貴州省“十四五”期間普通國省道發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及提高策略分析

申志翔

(貴州省公路局，貴州 貴陽 550000)

1 前 言

2013年5月，《國家公路網(wǎng)規(guī)劃(2013年～2030年)》和《貴州省省道網(wǎng)規(guī)劃(2013～2030年)》批準(zhǔn)實(shí)施后，貴州省普通國省道公路里程大幅增加，其中，普通國道路線由5條調(diào)增為16條，里程由2 664 km調(diào)增為8 557 km；普通省道由34條調(diào)增為78條，里程由7 262 km調(diào)增為18 218 km。規(guī)劃調(diào)整后，全省普通國省道總里程達(dá)到約2.6萬km，覆蓋了全省90%的建制鎮(zhèn)、70%的建制鄉(xiāng)，路網(wǎng)布局更加完善，網(wǎng)絡(luò)功能和覆蓋范圍進(jìn)一步拓展。普通國省道公路網(wǎng)的巨大變化，對全省公路網(wǎng)、特別是普通省道公路網(wǎng)產(chǎn)生了重大影響，結(jié)合“十三五”幾年建設(shè)出現(xiàn)的問題，對“十四五”普通國省道可能出現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)提出思考，供各位專家批評、指正。

2 “十四五”期間普通國省道發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

2.1 資金來源單一，地方配套資金難以落實(shí)

普通國省道作為公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施，長期以來，建設(shè)資金來源主要為車購稅補(bǔ)助和縣級政府自籌，根據(jù)交通運(yùn)輸部“十三五”規(guī)劃內(nèi)普通國省道投資政策，普通國道車購稅按每公里定額補(bǔ)助(普通國道二級公路補(bǔ)助600萬元/公里，普通省道二級公路補(bǔ)助420萬元/公里)，對于高投資和集中連片特困地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)上浮，據(jù)此測算，普通國省道車購稅補(bǔ)助資金占項(xiàng)目總投資的33%左右(25～49%)，剩余配套資金需由地方籌集，目前，省、市(州)級均無普通國省道配套資金支持，地方配套資金主要依靠縣級政府通過財(cái)政、銀行貸款和引入社會資本等方式籌集。全省88個縣，其中65個縣分布在集中連片特困地區(qū)，縣級財(cái)政普遍財(cái)力薄弱，尤其是當(dāng)前財(cái)政政策收緊和債務(wù)管控趨嚴(yán)，地方融資平臺傳統(tǒng)運(yùn)作模式是以政府信用為支撐，以落實(shí)地方政府的發(fā)展目標(biāo)，直接或間接地有償籌集資金，并將資金投向地方急需發(fā)展的行業(yè)和領(lǐng)域。

2.2 前期工作要求更加嚴(yán)格

我國高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，2018年國家成立自然資源部，統(tǒng)一行使“所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用”，資源與環(huán)境約束不斷增強(qiáng)。未來項(xiàng)目前期工作程序?qū)⒏訌?fù)雜，審批難度將進(jìn)一步加大。

2.3 可供建設(shè)用地更加緊缺

2019年5月，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，提出到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局，堅(jiān)持先規(guī)劃、后實(shí)施，不得違反國土空間規(guī)劃進(jìn)行各類開發(fā)建設(shè)活動。加之貴州位于長江和珠江“兩江”上游，自然區(qū)位和地理?xiàng)l件獨(dú)特，具有高原峽谷型地貌結(jié)構(gòu)特征，地形破碎程度為西南五省最高，全省高原和山地面積約占89%，丘陵、河谷及盆地僅占11%，耕地面積少，建設(shè)用地分散，是唯一沒有平原支撐的省份，可供開發(fā)利用的土地資源稀缺，用地形勢緊張綜上，未來貴州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將面臨著更為嚴(yán)格環(huán)保、節(jié)能、土地等剛性約束。

