論行政立法責(zé)任的基本構(gòu)成要件

習(xí)劍平

(井岡山大學(xué) 政法學(xué)院, 江西 吉安 343009)

有權(quán)力必有責(zé)任,權(quán)責(zé)統(tǒng)一,這是法治國(guó)家的基本要求。然而,在傳統(tǒng)理論上,立法者一般享有立法責(zé)任豁免權(quán),直到晚近,立法者的責(zé)任問(wèn)題才逐漸引起了重視,一些國(guó)家通過(guò)立法或判例的形式確立了立法者的責(zé)任。國(guó)外法學(xué)界對(duì)于立法責(zé)任有過(guò)三種觀點(diǎn):否定說(shuō)、中間說(shuō)與肯定說(shuō)。[1]總體而言,立法責(zé)任經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的發(fā)展過(guò)程。我國(guó)法理學(xué)界一般認(rèn)為法律責(zé)任的構(gòu)成要件包括責(zé)任主體、主觀過(guò)錯(cuò)、違法(或違約)行為、損害結(jié)果以及因果關(guān)系等五個(gè)方面。[2] 124-125各部門(mén)法對(duì)法律責(zé)任的構(gòu)成又有不同的認(rèn)識(shí),如對(duì)于侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件,有學(xué)者認(rèn)為:“侵權(quán)責(zé)任必須由違法行為、損害事實(shí)、因果關(guān)系和主觀過(guò)錯(cuò)四個(gè)要件齊備方可構(gòu)成,缺一不能構(gòu)成侵權(quán)責(zé)任?！盵3]83對(duì)于行政責(zé)任的構(gòu)成要件,學(xué)界還有較大的分歧,有學(xué)者認(rèn)為其構(gòu)成要件只有一個(gè),即行政主體存在行政違法,原則上不應(yīng)有其他構(gòu)成要件。[4]293那么,行政立法責(zé)任的構(gòu)成要件應(yīng)當(dāng)包括哪些呢?目前,我國(guó)成文法未作明確規(guī)定,法學(xué)界對(duì)此方面的探討也很少,故筆者不揣淺陋,拋磚引玉,以見(jiàn)教于大方。

一、行政立法責(zé)任概述

何謂“行政立法責(zé)任”?一個(gè)較為簡(jiǎn)明的定義是:“行政立法主體對(duì)其違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任”[5]。細(xì)究之下,這看似簡(jiǎn)單明了的概念還有許多問(wèn)題需要深入探析,如行政立法主體包括哪些?行政立法機(jī)關(guān)的公務(wù)人員是否屬于責(zé)任主體?行政立法中的違法行為有哪些情形?法律責(zé)任的形式包括哪些?等等。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn),行政立法中的違法行為可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)主體的政治責(zé)任、法律責(zé)任、社會(huì)責(zé)任、倫理責(zé)任等,而法律責(zé)任又可分為違憲責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任等。根據(jù)違法主體的不同可分為集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任等,而個(gè)人責(zé)任又可分為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與一般公務(wù)人員的責(zé)任等。如無(wú)特別說(shuō)明,本文探討的主要是法律責(zé)任,即行政立法法律責(zé)任(下文簡(jiǎn)稱(chēng)為“行政立法責(zé)任”)。

(一)構(gòu)建行政立法責(zé)任的必要性

為何要探討行政立法責(zé)任的問(wèn)題?一個(gè)簡(jiǎn)約卻不簡(jiǎn)單的理由是:有權(quán)必有責(zé),權(quán)責(zé)須統(tǒng)一。作為現(xiàn)代行政權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,行政立法權(quán)如果缺乏責(zé)任的約束,則存在著濫用權(quán)力、侵害權(quán)利的危險(xiǎn)。一般而言,法律責(zé)任具有預(yù)防、懲罰與救濟(jì)的功能,“法律責(zé)任的目的就在于:通過(guò)使當(dāng)事人承擔(dān)不利的法律后果,保障法律上的權(quán)利、義務(wù)與權(quán)力得以生效,實(shí)現(xiàn)法律的價(jià)值”[6]13。而行政問(wèn)責(zé)制度的建立,“已成為中國(guó)推進(jìn)法治的一條重要進(jìn)路,襯托出政府主導(dǎo)的鮮明特色,迸發(fā)出西方學(xué)者難以想象的制度功效”[7]373。其實(shí)際效果甚至要優(yōu)于行政復(fù)議、行政訴訟等法定途徑。由于缺乏成文法的依據(jù),我國(guó)行政立法中的責(zé)任機(jī)制一直未能建立,遑論有效運(yùn)轉(zhuǎn),這使得行政立法成為一項(xiàng)安全的事業(yè),因?yàn)闊o(wú)人問(wèn)責(zé),故無(wú)須擔(dān)責(zé),還可以不時(shí)地通過(guò)行政立法將部門(mén)利益或者地方利益法制化,這顯然與法治精神相背離。因而,為使科學(xué)、民主、公正的行政立法得以實(shí)現(xiàn),有必要探討并進(jìn)而構(gòu)建起相對(duì)完善的行政立法責(zé)任機(jī)制。

(二)行政立法責(zé)任豁免及其限度

學(xué)界對(duì)于行政立法主體是否需要對(duì)其立法行為承擔(dān)法律責(zé)任頗有爭(zhēng)議。在傳統(tǒng)理論上,立法者一般是享有立法責(zé)任豁免權(quán)的,直到晚近,立法者的責(zé)任問(wèn)題才引起重視。對(duì)于立法責(zé)任,國(guó)外法學(xué)界有過(guò)否定說(shuō)、中間說(shuō)與肯定說(shuō)三種觀點(diǎn):“否定說(shuō)”將立法行為視為一種國(guó)家對(duì)內(nèi)行使主權(quán)的行為,國(guó)家的主權(quán)在民,法律是人民意志的體現(xiàn),因人民無(wú)過(guò)錯(cuò)可言,故立法者無(wú)需承擔(dān)立法責(zé)任?！爸虚g說(shuō)”認(rèn)為是否需要承擔(dān)立法責(zé)任的判斷標(biāo)準(zhǔn)是法律有無(wú)明確規(guī)定,若無(wú),則不需要承擔(dān)立法責(zé)任?！翱隙ㄕf(shuō)”認(rèn)為只要國(guó)家行為給公眾造成的負(fù)擔(dān)超過(guò)社會(huì)的平均水平,就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任,而不論其合法與否。[1]肯定說(shuō)逐漸為一些國(guó)家的法律及判例所認(rèn)可。

