財政分權體制下江西省城鄉(xiāng)義務教育非均衡發(fā)展的制度變遷分析

（[1]廣州番禺職業(yè)技術學院財經(jīng)學院 廣東·廣州 511483；[2]井岡山大學商學院 江西·吉安 343009）

江西省城鄉(xiāng)之間義務教育的非均衡發(fā)展的制度變遷與我國義務教育財政管理體制是緊密相連的，主要經(jīng)歷了四個階段：城鄉(xiāng)之間義務教育財政體制的統(tǒng)一與分級管理機制階段；城鄉(xiāng)義務教育財政由地方政府負責統(tǒng)籌、分級實施管理體制階段；城鄉(xiāng)義務教育財政由地方政府統(tǒng)一負責、分級管理、以縣級政府為主導的財政體制改革階段；國家實施免費的義務教育政策與發(fā)展階段。

1 城鄉(xiāng)之間義務教育財政體制的統(tǒng)一與分級管理機制階段（1950年—1979年）

建國初期，中國基本實施了統(tǒng)一征收統(tǒng)一支出、三級分級管理的教育財政管理體制，即中央政府高度集中并統(tǒng)一負責國家財政的收入與支出，而地方政府則成為中央政府組織并管理財政收入的代理人，中央政府統(tǒng)一組織審核并逐級批準撥付地方政府教育支出，在此體制基礎上，按照學校的隸屬關系分別由中央、大行政區(qū)、?。ㄊ校┤墎硗度氤青l(xiāng)義務教育經(jīng)費。因此，江西省直屬的中小學的教育事業(yè)費按照全國實行統(tǒng)一標準由江西省統(tǒng)籌進行納入財政預算，由財政部統(tǒng)一組織審核并逐級核定進行財政撥付。江西省管理的縣立中學教育事業(yè)費列入其教育財政預算內(nèi)。江西省各城市小學基礎教育經(jīng)費通過征收附加教育事業(yè)費方式來進行籌集。鄉(xiāng)村小學的義務教育經(jīng)費由縣政府通過直接征收其他地方政府附加費和公糧費用來統(tǒng)籌解決。

1951年教育部提出“兩條腿走路”的方針，即農(nóng)村小學教育經(jīng)費采取各級政府直接統(tǒng)籌與人民群眾自主辦學相協(xié)調(diào)的原則，城市小學基礎教育經(jīng)費采取政府依靠機關、工、礦等單位統(tǒng)籌辦學以及實施免費的教育政策與不免費的教育政策并舉制度。

1953年大部分大行政區(qū)劃建制被撤銷，實行“領導統(tǒng)一、收支劃分、管理分級、側重集中”的縣級財政管理體制。完全的縣級財政制度初步建立，形成新的中央、省、縣三個級別的財政教育支出經(jīng)費綜合管理體制。義務教育的各項財政經(jīng)費開支都按其國家行政隸屬關系分別實行垂直管理，明確并嚴格劃分了各級政府之間所相對應的財政權和事務權。財政預算支出管理權與財政資金支出主要集中在中央，江西省各級政府因財權有限而無法對城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展進行制度安排，制約了江西省各級政府均衡發(fā)展城鄉(xiāng)義務教育的積極性。

1957年中央為了克服義務教育經(jīng)費財政支出管理體制高度集中的弊端，充分發(fā)揮地方政府加大義務教育財政投入的積極與主動性，實行中央與地方政府財政分權。為此，國務院在1958年正式發(fā)布了《關于教育事業(yè)管理權下放問題的規(guī)定》，此時地方政府依法享有適當?shù)牧x務教育經(jīng)費財政支出管理權，地方政府財政負責統(tǒng)籌安排義務教育管理事宜，推行“條塊結合、以塊為主”的義務教育經(jīng)費地方財政支出管理體制，中央根據(jù)各級地方政府實際發(fā)展情況將義務教育財政經(jīng)費總額實行切塊單列并下?lián)芙o各級地方政府。