2.4 普通省道建設(shè)短板問題突出

省道作為聯(lián)系高速公路和農(nóng)村公路的重要路網(wǎng)層級之一，規(guī)劃調(diào)整后，我省共有14 505 km農(nóng)村公路調(diào)整為新增省道，其多為早期實(shí)施的縣際油路、通鄉(xiāng)油路和部分通村硬化路，超期服役，路面技術(shù)狀況差，集中涌入了升級改造階段，地方建設(shè)需求大，省道建養(yǎng)事權(quán)暫列地方，不在中央資金支持范圍，地方籌措資金十分困難，供需矛盾突出，隨著我省“縣縣通”高速、“村村通”硬化路、農(nóng)村“組組通”公路的實(shí)現(xiàn)，省道建設(shè)“中梗阻”問題日益凸顯，是我省交通運(yùn)輸發(fā)展最不平衡、最不充分的薄弱環(huán)節(jié)之一。

3 提高策略

3.1 擴(kuò)大資金來源

繼續(xù)積極爭取車購稅資金、中央一般財(cái)政預(yù)算資金、中央建設(shè)專項(xiàng)基金等對貴州普通國省干線公路建設(shè)發(fā)展的支持；創(chuàng)新項(xiàng)目投融資模式，建議省、市、縣各級人民政府每年從財(cái)政預(yù)算中安排專項(xiàng)資金支持普通國省道建設(shè)；加大省政府財(cái)政資金支持力度，通過“省補(bǔ)資金”或“以獎代補(bǔ)”的形式支持普通國省道發(fā)展；對于旅游路、產(chǎn)業(yè)路等具有一定收益項(xiàng)目，通過沿線服務(wù)區(qū)、驛站、觀景區(qū)等服務(wù)設(shè)施經(jīng)營收入反哺，或者與景區(qū)聯(lián)合開發(fā)，通過資源置換資金、盤活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式反哺普通國省道；加大地方政府債券用于普通國省道建設(shè)的力度；推動公路融資平臺實(shí)體化、市場化、產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型；通過資源置換資金、盤活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式反哺普通國省道；鼓勵使用貴州交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、脫貧攻堅(jiān)投資基金推進(jìn)普通國省干線公路建設(shè)；適當(dāng)降低購置環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，完善保有和使用環(huán)節(jié)的稅種，建立針對性的公路稅收體系，提高公路建設(shè)的能力。在實(shí)踐過程中，可以有效地將公路發(fā)展和稅種聯(lián)系到專項(xiàng)建設(shè)基金中，從而能夠提高公路建設(shè)資金使用的效率。

3.2 加強(qiáng)規(guī)劃階段研究深度以及與各相關(guān)部分聯(lián)動

在規(guī)劃階段對我省的公路網(wǎng)規(guī)劃、五年規(guī)劃、三年滾動計(jì)劃庫，要征求林業(yè)、水保、環(huán)境、土地等方面的專家和主管部門的意見和建議，對后期項(xiàng)目實(shí)施中可能影響到的敏感區(qū)，尤其在穿越時涉及到上位法“嚴(yán)禁”“不宜”地區(qū)的公路建設(shè)，如何規(guī)避，如何更好的處理，如何破解“瓶頸”是非常重要的問題。建議應(yīng)提前通過行業(yè)部門專家提供科學(xué)合理的咨詢和論證意見對一些資深的國家級以及省級專家，聘請為長期的顧問或合作對象，形成長期合作機(jī)制，建立規(guī)劃、咨詢、論證數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)庫的應(yīng)用，確保規(guī)劃質(zhì)量；建立普通國道和省道項(xiàng)目庫，對未來普通國省干線公路用地需求進(jìn)行預(yù)估和判斷，對接國土空間規(guī)劃，做好土地空間預(yù)留，使后期實(shí)施工作更加順暢和項(xiàng)目能落地生根。