總體而言,立法責(zé)任經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有的發(fā)展過(guò)程。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),不論是普通法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家,立法者享有責(zé)任豁免權(quán)為通例。例如,英國(guó)在其資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期,就產(chǎn)生了立法人員對(duì)其執(zhí)行職務(wù)范圍內(nèi)的行為不受追訴的傳統(tǒng),“資產(chǎn)階級(jí)以議會(huì)作為根據(jù)地和專(zhuān)制君主對(duì)抗,斗爭(zhēng)的結(jié)果,產(chǎn)生了議員的立法活動(dòng)不受拘捕和民事追訴的特免權(quán)利”[8]791,被稱(chēng)為立法特免(legislative immunity),目的在于保護(hù)立法人員能夠充分履職,免受不必要的干擾與威脅。但立法者的責(zé)任豁免權(quán)隨著時(shí)代的發(fā)展,悄然發(fā)生著變化,從無(wú)責(zé)逐漸發(fā)展到需要承擔(dān)一定的責(zé)任形式,歸責(zé)原則也發(fā)生著變化。在法國(guó),相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期,立法者也不需要承擔(dān)任何責(zé)任,但在1938年的Fleurette案中,肯定了當(dāng)事人對(duì)因立法造成的損害享有賠償請(qǐng)求權(quán)。到1944年,法院的裁決從根本上肯定了立法責(zé)任的存在,從1963年始,立法責(zé)任擴(kuò)展到行政立法領(lǐng)域。近年來(lái),立法者的責(zé)任更為廣泛,直至確立了無(wú)過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則。在美國(guó),逐漸發(fā)展出聯(lián)邦議員在立法中所發(fā)生的侵權(quán)行為有可能要承擔(dān)賠償責(zé)任,具體可分為三種不同的情況:絕對(duì)豁免權(quán)、有限豁免權(quán),完全無(wú)豁免權(quán)。其中,議員對(duì)發(fā)言或者辯論條款范圍內(nèi)的行為,享有絕對(duì)豁免權(quán)利;如果是議員在立法中的個(gè)人行為或者與立法程序毫無(wú)關(guān)系的行為所產(chǎn)生的立法責(zé)任,則不能享有任何豁免權(quán),如因得到賄賂而提出某個(gè)議案,或通過(guò)不正當(dāng)?shù)挠绊懯鼓硞€(gè)議案通過(guò),則不僅不受立法豁免的保護(hù),還要承擔(dān)刑事或民事責(zé)任。[8]791-793

當(dāng)然,從以上國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,其關(guān)注與研究的重點(diǎn)是立法機(jī)構(gòu)中作為個(gè)體的“議員”的責(zé)任,而單位責(zé)任或機(jī)構(gòu)責(zé)任則關(guān)注較少。這或許是由于在這些國(guó)家將立法機(jī)關(guān)的責(zé)任視為一種政治責(zé)任或是憲法責(zé)任,其責(zé)任形式是有別于作為個(gè)體的議員的,故未將二者并列。而我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為,行政立法責(zé)任主要是一種單位責(zé)任,從單位責(zé)任過(guò)渡到個(gè)人責(zé)任是行政立法責(zé)任制度的一大進(jìn)步。[5]

如果說(shuō)作為民意機(jī)關(guān)的立法機(jī)關(guān)尚且需要承擔(dān)立法責(zé)任的話(huà),那么,民主性、民意性更弱的行政立法主體更沒(méi)有立法免責(zé)的理由了。行政立法與立法機(jī)關(guān)立法之間存在著不小的差別,如二者的主體不同、權(quán)力來(lái)源不同:一為法定立法機(jī)關(guān),一為行政主體;一是源于人民的授權(quán),一是基于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。作為民意代表的立法機(jī)關(guān),因其行為具有主權(quán)性質(zhì)而享有一定的責(zé)任豁免權(quán),或許還有一定的正當(dāng)性;作為一種授權(quán)立法的行政立法,雖然具有準(zhǔn)立法性質(zhì),但它主要是為執(zhí)行上位法規(guī)定或者為了履行職權(quán)而行使的一種行政行為,在本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種法律行為而非主權(quán)行為,當(dāng)然更有可能產(chǎn)生法律責(zé)任,故在條件成熟時(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,其責(zé)任豁免更應(yīng)當(dāng)有必要的限度。

要探討行政立法責(zé)任,有必要先對(duì)其構(gòu)成要件進(jìn)行研究,明確了構(gòu)成要件更便于判斷是否構(gòu)成行政立法責(zé)任。下文擬對(duì)行政立法責(zé)任的主體、客觀方面、主觀方面、損害結(jié)果以及因果關(guān)系等法律責(zé)任的一般構(gòu)成要件進(jìn)行分析。

二、雙責(zé)任主體:行政立法機(jī)關(guān)及其公職人員

責(zé)任主體是法律責(zé)任的一般構(gòu)成要件,法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)有明確的承擔(dān)者,若無(wú)實(shí)際責(zé)任承擔(dān)者,則責(zé)任追究就無(wú)從談起,沒(méi)有責(zé)任主體也就不可能構(gòu)成法律責(zé)任。[6]116-117我國(guó)目前對(duì)于行政立法的責(zé)任主體尚未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí),有必要略作分析。