1959年國務院為了消除義務教育財政管理權下放后各級地方政府私自挪用、擠占義務教育財政經(jīng)費的行為，頒布了《關于進一步加強教育經(jīng)費管理的意見》，要求并明確了各級地方財政以及教育管理部門必須嚴格貫徹“條條”式教育經(jīng)費財政管理體制和“塊塊”式教育經(jīng)費財政管理體制相結合、以“塊塊”式教育經(jīng)費財政管理體制為主的方針，各級政府在經(jīng)費預算時應將義務教育經(jīng)費進行單列，管理好義務教育經(jīng)費。各省、市、自治區(qū)政府之間的義務教育事業(yè)經(jīng)費支出可調(diào)劑余缺，專署、縣級政府安排教育經(jīng)費預算支出須通過上級政府審核通過后方可執(zhí)行。盡管“條條”式教育經(jīng)費財政管理體制和“塊塊”式教育經(jīng)費財政管理體制相結合、以“塊塊”式教育經(jīng)費財政管理體制為主的方針對于保障義務教育支出經(jīng)費起到一定的作用，但受到計劃經(jīng)濟體制以及“大躍進”生產(chǎn)運動的不利影響，義務教育質(zhì)量出現(xiàn)下滑態(tài)勢。

1963年中央為了避免“大躍進”運動對教育帶來的不良影響，對義務教育經(jīng)費財政支出管理體制進行了合理的調(diào)整，強調(diào)“條條”的主體作用，公社、生產(chǎn)大隊的義務教育財政部分管理權回收至縣級財政管理部門。也就是說，縣級以下義務教育經(jīng)費支出仍列入縣級教育經(jīng)費預算。義務教育財政管理權的部分調(diào)整，有力地遏制了“大躍進”運動對義務教育的負面影響，擴大了地方義務教育經(jīng)費的來源。

1972年國家為扭轉(zhuǎn)“文化大革命”所帶來的教育經(jīng)費管理和財政體制的混亂局面，中央在預算時將教育事業(yè)費用開支進行單列，?？顚Ｓ茫瑖澜阶耘沧魉?，保障了地方政府各項教育事業(yè)費用的有效供給。1974年，我國正式提出了中學和小學所獲得的勤工儉學等各種收入不須直接上繳至地方各級財政且可以適當減免其他稅收，擴大了地方政府義務教育經(jīng)費籌集的收入來源。

在城鄉(xiāng)之間義務教育財政體制的統(tǒng)一與分級管理機制下，預算管理權主要集中于中央，義務教育支出均需中央統(tǒng)一核準并按月支付。雖然江西省各級地方政府也享有一定的教育經(jīng)費支出財政管理權，但人力、物力、財力有限，無法對義務教育發(fā)展作出合理而又全面的制度安排。因而，城鄉(xiāng)義務教育財政的統(tǒng)一與分級管理體制并未擺脫中央高度集權、地方統(tǒng)的過死的弊端。

2 城鄉(xiāng)義務教育財政由地方政府負責統(tǒng)籌、分級實施管理體制階段（1980年—2000年）

1980年國務院正式出臺了《關于實行劃分收支、分級包干財政經(jīng)費保障機制改革的規(guī)定》文件，這標志了我國公共財政管理體制由原來的統(tǒng)一征收和統(tǒng)一支出的財政體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺衷畛燥垺钡摹昂侠韯澐质杖肱c支出、分步驟分級包干”財政體制。在這種相對分權的財政支出管理體制機制下，中央及時提出了實施九年制義務的免費的教育政策以及“義務教育由地方各級政府統(tǒng)籌負責，分級有效實施管理”的原則。江西省各級政府可適當征收義務教育費附加，地方各級政府按適當比例投入一定財政以補充義務教育經(jīng)費，基本形成了“縣級、鄉(xiāng)級、村級三級辦學模式，縣級和鄉(xiāng)級兩級管理體制”的總體義務教育辦學格局，實際上農(nóng)村義務教育投入落在了鄉(xiāng)村基層組織。

1986年國家正式頒布了《中華人民共和國義務教育法》，明確規(guī)定中央與地方各級政府實施義務教育的具體權責，尤其是以相關法律法規(guī)形式確定了各級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府以及村集體組織在義務教育經(jīng)費支出與投入管理方面的具體職責。1992年教育部出臺了《義務教育法實施細則》文件，賦予地方各級政府實施義務教育的主要財政投入管理權，城市的義務教育支出經(jīng)費直接由市政府財政直接承擔并負責投入與管理，農(nóng)村的義務教育支出經(jīng)費由縣政府和鄉(xiāng)政府兩級財政直接承擔并負責投入與管理，對于經(jīng)濟比較困難的鄉(xiāng)村偏遠地區(qū)的義務教育支出經(jīng)費則可由中央設立專項財政支出進行適當?shù)难a助。這樣江西省形成了一種財政義務教育支出由地方各級政府直接負責管理和通過多渠道組織籌集教育經(jīng)費的財政管理體制，它雖然有利于充分調(diào)動地方政府提高義務教育財政經(jīng)費投入的積極性，但也加重了地方財政負擔，導致了江西省農(nóng)村的財政義務教育支出與投入不足、并進一步加劇了區(qū)域不平衡等問題。

