現(xiàn)象，嚴(yán)重影響督導(dǎo)立法進程。各地應(yīng)解放思想、大膽探索，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，創(chuàng)制出既符合國家要求又適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枰挠械胤教厣亩綄?dǎo)法規(guī)。

3. 補齊制度短板，完善制度體系

國家要進一步統(tǒng)籌各項制度建設(shè)，著力補齊短板，完善督導(dǎo)制度體系。

一要化虛為實。盡快把國家立法中的原則性、抽象性條款規(guī)定，轉(zhuǎn)化為可行的具體規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、工具，形成立體交叉、全覆蓋、全方位的教育督導(dǎo)評估制度體系。

二要突出重點。盡快制定承上啟下的《教育督導(dǎo)工作規(guī)程》，對教育督導(dǎo)評估工作程序作出更加具體的規(guī)定，使教育督導(dǎo)各個環(huán)節(jié)、各個方面的工作都更加規(guī)范化。要著力完善教育督導(dǎo)評估標(biāo)準(zhǔn)體系，對督政、督學(xué)、評估監(jiān)測等各個方面的工作研究制定更加科學(xué)、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)、規(guī)范作用，有效避免督導(dǎo)評估工作的隨意性，讓教育督導(dǎo)走上標(biāo)準(zhǔn)化軌道。

三要重視制度協(xié)調(diào)。重視教育督導(dǎo)制度建設(shè)的整體規(guī)劃，使各項制度上下貫通、左右銜接、內(nèi)外聯(lián)通、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當(dāng)前，特別應(yīng)該注意教育督導(dǎo)制度與行政執(zhí)法、監(jiān)察、審計乃至司法監(jiān)督制度的聯(lián)動銜接，以形成制度合力。

四要立足實際。針對每一個工作環(huán)節(jié)、每一項工作任務(wù)、每個地方的不同情況，有的放矢，制定出有針對性的措施、辦法等，在實際工作中不斷總結(jié)提煉，通過法定的程序上升為制度規(guī)定，確保制度扎根實際、實用有效。