(一)責(zé)任主體為行政立法機(jī)關(guān)及其相關(guān)公務(wù)人員

行政立法責(zé)任的主體包括行政立法機(jī)關(guān)及其相關(guān)公務(wù)人員。有學(xué)者認(rèn)為,行政立法機(jī)關(guān)為行政立法責(zé)任的必然主體,至于其公務(wù)人員是否需要承擔(dān)立法責(zé)任則主要看其是否存在重大過(guò)錯(cuò),否則,個(gè)人不需要承擔(dān)立法責(zé)任。[9]就此,有必要先考察一下行政責(zé)任主體的問(wèn)題,因?yàn)樾姓⒎◤母旧险f(shuō)還是行政主體行使行政權(quán)的具體表現(xiàn),因而,從法律責(zé)任角度而言,行政立法責(zé)任與行政責(zé)任之間存在著密切的關(guān)系,在某種意義上,甚至可以將行政立法責(zé)任視為行政責(zé)任的一個(gè)子概念。然而,對(duì)于何謂行政責(zé)任,學(xué)界也是眾說(shuō)紛紜,尤其是對(duì)于行政責(zé)任的主體還存在不小的爭(zhēng)議,較為典型的觀點(diǎn)有:(1)行政責(zé)任的主體是行政主體及其公務(wù)人員;(1)如“行政責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員由于不履行法定職責(zé)和義務(wù)依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,是行政違法或行政不當(dāng)?shù)姆珊蠊?。?參見(jiàn)馬懷德《中國(guó)行政法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年出版,第200頁(yè))又如:“行政責(zé)任是指行政主體及其公務(wù)人員因怠于履行職責(zé)或者違法履行職責(zé)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果,即對(duì)其作出的負(fù)面評(píng)價(jià)及相應(yīng)的制裁?！?參見(jiàn)周佑勇主編《行政法專(zhuān)論》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年出版,第291頁(yè))又如:“行政責(zé)任是指行政主體及其公職人員對(duì)其違法或者不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨楹途唧w行政行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律上的制裁形式。”(參見(jiàn)關(guān)保英《論行政責(zé)任的法律基礎(chǔ)》,載于《社會(huì)科學(xué)家》2007年第3期)(2)行政責(zé)任的主體是行政主體及其公務(wù)人員，以及行政相對(duì)人;(2)如:“基于廣義的看法認(rèn)為,行政責(zé)任既包括行政主體及行政機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任,也包括相對(duì)人的責(zé)任?！?參見(jiàn)羅豪才主編《行政法學(xué)》,北京大學(xué)出版社1996年出版,第318頁(yè))作為“平衡論”的基本觀點(diǎn),認(rèn)為行政責(zé)任不能只研究行政主體的行政責(zé)任形式,還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政相對(duì)人行政責(zé)任形式的研究。(參見(jiàn)羅豪才、甘雯《行政法的“平衡”及平衡論范疇》,載于《中國(guó)法學(xué)》1996年第4期)又如:“行政責(zé)任的承擔(dān)者是行政法律關(guān)系主體,即行政主體、行政人和行政相對(duì)人。”(參見(jiàn)應(yīng)松年主編《行政法與行政訴訟法學(xué)》,法律出版社2007年出版,第392頁(yè))(3)行政責(zé)任的主體是公務(wù)員;(3)如:“行政責(zé)任指公務(wù)員違反法規(guī)所定之義務(wù),由行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)依法予以處罰之謂。行政責(zé)任又可分為懲戒處分及考績(jī)處分(亦稱(chēng)懲處)二種?！?參見(jiàn)吳庚《行政法之理論與實(shí)用》〈增訂八版〉,中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年出版,第173頁(yè))(4)行政責(zé)任的主體是行政相對(duì)人。(4)有學(xué)者認(rèn)為,從責(zé)任的承擔(dān)者和違反法律的性質(zhì)兩方面來(lái)講,相對(duì)人的行政法律責(zé)任稱(chēng)為行政責(zé)任,行政主體的行政法律責(zé)任稱(chēng)為國(guó)家責(zé)任,行政人的行政法律責(zé)任(指內(nèi)部行政法律規(guī)范)稱(chēng)為公務(wù)員責(zé)任。(參見(jiàn)沈開(kāi)舉、王鈺《行政責(zé)任研究》,鄭州大學(xué)出版社2004年出版,第2-3頁(yè))這些觀點(diǎn)反映了管理論、控權(quán)論及平衡論等理論主張,從中不難看到學(xué)界對(duì)行政責(zé)任主體在認(rèn)識(shí)上的分歧。綜合各種觀點(diǎn),其責(zé)任主體大體包括三大類(lèi):行政主體、行政主體的公務(wù)人員、行政相對(duì)人。

那么,在行政立法中,需要承擔(dān)法律責(zé)任的主體包括哪些呢?其責(zé)任主體包括兩個(gè),即行政立法機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員,這兩類(lèi)責(zé)任主體之間具有關(guān)聯(lián)性與雙重性:“關(guān)聯(lián)性是指行政主體和其公務(wù)人員的行政責(zé)任往往聯(lián)系在一起,行政主體的行政責(zé)任有時(shí)是公務(wù)人員行政責(zé)任的存在前提。雙重性則是指在具有關(guān)聯(lián)性的前提下,行政主體一般是行政責(zé)任第一位的承擔(dān)主體,在一定條件下,行政主體的公務(wù)人員也會(huì)成為行政責(zé)任的承擔(dān)主體”[4]292。因而,在研究行政立法責(zé)任時(shí)有必要區(qū)分這兩種主體的法律責(zé)任。就行政立法機(jī)關(guān)而言,其主體主要是各級(jí)擁有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān),根據(jù)我國(guó)《憲法》與《立法法》等法律,主要包括國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu),法律、法規(guī)授權(quán)的組織,以及設(shè)區(qū)的市、自治州及其以上的各級(jí)地方人民政府等。當(dāng)然,行政機(jī)關(guān)作為一個(gè)集體是否需要承擔(dān)責(zé)任還存在爭(zhēng)議,如狄驥提出,集體沒(méi)有意志,因此,它也不是能夠負(fù)責(zé)任的人格主體,但他又指出,公法演進(jìn)中最為基本和最有特色的事實(shí)就是享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家立法職能須承擔(dān)賠償?shù)蓉?zé)任這一原則的承認(rèn)。[10]186-196享有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)濫用行政立法權(quán)或行政立法不作為等不法行為承擔(dān)一定的法律責(zé)任,這是權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的必然要求。有權(quán)必有責(zé),有責(zé)要擔(dān)當(dāng),失責(zé)必追究,這不僅僅是對(duì)公職人員的要求,對(duì)行政立法主體也應(yīng)當(dāng)是適用的,因?yàn)樾姓⒎?quán)應(yīng)當(dāng)屬于行政權(quán)的范疇。

公務(wù)人員有必要進(jìn)一步細(xì)分為該行政立法機(jī)關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)以及一般公務(wù)人員兩種,二者責(zé)任產(chǎn)生的原因以及因此需承擔(dān)責(zé)任的形式存在著一定的差異。我國(guó)行政機(jī)關(guān)普遍實(shí)行的是領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制,在行政立法中亦然,某項(xiàng)行政立法往往需要經(jīng)該行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)層討論后才能最終通過(guò),有時(shí)甚至是直接由其主要領(lǐng)導(dǎo)拍板決定的,因而應(yīng)當(dāng)負(fù)由此產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對(duì)于一般的公務(wù)人員而言,由于他們主要起輔助性作用,因而在責(zé)任形式上應(yīng)當(dāng)有別于領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任,他們更多為技術(shù)性或者執(zhí)行性責(zé)任。

(二)不屬于行政立法責(zé)任的主體

在行政立法中,還有幾類(lèi)主體與行政立法有著或近或遠(yuǎn)的關(guān)系,但不屬于行政立法責(zé)任的主體范疇,這些主體包括但不限于以下幾類(lèi):行政立法機(jī)關(guān)中的工勤人員,對(duì)行政立法享有監(jiān)督權(quán)的主體及其公務(wù)人員,參與行政立法程序的公眾,以及行政立法的“相對(duì)人”等。