3.3 解決普通國省道對節(jié)點(diǎn)連接覆蓋問題

普通國省道是干線公路網(wǎng)的重要組成部分，除了與高速公路共同承擔(dān)區(qū)域間、省際間以及大中城市間的中長途運(yùn)輸任務(wù)外，還承擔(dān)著銜接高速公路與農(nóng)村公路，連接行政節(jié)點(diǎn)、重要產(chǎn)業(yè)節(jié)點(diǎn)、重要景區(qū)和交通樞紐的功能。經(jīng)過近十年的加快建設(shè)，主要干線通道中的普通國省道路段大部分已建設(shè)完成，但其銜接轉(zhuǎn)換、節(jié)點(diǎn)連接覆蓋以及集疏運(yùn)功能路段建設(shè)還有待進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

3.4 強(qiáng)力推進(jìn)高速公路出入口銜接

“十二五”以來，貴州省高速公路飛速發(fā)展，是西部第一個實(shí)現(xiàn)“縣縣通高速”的省份，高速公路網(wǎng)絡(luò)格局基本形成。然而，高速公路網(wǎng)絡(luò)效益的發(fā)揮和快速通達(dá)功能的實(shí)現(xiàn)需要具備完善的出入口銜接道路，普通國省道作為銜接高速公路的主要道路，需要大力提升連接高速公路出入口路段的技術(shù)等級，保障高速公路與主要節(jié)點(diǎn)間的順暢連接，最大限度發(fā)揮高速公路的快速通達(dá)能力。

3.5 大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)連接

普通國省道是連接城市和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，溝通城鄉(xiāng)的重要載體，在一些遠(yuǎn)離中心城市的農(nóng)村地區(qū)，國省道是最重要的對外交通聯(lián)系道路，是公路系統(tǒng)發(fā)揮普惠民生作用的重要組成部分?！笆奈濉逼?，在交通強(qiáng)國建設(shè)要求下，需要建設(shè)人民滿意的交通，增強(qiáng)人民群眾的獲得感和幸福感，因此，需要優(yōu)先升級改造建設(shè)連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)的普通國省道路段。

3.6 積極推進(jìn)旅游景區(qū)連接

2019年國務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》中明確提出，深化交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展，大力推動旅游風(fēng)景道建設(shè)。旅游公路的建設(shè)，有助于支撐和帶動景區(qū)發(fā)展，提升景區(qū)及周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，是交通對經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐性、引領(lǐng)性的重要體現(xiàn)。普通國省道在規(guī)劃布局時充分考慮了對重要旅游景區(qū)的連接，部分國省道沿線還擁有豐富的旅游資源，具備打造旅游風(fēng)景道的條件和資質(zhì)?！笆奈濉逼?，應(yīng)充分發(fā)揮交通對地方經(jīng)濟(jì)的帶動作用，把握國家鼓勵和支撐的建設(shè)方向，大力提升連接旅游景區(qū)的普通國省道技術(shù)等級和服務(wù)品質(zhì)。

3.7 支持普通國道過境段改造

對于穿越市(州)首府城市、人口規(guī)模較大的縣城的普通國道，由于交通量大、客貨和機(jī)非混行嚴(yán)重，極大影響了通行安全，也不利于城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活出行和城市空間格局構(gòu)建，需要在必要性和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，進(jìn)行過境段改造，強(qiáng)化普通國道對城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐。

3.8 加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

完善人才培養(yǎng)制度體系，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，建立科學(xué)的教育培訓(xùn)制度；積極引進(jìn)高層次人才、優(yōu)秀拔尖人才、急需緊缺人才、科技創(chuàng)新人才；切實(shí)解決優(yōu)秀人才在工作、生活等方面的困難，切實(shí)改善與保證各類人才的福利待遇，建立和完善公路人力支持保障體系。

4 總 結(jié)

貴州地貌屬于高原山地，公路建設(shè)難度大、成本高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求更加嚴(yán)格，因此，要綜合考慮地形和交通需求實(shí)際，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)選取的論證，優(yōu)先建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)適宜，建設(shè)用地能夠保障，配套資金來源明確，達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的建設(shè)項(xiàng)目，保證項(xiàng)目的落地實(shí)施。