桂林市城中村治理的難題與對策

■ 莫桂烈

（中共桂林市委黨校，廣西 桂林 541003）

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視城市工作。不斷提高城市治理現(xiàn)代化水平是當前深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在推進城市治理現(xiàn)代化的進程中，城中村治理是城市治理體系中最為重要的內(nèi)容之一。城中村治理的好壞直接影響城市經(jīng)濟和社會穩(wěn)定發(fā)展的速度和質(zhì)量，探索有效的城中村治理模式，是每個城市治理現(xiàn)代化共同面對的難題。本文將以桂林市為研究對象，對桂林市城中村的治理提出探討性的建議。

一、桂林市城中村的現(xiàn)狀及特點

城中村，顧名思義是指城市中的村落，它是每個城市擴展過程中必然出現(xiàn)的產(chǎn)物。近幾年來，隨著桂林市城市建設的快速發(fā)展，特別是臨桂新區(qū)、雁山區(qū)、八里街片區(qū)等區(qū)域的快速擴建，桂林市的城中村數(shù)量不斷增多。當前，桂林市各個城中村在治理和管理上，無論是土地、戶籍還是人口規(guī)劃管理都是沿襲城鄉(xiāng)二元體制，還沒有將城中村納入城市管理體系進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理，正是因為體制改革尚未深入，所以各個城中村表現(xiàn)出一些共性的問題。

（一）人口密集，以租戶為主

城中村是城市擴展區(qū)域的主要交接點，因交通相對比較便利，房租便宜，桂林市務工人員的整體收入也不高，城中村匯集了大量的租房人員。通過對彭家?guī)X村、福隆園片區(qū)調(diào)研，居民中屬于本村原住居民占28.5%，其余均是出租戶居民。租戶中90%來自進城務工人員和大學生群體，91%居民選擇城中村是因為看中房租便宜、工作和生活相對便利。因租戶多，人口結(jié)構(gòu)復雜，社會問題也相對其他區(qū)域多，52%的居民表示曾遭遇過被偷竊，83%的居民認為居住衛(wèi)生環(huán)境差，需進一步進行規(guī)范和治理。

（二）建筑雜亂無章，安全隱患多

為了吸引租戶，桂林大部分城中村房屋都經(jīng)過翻新和擴建，由于村內(nèi)沒有經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，也缺少相關(guān)部門的監(jiān)管，村內(nèi)房屋違規(guī)加寬加高現(xiàn)象非常嚴重，許多城中村的房屋建得雜亂無章，村內(nèi)電線、網(wǎng)線交織成網(wǎng)，這種現(xiàn)象不僅嚴重影響村內(nèi)環(huán)境的美觀以及附近居民的出行，更造成了極大的安全隱患。

（三）公共設施不完善，居住環(huán)境差

桂林市絕大多數(shù)城中村摻雜在鬧市中，基礎設施差，有些沒有排水系統(tǒng)和下水管網(wǎng)設施，積水地域多和污水橫流隨處可見；有些村落垃圾堆放零亂、清理不及時臭氣難聞；有些公用廁所沒有及時維護和清理，極不雅觀和臟亂。因公共設施不完善，衛(wèi)生環(huán)境差，城中村成為了桂林衛(wèi)生城和文明城創(chuàng)建過程的最大障礙。

二、桂林市城中村改造存在的突出問題

城中村是桂林城市重要的組成部分，許多城中村與繁榮的商貿(mào)中心僅一巷之隔，城中村的存在就像美麗的城市之裳上被打了個毫不協(xié)調(diào)的補丁一樣，究竟治理的難度在哪呢？

（一）意識層面：村民思想障礙大，改造積極性不高

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)居住在城中村的居民占到半數(shù)以上不愿意政府對自己村莊進行改造。在部分城中村改造過程中，甚至出現(xiàn)部分村民極力阻撓的現(xiàn)象。城市改造拆遷釘子戶的問題，就是比較典型的村民思想障礙大的反映。居民不愿改造，主要思想顧慮是拆遷利益得不到保障，政府拆遷補償達不到其期望訴求，還有就是擔心利益嚴重縮水，當前許多城中村出租收益比較可觀，在城市擴建過程中，房租已經(jīng)成為大部分城中村原住居民的主要經(jīng)濟來源，比如位于桂林市東郊，距離市中心只有2.5公里的彭家?guī)X村，因臨近七星公園、桂林理工大學和桂林醫(yī)學院，周邊大型超市、菜市場、商業(yè)、餐飲一應俱全，地理位置優(yōu)越，學生和外來人口集中，村內(nèi)出租屋供不應求，村內(nèi)有三分之二以上的居民每月出租房屋收入在5000元以上，多的甚至在2萬以上，因現(xiàn)有的經(jīng)濟收入已經(jīng)比較可觀，他們對城中村改造項目是持不積極態(tài)度的，調(diào)研中，80%以上的居民表示他們擔心城中村改造后，收入受損，生計難以維持。