首先,行政立法中個(gè)人責(zé)任的主體不包括行政立法機(jī)關(guān)中的工勤人員,因其實(shí)質(zhì)上不屬于該立法機(jī)關(guān)的公務(wù)人員,不參與實(shí)質(zhì)性的立法工作。其次,不包括對(duì)行政立法享有監(jiān)督權(quán)的主體及其公務(wù)人員,如有立法監(jiān)督權(quán)的各級(jí)人大以及該行政立法主體的上級(jí)行政機(jī)關(guān),以及這些機(jī)關(guān)中的公務(wù)人員。有學(xué)者認(rèn)為行政立法中的責(zé)任主體還應(yīng)包括權(quán)力機(jī)關(guān)以及上級(jí)行政機(jī)關(guān),二者作為監(jiān)督者,也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。[11]198-199這一責(zé)任主體的設(shè)置自然也有必要,但行政立法監(jiān)督者的法律責(zé)任應(yīng)屬于一種監(jiān)督責(zé)任,而非立法責(zé)任,不屬于同一責(zé)任范疇,因而,不應(yīng)納入行政立法責(zé)任主體的范圍。再次,參與行政立法程序的公眾也不屬于行政立法責(zé)任主體的范疇。在行政立法的各階段,通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)或聽(tīng)證會(huì)等形式參與到行政立法程序的公眾,也不應(yīng)當(dāng)是行政立法的責(zé)任主體。一則,這些主體在行政立法過(guò)程中只是起到輔助性的功能,行政立法的整個(gè)過(guò)程是由行政主體所把控,要這些公眾承擔(dān)責(zé)任顯然與其權(quán)利是失衡的;二則,從行政立法責(zé)任設(shè)立的目的來(lái)看,主要是為了促使行政立法機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員能夠?qū)徤鞯貙?duì)待立法的每一個(gè)程序,實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主的行政立法,讓參與其中的公眾承擔(dān)立法責(zé)任顯然與行政立法責(zé)任設(shè)立的目的相背離，即使公眾要承擔(dān)一定的責(zé)任,也是不同性質(zhì)的責(zé)任,而非因享有立法權(quán)而應(yīng)承擔(dān)的立法責(zé)任。況且,當(dāng)前公眾在行政立法中的各項(xiàng)程序性權(quán)利尚不能得到很好的保護(hù),權(quán)利尚未落實(shí)就預(yù)設(shè)責(zé)任,不免過(guò)于超前了。最后,行政立法的“相對(duì)人”也不屬于行政立法的責(zé)任主體?！捌胶庹摗敝鲝埿姓?zé)任主體不僅有行政主體,還包括行政相對(duì)人,只關(guān)注某一方的責(zé)任有失平衡,故雙方的責(zé)任都應(yīng)加以研究。這一觀點(diǎn)置于一般的行政關(guān)系中,自然有其道理,但就行政立法責(zé)任而言并不適用,因?yàn)樾姓⒎ǖ摹跋鄬?duì)人”并不特定,去追究不特定的相對(duì)人的行政立法責(zé)任在邏輯上顯然是不能自洽的,在事實(shí)上也是不可行的。

三、客觀要件:行政立法中的違法行為

(一)違法行為的不同類(lèi)型

在客觀方面,主要體現(xiàn)在行政立法主體在行政立法過(guò)程中存在著違法行為,這是導(dǎo)致其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政立法責(zé)任的前提,責(zé)任是違法行為所導(dǎo)致的后果:“行政法律責(zé)任是違反行政法規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的后果,如果離開(kāi)了行政違法行為的客觀存在,行政法律責(zé)任便無(wú)從發(fā)生”[12]222。行政立法中的違法行為主要有哪些呢?學(xué)界有不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者將行政立法中的主要違法行為概括為以下四個(gè)方面:違反立法目的;不履行行政立法義務(wù)、監(jiān)督職權(quán)、未及時(shí)修改已過(guò)時(shí)的規(guī)范等怠于行使職權(quán)的行為;無(wú)視法律依據(jù)的行為;立法程序違法。[5]還有學(xué)者則將行政立法中的主要違法行為概括為四個(gè)方面:當(dāng)立不立、當(dāng)廢不廢、立法恣意以及違反程序。[9]兩種觀點(diǎn)存在一定的交集,如均將立法不作為與程序違法視為行政立法中違法行為的重要體現(xiàn)。

事實(shí)上,根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn),可將行政立法中的違法行為作不同的劃分:從責(zé)任主體來(lái)看,可分為行政立法主體的違法行為與行政立法主體公務(wù)人員的違法行為;從責(zé)任產(chǎn)生的階段來(lái)看,可分為立法準(zhǔn)備階段的違法行為、正式立法中的違法行為以及立法完善階段的違法行為;從違法的性質(zhì)來(lái)看,可分為違反實(shí)體法與違反程序法;從違法的具體內(nèi)容來(lái)看,可分為立法主體違法、權(quán)限違法及內(nèi)容違法等;從違法行為的具體表現(xiàn)來(lái)看,可分為作為與不作為兩種違法行為,積極的作為違法又可分為無(wú)權(quán)立法與越權(quán)立法等違法行為;從違法的文本來(lái)看,可分為立法原則違法、個(gè)別條款違法以及整部法律違法;等等。當(dāng)然,這樣的劃分不免會(huì)存在交集,如程序違法有可能與責(zé)任產(chǎn)生的階段中的違法行為之間存在著交集,違法的具體內(nèi)容與具體表現(xiàn)之間也可能存在著交集,但“橫看成嶺側(cè)成峰”,同一事物由于觀察角度不同,得出的結(jié)論極有可能不同。下文即對(duì)幾類(lèi)較為常見(jiàn)的違法行為略作分析。