1993年黨中央和國務院實施了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，明確要求在全國范圍內(nèi)并且從1994年開始對財政管理體制實施分稅制改革，但城鄉(xiāng)之間的財政義務教育支出與管理體制則并沒有配套進行相應的改革措施，造成我國原有的“地方政府負責統(tǒng)籌、分級實施管理”的財政義務教育支出與管理體制難以為繼，進而直接導致江西省地區(qū)間城鄉(xiāng)義務教育財政投入水平差距不斷擴大、城鄉(xiāng)之間的義務教育不平衡不均衡發(fā)展等問題日益突出。因此，分稅制改革影響了江西省城鄉(xiāng)義務教育的均衡發(fā)展，必須對城鄉(xiāng)之間的財政義務教育支出與管理體制進行適當?shù)恼{(diào)整。

3 城鄉(xiāng)義務教育財政由地方政府統(tǒng)一負責、分級管理、以縣級政府為主導的財政體制改革階段（2001-2005）

2001年國務院為了有效解決分稅制對促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展所可能產(chǎn)生的不利影響，頒布了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，提出了“地方政府統(tǒng)一負責、分級分類管理、以縣級政府為主”的城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費財政管理創(chuàng)新體制，將義務教育經(jīng)費財政投入重心從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移至縣級政府。2005年國務院又一次發(fā)布了《關于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》，明確規(guī)定縣級政府對農(nóng)村義務階段教育經(jīng)費直接承擔責任，縣級政府財政必須保證農(nóng)村在義務教育階段的財政支出經(jīng)費充足、必須及時并足額合理發(fā)放學校教職員工的基本工資、必須完善農(nóng)村義務教育階段基礎設施體系建設、統(tǒng)籌安排農(nóng)村義務教育階段公用經(jīng)費以及依法降低義務教育學生輟學率等。

“地方政府統(tǒng)一負責、分級分類管理、以縣級政府為主”的城鄉(xiāng)之間的財政義務教育支出經(jīng)費與管理體制，確定了江西省財政義務教育支出、投入與管理的縣級政府的主體責任，將江西省農(nóng)村財政義務教育的支出、投入與管理重心由整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上移至縣級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔問題得到有效緩解。這有利于調(diào)動江西省地方各級政府增加義務教育投入的積極性，增強了農(nóng)村的財政義務教育支出與投入水平的供給能力，極大改善并提升了農(nóng)村義務教育在辦學方面的基礎設施條件。

4 國家實施免費的義務教育政策與發(fā)展階段（2006-）

盡管“地方政府統(tǒng)一負責、分級分類管理、以縣級政府為主”的城鄉(xiāng)義務教育財政管理體制有效緩解了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出壓力，農(nóng)民的教育負擔大大減輕了，改善了農(nóng)村義務教育辦學條件。但也產(chǎn)生了城鄉(xiāng)之間的義務教育財政資源配置非常不合理、地方各級政府財政直接投入義務教育的主體責任不是很明確、義務教育經(jīng)費財政資源的供給與需求矛盾分化問題還比較明顯、農(nóng)民義務教育支出經(jīng)費的任務負擔比較繁重等十分突出的問題，嚴重影響了普通九年義務教育成果的持續(xù)鞏固，不利于促進我國城市與農(nóng)村之間的義務教育事業(yè)的平穩(wěn)健康有序發(fā)展。因此，2005年國務院正式頒布了《關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，從2006年全國農(nóng)村中小學春季學期開學之日起，農(nóng)村財政義務教育經(jīng)費支出保障機制制度的改革將分年度、分步驟、分地區(qū)、分階段逐步深入實施。