(二)幾類(lèi)常見(jiàn)的違法行為

1.權(quán)限違法

行政立法中的權(quán)限違法是指行政立法主體沒(méi)有立法權(quán)限或者超越立法權(quán)限而進(jìn)行的行政立法行為。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》對(duì)國(guó)務(wù)院及其各部委的行政立法確立了“根據(jù)”原則,所謂“根據(jù)”原則是指行政法規(guī)、各類(lèi)規(guī)章應(yīng)當(dāng)根據(jù)其各自的上位法來(lái)制定。如《憲法》第八十九條第一項(xiàng)規(guī)定了國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)“根據(jù)憲法和法律”來(lái)制定,第九十條第二款規(guī)定了各部委的規(guī)章應(yīng)當(dāng)“根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令”來(lái)制定;此外,《立法法》第八十二條第一款規(guī)定了設(shè)區(qū)的市以上的人民政府,可以根據(jù)其上位法制定規(guī)章。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十條對(duì)地方政府規(guī)章的制定權(quán)也確立了“根據(jù)”原則。之所以要對(duì)行政立法確立“根據(jù)”原則,這是由行政立法的性質(zhì)所決定的,“在嚴(yán)格意義上,在沒(méi)有上位法的情形下,不能先予制定行政法規(guī)或者規(guī)章”[13]65。這一點(diǎn)有別于制定地方性法規(guī),地方性法規(guī)一般遵循的是“不抵觸”原則,即在不與憲法、法律、行政法規(guī)等相抵觸的前提下,可以根據(jù)本地實(shí)際來(lái)進(jìn)行立法。當(dāng)然,由于現(xiàn)代社會(huì)日新月異,上位法很難囊括所有需要進(jìn)行規(guī)制的社會(huì)現(xiàn)象,這使得一定程度的“創(chuàng)制性”行政立法成為可能甚至必要,但這種創(chuàng)制并非沒(méi)有限制,應(yīng)當(dāng)遵循法律優(yōu)先原則與法律保留原則。2015年修訂的《立法法》對(duì)規(guī)章作創(chuàng)制性規(guī)定給予了一定程度的肯定,但同時(shí)也設(shè)定了嚴(yán)格的界限,如該法第八十條第二款規(guī)定了部門(mén)規(guī)章在沒(méi)有上位法依據(jù)的前提下,即使要作一定的創(chuàng)制性立法,也應(yīng)有其嚴(yán)格的界限。(5)即“不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范,不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)”(參見(jiàn)《立法法》第八十條第二款)。又如該法第八十二條中給設(shè)區(qū)的市、自治州政府的行政立法權(quán)設(shè)定的立法權(quán)限范圍是“限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。以上即是行政立法主體權(quán)限的一些具體規(guī)定,如果行政立法主體沒(méi)有法定的立法權(quán)限,或是超越了立法權(quán)限,則構(gòu)成了權(quán)限違法。

2.程序違法

程序違法是指在行政立法過(guò)程中,行政立法主體違反了法定的立法方式、步驟、順序以及時(shí)限等。程序違法的主體是行政立法機(jī)關(guān),當(dāng)然,具體的行為往往是通過(guò)其公務(wù)人員實(shí)施的,如果該公務(wù)人員的違法行為是職權(quán)行為,應(yīng)視為行政主體的違法,由行政主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;如果公務(wù)人員的違法行為是與立法有關(guān)的個(gè)人行為,則應(yīng)由其個(gè)人承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任。

我國(guó)相關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)行政立法的程序作出了相對(duì)詳細(xì)的規(guī)定,這些程序大體可以分為強(qiáng)制性程序與裁量性程序兩大類(lèi)[14]118-119。對(duì)于強(qiáng)制性程序的違反會(huì)產(chǎn)生較為嚴(yán)厲的法律后果,相關(guān)責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地承擔(dān)較為嚴(yán)厲的法律責(zé)任;對(duì)于裁量性程序的違反,則后果與責(zé)任應(yīng)相對(duì)輕緩,往往可以通過(guò)補(bǔ)正程序來(lái)予以糾正。

行政立法中的強(qiáng)制性程序是行政立法主體在行政立法中必須遵守的程序,此類(lèi)程序在法律條文中往往會(huì)使用“應(yīng)當(dāng)”一類(lèi)詞匯來(lái)表述,強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在行政立法中對(duì)此類(lèi)程序的強(qiáng)制性要求。如《立法法》第六十七條有關(guān)行政法規(guī)起草過(guò)程中應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的規(guī)定,《行政法規(guī)制定程序條例》第十三條有關(guān)起草行政法規(guī)時(shí)起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)之規(guī)定,以及《規(guī)章制定程序條例》第十五條關(guān)于起草規(guī)章,應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)等規(guī)定。行政立法中的裁量性程序是指在行政立法過(guò)程中,行政立法主體可以根據(jù)具體情況來(lái)對(duì)某一程序的展開(kāi)與否進(jìn)行自由裁量的那類(lèi)程序,此類(lèi)程序在法條中往往用“可以”之類(lèi)的文字來(lái)表述,如《立法法》第六十七條、《行政法規(guī)制定程序條例》第十三條對(duì)聽(tīng)取意見(jiàn)的形式所作的選擇性規(guī)定,即可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。

要追究行政立法機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的程序違法責(zé)任,一般主要是針對(duì)強(qiáng)制性程序。但不無(wú)遺憾的是,對(duì)于違反了這些強(qiáng)制性程序的規(guī)定該承擔(dān)何種責(zé)任,我國(guó)當(dāng)前缺乏法律的明確規(guī)定,只在《立法法》第九十六條中原則性地規(guī)定了“違背法定程序的”由有關(guān)機(jī)關(guān)予以改變或撤銷(xiāo)行政法規(guī)或規(guī)章等,至于違背何種法定程序,是強(qiáng)制性還是裁量性的,或是任何一種并無(wú)明確的規(guī)定。又如《行政法規(guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》中雖然設(shè)置了各種有關(guān)要求聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的程序,但如果行政立法機(jī)關(guān)未遵守該程序需要承擔(dān)何種責(zé)任?對(duì)此,兩個(gè)條例在2017年的最新一次修改中仍未予明確,這就不免會(huì)使此類(lèi)強(qiáng)制性程序形同虛設(shè)。

3.立法不作為

對(duì)于何謂行政立法不作為,學(xué)界并未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),有學(xué)者認(rèn)為行政立法不作為是指:“在行政機(jī)關(guān)有明確行政立法任務(wù)的前提下,行政機(jī)關(guān)未行使或怠于行使職權(quán)以制定行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之情形”[15]。依此觀點(diǎn),在判斷行政立法不作為是否違法,須從行政立法主體是否有立法的權(quán)限、有法定的立法義務(wù)以及是否在合理期限內(nèi)未履行該立法義務(wù)等方面去考量。這一觀點(diǎn)有一定的道理,但將行政立法僅局限在“制定”方面,而未顧及修改、廢除及認(rèn)可等程序,未及時(shí)履行這些方面的法定義務(wù)也可以構(gòu)成行政立法不作為。另有學(xué)者認(rèn)為:“所謂行政立法不作為,是指特定行政立法機(jī)關(guān)未依照上位法的規(guī)定,未盡到合理的立法責(zé)任,在合適時(shí)間以合適的方式或者程序,展開(kāi)立法創(chuàng)制、修訂或廢止活動(dòng)的行為?！盵16]這一界定較為周延,明確了行政立法不作為的成立,其前提條件是有上位法規(guī)定的立法義務(wù),且在立、改、廢三個(gè)層面未履行立法義務(wù)均有可能構(gòu)成立法不作為。又有學(xué)者認(rèn)為在判斷行政立法不作為是否成立時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮多方面的因素,如客觀需要、現(xiàn)存義務(wù)、主觀努力以及時(shí)間因素等。[17]還有學(xué)者認(rèn)為,行政立法不作為是行政立法違法的一種重要類(lèi)型,是指行政機(jī)關(guān)在法定或合理期限內(nèi)怠于履行立法義務(wù)的行為,其構(gòu)成要件包括:行政立法主體有立法義務(wù),但在客觀上怠于履行該立法義務(wù),而且超出了法定或合理的期限。[18]應(yīng)該說(shuō)這些觀點(diǎn)見(jiàn)仁見(jiàn)智,各有所長(zhǎng)。

我們認(rèn)為,在判斷行政立法不作為是否成立時(shí)需要考慮的因素包括:首先,行政立法機(jī)關(guān)是否具有立法的義務(wù),如果沒(méi)有作為的義務(wù),那么也就無(wú)所謂不作為的責(zé)任了。行政立法的義務(wù)可以源于上位法的明確規(guī)定,或源于對(duì)授權(quán)法的推定,還有可能源于對(duì)憲法和法律的合目的性解釋。[18]源于上位法的直接規(guī)定的例子如《深圳市文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》第二十七條中對(duì)行政立法的時(shí)間所作的明確規(guī)定:“市政府應(yīng)當(dāng)在本條例實(shí)施之日起六個(gè)月內(nèi)制定相應(yīng)的配套辦法?！痹谖覈?guó),因推定而產(chǎn)生的立法義務(wù)主要是基于法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行性及補(bǔ)充性授權(quán),以及全國(guó)人大的特別授權(quán)等情形,如《教育法》第八十三條與《森林法》第四十七條之規(guī)定。對(duì)于具有裁量性的行政立法,即可立亦可不立而未立的,不應(yīng)認(rèn)定為不作為。其次,行政立法機(jī)關(guān)是否在法定或合理的期間作為,這要根據(jù)立法的緊迫性、重要性、授權(quán)性等因素綜合考量。再次,該不作為行為是否具有社會(huì)危害性,即是否影響到社會(huì)公共利益或者公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益等,而應(yīng)當(dāng)受到法律的否定性評(píng)價(jià)。最后,行政立法主體是否在客觀上怠于履行立、改、廢的法定立法義務(wù),其中還包括了批準(zhǔn)行為,即對(duì)于有些行政立法需要其上級(jí)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)方能生效,上級(jí)機(jī)關(guān)怠于批準(zhǔn),也可以構(gòu)成行政立法不作為,如《文物保護(hù)法》第二條中規(guī)定了文物行政部門(mén)在制定了文物的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與辦法后需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),若國(guó)務(wù)院在法定期限內(nèi)怠于行使批準(zhǔn)權(quán),也可以構(gòu)成行政立法不作為。因而,對(duì)于是否構(gòu)成行政立法不作為應(yīng)當(dāng)綜合考慮。

四、主觀要件:行政立法主體的故意或重大過(guò)失

有學(xué)者認(rèn)為主觀過(guò)錯(cuò)不是行政立法責(zé)任歸責(zé)的一個(gè)要件,因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)及其工作人員在主觀上一般不存在故意這種狀態(tài),為保護(hù)公眾的權(quán)益,應(yīng)當(dāng)確立無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。[19]這一觀點(diǎn)雖有一定的道理,但仍可商榷。無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則似不應(yīng)適用于行政立法,因?yàn)樵撛瓌t是以損害結(jié)果的客觀存在為前提的,不考慮行為人主觀上是否存在過(guò)錯(cuò)的一種歸責(zé)原則,而筆者則認(rèn)為行政立法并不以損害后果作為構(gòu)成要件。此外,由于無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任不具有法律責(zé)任的預(yù)防與教育的功能,適用范圍窄,以至有學(xué)者認(rèn)為不能稱(chēng)其為一種歸責(zé)原則。[20]162-165在行政立法中,行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在主觀上有可能存在故意或重大過(guò)失,這是其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政立法責(zé)任的主觀要件。

(一)民主性不足使主觀過(guò)錯(cuò)具有理論可能性

一般的法律責(zé)任構(gòu)成中,均將行為人的過(guò)錯(cuò)作為歸責(zé)的一個(gè)要件,如刑法中的犯罪構(gòu)成以及民法中的侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成均是如此,過(guò)錯(cuò)也應(yīng)當(dāng)是行政立法責(zé)任的一個(gè)構(gòu)成條件。以盧梭的公意論來(lái)看,立法本身就是公意的一種體現(xiàn),不可能出現(xiàn)錯(cuò)誤的公意。從現(xiàn)實(shí)的角度而言,立法者雖然可能代表了公意,但畢竟是一種間接代表,其所代表的公意具有多大程度的真實(shí)性不無(wú)疑問(wèn),更為可能的是,特定的代表只代表與服務(wù)于特定的利益群體,而不可能代表所有的利益群體。在立法程序中,通過(guò)代表之間的利益表達(dá)、溝通、博弈、妥協(xié)等一系列行為之后,才在一定程度上反映公意,而這已經(jīng)是加工過(guò)了的“公意”。通過(guò)此類(lèi)公開(kāi)、民主的立法程序所最終通過(guò)的立法案,已經(jīng)是目前人類(lèi)智識(shí)所能體現(xiàn)出的最佳公意形式,是一種“集體智慧的結(jié)晶”,因而,哪怕只是利益博弈后的結(jié)果,哪怕只是妥協(xié)后的公意,由于立法機(jī)關(guān)的民主性而使立法結(jié)果具有了正當(dāng)性。

但行政立法有別于立法機(jī)關(guān)的立法,因?yàn)樾姓⒎ㄔ诿裰餍苑矫娲嬖谥忍斓牟蛔?而“傳送帶”理論的解釋力已日漸式微。雖然,現(xiàn)在許多學(xué)者強(qiáng)調(diào)通過(guò)公眾參與的方式來(lái)彌補(bǔ)行政立法民主性的不足,但畢竟絕大多數(shù)的行政立法都是在行政主體的主導(dǎo)下展開(kāi)的,公眾參與的意見(jiàn)與建議充其量只具有參考的作用,對(duì)行政立法的結(jié)果并沒(méi)有約束力。盡管在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,有可能會(huì)采取“多數(shù)決”的民主方式來(lái)通過(guò)法案,但在有爭(zhēng)議的情況下,還是以主要領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)為主的。因而,哪怕是有公眾參與,行政立法民主性不足的問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決,這是由行政權(quán)的性質(zhì)所決定的。由于民主性不足,使得行政立法有可能就是行政機(jī)關(guān)或者其長(zhǎng)官意志的體現(xiàn),而這會(huì)使其主觀過(guò)錯(cuò)在理論上成為可能。