深化農(nóng)村財政義務教育經(jīng)費支出保障機制制度的改革的主要內(nèi)容包括：一是免除在農(nóng)村義務教育階段的全部學雜費，向家庭經(jīng)濟困難的學生直接提供免費的教科書并適當增加補助農(nóng)村寄宿生的生活費。中央和江西省承擔學雜費補助資金的比例分為：60%：40%。中央全部承擔江西省農(nóng)村義務教育階段教科書資金。江西省各級地方政府自主確定農(nóng)村寄宿生的補助對象、標準及方式，并自行承擔其在生活費等方面的補助資金。二是繼續(xù)提高農(nóng)村的義務教育各階段的學生公用教育經(jīng)費支出保障補助水平。首先落實本?。▍^(qū)、市）九年農(nóng)村義務教育階段生均公用經(jīng)費支出預算內(nèi)統(tǒng)籌撥款的分擔標準，中央政府和地方政府根據(jù)學雜費補助資金水平所應承擔的合理比例進行適當分擔。在此基礎上，為有效促進我國城鄉(xiāng)之間的義務教育的均衡發(fā)展，中央將在全國的農(nóng)村義務教育的公用經(jīng)費支出與補助基準定額制定一定標準，并適時對其進行合理分配調(diào)整，所需的補助水平與資金繼續(xù)由中央政府和地方政府根據(jù)學雜費的補助水平和資金所應承擔的合理比例進行適當?shù)姆謸?。三是加快建立農(nóng)村的義務教育各階段校舍的定期維修以及改造長效運行機制。中央和江西省承擔校舍維修改造專項資金比例確定為：50%：50%。四是繼續(xù)鞏固并不斷完善我國農(nóng)村義務教育階段教師收入與工資水平保障運行機制。中央對江西省農(nóng)村義務教育階段教師收入與工資的經(jīng)費支出給予適當支持。江西省政府充分運用國家財政教育轉(zhuǎn)移支付手段確保全省農(nóng)村義務教育階段教師工資按照相關國家標準按時足額支付發(fā)放。

江西省農(nóng)村的義務教育各階段經(jīng)費支出水平與補助保障運行機制制度改革的具體實施的步驟為：（1）到2007年，全部免除江西省在農(nóng)村的義務教育各階段的學費和雜費；按照中央財政標準提高并補助江西省農(nóng)村的義務教育各階段的學生基本公用教育經(jīng)費。（2）到2008年，江西省農(nóng)村義務教育階段生均的基本公用教育支出經(jīng)費必須達到2005年秋季開學學期時所執(zhí)行和實施的生均基本公用教育經(jīng)費基本標準；義務教育階段的教科書專項補助資金則由中央財政負責實施并擴大有效覆蓋范圍。（3）2009年，國務院將對農(nóng)村的義務教育各階段的基本公用支出經(jīng)費基礎標準進行合理定額。江西省確定的生均基本公用支出教育經(jīng)費水平基本標準如果低于國家規(guī)定基礎標準額度的，由中央政府財政和江西省政府財政當年安排50%補充其差額部分，中央政府財政和江西省政府財政所分擔的補助資金額度，可以通過雙方免除學費雜費所應承擔的資金補助比例來共同確定。（4）2010年，江西省各級農(nóng)村的義務教育各階段的基本公用支出經(jīng)費基本標準額度必須按照要求及時全部抓實抓細并落實到位。

為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的義務教育的均衡發(fā)展，2008年7月國務院研究部署了城市義務教育階段學雜費全部實行免除的工作，提出要建立健全城市的義務教育各階段教育經(jīng)費支出保障運行機制，嚴格按照財政預算制度管理義務教育各項經(jīng)費支出。2008年國務院頒布《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》，提出了基于農(nóng)村的義務教育各階段的教育經(jīng)費支出保障運行機制改革的全面實施，城市的義務教育各階段公辦學校學生的學費雜費從2008年秋季學期開始全部予以免除，由省級政府財政統(tǒng)籌落實并彌補所需資金缺口，省及其以下各級政府財政進行合理安排”。同時，該通知還明確規(guī)定了進城務工人員子女在城市享受義務教育的相關待遇，其隨遷子女接受義務教育要依據(jù)就近入學的原則，盡量統(tǒng)籌并創(chuàng)造條件安排在就近公辦的中小學校就讀，免除隨遷子女在學校就讀的各種學雜費，取締借讀費。至此，江西省城鄉(xiāng)之間的義務教育各階段就完全告別了繳費接受義務教育的歷史，城市和農(nóng)村都徹底進入了普及的完全免費的義務教育階段。

綜上，江西省城鄉(xiāng)義務教育非均衡發(fā)展的制度變遷與我國義務教育財政管理體制改革是息息相關的，江西省城鄉(xiāng)之間的義務教育財政體制改革經(jīng)歷了從集中到分散、從集權到分權的階段：統(tǒng)一財政、分級管理時期（1950—1957年的“統(tǒng)一財政、三級管理”、1958—1979年的“條塊結合、塊塊為主”、1980—1984年的“分級管理以縣為主”）；地方負責、分級管理時期（1985—2001年的“縣鄉(xiāng)負責、以鄉(xiāng)為主”、2002—2005年的“分級管理、以縣為主”）、免費義務教育時期（2006年—至今的“經(jīng)費省級統(tǒng)籌、央地共擔、管理以縣為主”）。