(二)利益部門(mén)化及“規(guī)制俘獲”使主觀過(guò)錯(cuò)具有客觀存在性

從現(xiàn)實(shí)角度而言,行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中往往會(huì)將部門(mén)利益或者地方利益法制化,還有可能出現(xiàn)“規(guī)制俘獲”的現(xiàn)象,在此過(guò)程中,行政立法機(jī)關(guān)的主觀過(guò)錯(cuò)具有現(xiàn)實(shí)存在性。在利益多元化日趨明顯的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,各政府部門(mén)往往有其自身的部門(mén)利益,并且有通過(guò)行政立法來(lái)使自身利益最大化與法制化的傾向。有學(xué)者指出,在我國(guó)目前已經(jīng)生效的行政規(guī)章中,絕大多數(shù)都有部門(mén)利益的影子,部門(mén)利益在行政立法中是一種客觀存在。[21]還有學(xué)者更是直言:“在中國(guó),行政部門(mén),尤其是中央行政部門(mén)更容易通過(guò)立法擴(kuò)權(quán)奪利,因?yàn)樗鼈兗仁橇⒎ǖ挠行枨笳摺块T(mén)規(guī)章往往成為自編自導(dǎo)的權(quán)力宣言”[22]。在我國(guó)的行政立法實(shí)踐中,可以說(shuō)普遍存在著“部門(mén)利益化,利益法制化”的現(xiàn)象,當(dāng)然,這是個(gè)全球性的問(wèn)題,國(guó)外有學(xué)者也指出:“官僚機(jī)構(gòu)成為最大的和最有力量的利益集團(tuán)之一。公務(wù)人員并不僅僅是被動(dòng)的法律執(zhí)行者,他們?cè)谥贫ê蛨?zhí)行法規(guī)的過(guò)程中也有自己的意愿在其中”[23]。

此外,行政立法中還存在“尋租”與“俘獲”的現(xiàn)象。根據(jù)“規(guī)制俘虜”(regulatory capture)理論,政府在行政立法中完全有可能被其本應(yīng)規(guī)制的利益集團(tuán)所俘獲,從而使本應(yīng)反映與調(diào)整公共利益的行政立法變成為特定利益集團(tuán)服務(wù)的工具。公共選擇(public choice)學(xué)派將行政立法主體視為“經(jīng)濟(jì)人”,他們會(huì)將自身的利益考慮放在首位,這體現(xiàn)在行政立法中就是通過(guò)貌似公開(kāi)、公正的立法程序來(lái)假公濟(jì)私,謀求自身利益的最大化,由此,必然會(huì)與利益集團(tuán)互相勾結(jié)。因此,在行政立法中,立法尋租與立法腐敗現(xiàn)象也就在所難免了。[24]15-16在此過(guò)程中,行政立法主體的主觀過(guò)錯(cuò)是顯而易見(jiàn)的,通常還表現(xiàn)為直接故意。

以上所論及的均為行政立法機(jī)關(guān)作為過(guò)錯(cuò)主體的情況,對(duì)于其公務(wù)人員,也應(yīng)當(dāng)以其具有主觀過(guò)錯(cuò)為要件,如果不存在主觀過(guò)錯(cuò),只是正常的職務(wù)行為,則不應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于行政立法機(jī)關(guān)中的公務(wù)人員還應(yīng)區(qū)分一般公務(wù)人員與領(lǐng)導(dǎo)的不同過(guò)錯(cuò)。由于在行政立法中,領(lǐng)導(dǎo)具有最終決策權(quán),行政立法主體在立法中所體現(xiàn)的部門(mén)利益或地方利益往往就是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的體現(xiàn),而利益集團(tuán)對(duì)行政立法主體的俘獲也往往是通過(guò)對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)的俘獲來(lái)實(shí)現(xiàn)的,立法尋租也往往是通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的尋租及賄賂等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的,因領(lǐng)導(dǎo)享有終局性的決策權(quán),故一般而言,其過(guò)錯(cuò)程度與承擔(dān)的責(zé)任要重于一般公務(wù)人員。

(三)過(guò)錯(cuò)的形態(tài):故意與重大過(guò)失

行政立法機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的主觀過(guò)錯(cuò)形態(tài)主要是故意與重大過(guò)失兩種。違法行為是行政責(zé)任的必備要件,這應(yīng)當(dāng)是一種共識(shí),那么違法行為何以發(fā)生?顯然不會(huì)憑空而來(lái),行為主體應(yīng)當(dāng)具有過(guò)錯(cuò)這種應(yīng)受法律非難的主觀狀態(tài)才有可能發(fā)生,無(wú)過(guò)錯(cuò)不會(huì)導(dǎo)致行政立法中的違法行為。在臺(tái)灣,責(zé)任條件主要就是指行為人的主觀犯意,包括故意與過(guò)失兩種,當(dāng)行為人主觀存在這種過(guò)錯(cuò),即得對(duì)其非難,要求其負(fù)責(zé),也才能對(duì)其處以行政秩序罰。[25]850在大陸,有學(xué)者論及之所以要追究行政立法主體及其公務(wù)人員的法律責(zé)任,在主觀上是“由于其疏忽或故意違背行政立法的法定程序、違反法定的作為義務(wù)”。[11]202故意是從心理學(xué)引入到法學(xué)中的一個(gè)概念,用以描述行為人主觀過(guò)錯(cuò)形式的一個(gè)專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ),是一種重責(zé)任形式。行政立法機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在故意心理狀態(tài)下實(shí)施違法行為,說(shuō)明其主觀惡性較大。對(duì)于故意的心理構(gòu)造,涉及主體的知與意的關(guān)系,包括了事實(shí)性認(rèn)識(shí)與心理性意志,主要存在認(rèn)識(shí)主義、希望主義以及容認(rèn)主義等學(xué)說(shuō)。[6]121-122我國(guó)法學(xué)界一般認(rèn)為,故意主要包括希望與放任兩種形態(tài),即直接故意與間接故意,前者是一種對(duì)結(jié)果積極追求的心理態(tài)度,后者則是一種對(duì)結(jié)果有意縱容的心態(tài)。前文已經(jīng)分析,不論是從理論上還是從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看,行政立法主體都有可能存在著故意這一過(guò)錯(cuò)形態(tài)。值得探討的是行政立法主體是否可能存在間接故意這一過(guò)錯(cuò)形態(tài)的問(wèn)題,這雖然不是立法中過(guò)錯(cuò)的常態(tài),但并不能完全排除,如立法不作為有可能是出于直接故意,也有可能是間接故意。重大過(guò)失往往是行政立法機(jī)關(guān)的公務(wù)人員的過(guò)錯(cuò)形態(tài),但行政立法機(jī)關(guān)也有可能出現(xiàn)該情形,二者的過(guò)錯(cuò)有可能出現(xiàn)交叉或混同,如設(shè)區(qū)的市政府制定規(guī)章時(shí)超出了《立法法》第八十二條的授權(quán)范圍進(jìn)行的立法,或者未按第九十八條進(jìn)行備案等,就有可能出現(xiàn)間接故意或者重大過(guò)失。當(dāng)然,總體而言,還是以直接故意為主要過(guò)錯(cuò)形態(tài),間接故意與重大過(guò)失為補(bǔ)充。

五、“損害結(jié)果”及“因果關(guān)系”為非必備要件

損害結(jié)果及因果關(guān)系只是行政立法責(zé)任構(gòu)成中的選擇性條件,而非必備的構(gòu)成要件。一般而言,法律責(zé)任是以一定的損害結(jié)果為要件的,即損害了特定的法益,損害結(jié)果可以是實(shí)際損害、喪失所得利益及預(yù)期可得利益等,包括人身、財(cái)產(chǎn)、精神等方面的損害。而且,該損害結(jié)果與行為人的侵害行為之間形成因果關(guān)系,如有學(xué)者認(rèn)為:“所有責(zé)任,都必須和一定的事態(tài)發(fā)生之間存在著內(nèi)在的因果關(guān)系,即責(zé)任只能是‘因果責(zé)任’,只有在行政機(jī)關(guān)職務(wù)上的作為或不作為的結(jié)果,招致某種事態(tài)的發(fā)生時(shí),才能確定行政機(jī)關(guān)的責(zé)任”[26]162。但這并不適用于行政立法的責(zé)任構(gòu)成。行政立法有其特殊性,損害后果的發(fā)生不應(yīng)是行政立法責(zé)任的必備要件之一,除了有可能會(huì)增加國(guó)庫(kù)及地方財(cái)政的巨額開(kāi)支、當(dāng)前欠缺有效的體制性救濟(jì)途徑等原因外,以下幾個(gè)方面原因也值得注意:

首先,行政立法的適用對(duì)象等具有不確定性,行政立法的損害后果難以統(tǒng)計(jì)。從法理上而言,會(huì)導(dǎo)致責(zé)任承擔(dān)的損害結(jié)果應(yīng)當(dāng)是實(shí)際發(fā)生的,而不能是臆想的、可能的、尚未發(fā)生的。行政立法是一種準(zhǔn)立法行為,其適用對(duì)象的不特定性導(dǎo)致其損害結(jié)果具有不確定性,以無(wú)法統(tǒng)計(jì)的損害后果作為一個(gè)要件在事實(shí)上是行不通的。[19]當(dāng)然,隨著時(shí)代的發(fā)展,行政立法的適用對(duì)象也并非完全沒(méi)有相對(duì)集中的利害關(guān)系人,誠(chéng)如臺(tái)灣有學(xué)者指出,就某些新興的管制議題而言,因議題的新穎,可能僅有少數(shù)被管制的對(duì)象存在,使得行政立法的利害關(guān)系人有可能特定化。此外,在某些管制領(lǐng)域中,可能已存在相當(dāng)建制化的利益結(jié)構(gòu)或利益代表團(tuán)體,如職業(yè)證照管制議題(professional regulation)中各種專(zhuān)門(mén)職業(yè)或?qū)I(yè)技師,其利益團(tuán)體化的程度就相對(duì)較高。[25]590因而,行政立法是有可能會(huì)侵害相對(duì)特定群體的利益的,但這只是一種可能性,而且這些利益群體呈開(kāi)放狀態(tài),事實(shí)上其對(duì)象還是具有相當(dāng)大的不確定性。

其次,行政立法的損害后果具有間接性。行政立法本身并不會(huì)直接導(dǎo)致?lián)p害后果的發(fā)生,需要通過(guò)具體的執(zhí)法過(guò)程才有可能實(shí)在化、具體化,因?yàn)椤巴椒ú蛔阋宰孕小?行政立法效果的滯后性使得損害后果難以確定;經(jīng)過(guò)執(zhí)法程序而產(chǎn)生的損害結(jié)果,往往又很難判斷是由于立法所致,還是因?yàn)閳?zhí)法所致,從而使因果關(guān)系難以判斷。即使有可能是因?yàn)榱⒎ㄋ?該損害后果已經(jīng)間接化了,而間接的因果關(guān)系往往不納入法律上因果關(guān)系的考察范疇。因而,要求以損害結(jié)果為行政立法責(zé)任的構(gòu)成要件在邏輯上講不通,在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)必要。

最后,行政立法者不應(yīng)對(duì)無(wú)法預(yù)見(jiàn)與掌控的結(jié)果負(fù)責(zé)。人的認(rèn)知具有局限性,行政立法的效果具有滯后性,人的有限理性難以預(yù)見(jiàn)立法可能導(dǎo)致的損害后果,這是難以完全克服的矛盾。只要行政立法主體因過(guò)錯(cuò)而實(shí)施了違法行為,哪怕沒(méi)有損害后果的發(fā)生,也已經(jīng)構(gòu)成了行政立法責(zé)任。另一方面,如果行政立法主體主觀上不存在過(guò)錯(cuò),也沒(méi)有違法行為,哪怕客觀上造成了一定的損害后果,也不應(yīng)承擔(dān)立法責(zé)任,不應(yīng)對(duì)行政立法者提出超乎人類(lèi)智識(shí)范圍的要求,否則,立法者就是神而非人了。損害后果充其量只是責(zé)任輕重的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一,而非構(gòu)成要件。如果損害后果不是行政立法責(zé)任的構(gòu)成要件,那么,也就沒(méi)有必要再進(jìn)一步探討因果關(guān)系的問(wèn)題了。

六、余論

有關(guān)行政立法責(zé)任的形式也值得探討,由于篇幅所限,在此無(wú)法具體展開(kāi)。行政立法機(jī)關(guān)與其公務(wù)人員的責(zé)任形式是不同的。一般而言,行政立法機(jī)關(guān)的責(zé)任形式有:宣布無(wú)效、改變或者撤銷(xiāo)、責(zé)令糾正、不予備案或者緩予備案、暫停執(zhí)行、賠償?shù)取９珓?wù)人員的責(zé)任可分為外部責(zé)任與內(nèi)部責(zé)任,外部責(zé)任如行政、刑事、民事責(zé)任,內(nèi)部責(zé)任可以適用《公務(wù)員法》第五十六條中的“警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除”六類(lèi)責(zé)任形式,也可以借鑒我國(guó)一些地方人民政府出臺(tái)的相關(guān)問(wèn)責(zé)規(guī)范性文件(6)如《吉林省行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》《天津市人民政府行政責(zé)任問(wèn)責(zé)制試行辦法》《大連市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》《深圳市人民政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》《成都市行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》等。中的某些責(zé)任形式,如誡勉、通報(bào)批評(píng)、書(shū)面檢查、公開(kāi)道歉、扣發(fā)獎(jiǎng)金、取消評(píng)優(yōu)評(píng)先資格、限期整改、調(diào)離崗位、停職檢查、辭退或者解聘、免職等。當(dāng)然,具體的責(zé)任形式還可進(jìn)一步探討。