（二）制度層面：行政手段缺乏，改造工作進度慢

城中村改造必須要有完善的制度和措施，但往往是這方面最難達到群情滿意。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，無論是七星、象山、秀峰、疊彩四個老城區(qū)內(nèi)的城中村，還是雁山和臨桂許多新形成的城中村，城中村改造遇到最大問題都是村中土地所有權(quán)是農(nóng)村集體所有為主。土地和房屋權(quán)屬不歸城市改造的范圍使得改造難以找到合法的依規(guī)，加上桂林屬于獨特的山水文化旅游城市，在城市規(guī)劃建設中，許多城中村所處的區(qū)域?qū)儆诼糜尉坝^自然生態(tài)保護的重點領(lǐng)域，政府往往不敢貿(mào)然開發(fā)，這就使得村民盲目擴張有了空隙。因為政府行政手段缺乏，導致全市城中村改革面臨極大困難，嚴重影響了改造工作的整體規(guī)劃和進度。

（三）資金層面：整改治理面廣，財政投入有限

城中村如果不進行全面拆遷改造，僅進行村內(nèi)立面改造提質(zhì)也是好路徑，但是桂林市城中村數(shù)量多，全面啟動公共管理項目治理城中村問題需要大筆財政投入，加上城中村內(nèi)因為既無規(guī)劃，也無審批，村內(nèi)違章建設面積不斷增大，對城中村改造產(chǎn)生的利益補償就會不斷增多，無形中不斷增加了改造的成本，而桂林財政壓力大，不可能在短時間內(nèi)集中資金進行治理。

三、桂林市城中村改造的路徑探討

近年來，隨著桂林市城市快速發(fā)展，特別是為完成全國衛(wèi)生城、全國文明城創(chuàng)建目標，桂林市加大了對城中村重建和改造力度，取得了一定的成效。結(jié)合桂林實際，在推進桂林市城中村改造的進程上，本文認為應抓住如下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

（一）突出規(guī)劃改造的科學性

改造城中村必須要進行科學規(guī)劃并采取整體性開發(fā)思路，要實現(xiàn)改造科學化和有序化，必須靠政府介入，由政府疏通制度層面的難題，作統(tǒng)一規(guī)劃和引導才能最大限度保證改造后的協(xié)調(diào)效果和整體利益。在科學規(guī)劃改造上，當前桂林市城中村內(nèi)違章建筑林立，數(shù)量多，面積大，如果強力要求村民大拆除，這不僅會造成社會財富的極大浪費，而且必然會引起村民極大不滿，造成極大的社會矛盾，但是如果不加以改造，這些村落卻猶如美麗城市中的大補丁，嚴重影響了市容市貌，也給社會治安和環(huán)境造成極大隱患。因此，在改造治理過程中，應該分別對待，對于處于公共管理核心區(qū)或者景觀核心區(qū)的城中村，可以結(jié)合當?shù)刎斦膶嵙统鞘械暮侠硪?guī)劃，采取政府統(tǒng)一投資規(guī)劃重建的模式；考慮桂林財政投入資金有限，對于地理位置優(yōu)越，市場空間發(fā)展?jié)摿Υ蟮某侵写澹梢杂烧龑?，采取開發(fā)商投資改建的模式，而處于不適宜采取前兩種模式改造下的城中村，政府可以協(xié)助村民采取獎勵補助、金融借貸等形式對出租房進行統(tǒng)一規(guī)劃和改造，改善住宿條件和周邊環(huán)境，特別是村內(nèi)道路修建、美化和維護等，也可以由政府引導居民自建，這種模式能夠調(diào)動居民的積極性，把城市治理分解為群防群治問題，而不僅僅是依靠政府單方出力，有效減少了拆遷的難度，村集體和村民的利益也得到了保障[1]。

（二）注意村民安置的靈活性

桂林城中村改造中遇到的群眾思想上對抗、不積極、不配合等問題，根源在于利益爭取上的心理不平衡問題。對城中村改造，無論采取何種方式，要使項目得到順利推進，最重要的就是看對村民的安置能否實現(xiàn)最大利益化，使村民樂于改造，愿意搬遷。把村民被動改造變成主動配合，這需要全面掌握群眾的意愿性。在改造中，在調(diào)研摸底工作中必須要做細做實，不能一成不變參照執(zhí)行某個其他區(qū)域的方案和思路。要根據(jù)每個村的居民實際做出適當?shù)恼{(diào)整，充分考慮其當前利益和長遠利益。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，福隆園片區(qū)、塔山片區(qū)和青和美邦所在的片區(qū)改造項目推進都非常順利，這根本原因是項目改造中對村民安置充分體現(xiàn)科學、靈活、長遠的特點，比如福隆園片區(qū)改造項目，在安置村民時，不僅原住戶每家均實現(xiàn)1∶1免費置換，對于村內(nèi)嫁出去的女兒只要戶口留在本村的特殊人口，政府都統(tǒng)一為其修建電梯房，這種靈活的做法充分考慮到矛盾的突發(fā)點，盡量顧及到居民的利益，促使項目得以順利推進。青和美邦所在的片區(qū)為了解除部分村民的后顧之憂，除了幫助村民安置就業(yè)，還為村民留置一定的商鋪作為固定資產(chǎn)，但是又規(guī)定村民只有收益權(quán)不能自由變賣，避免村民一次性領(lǐng)回土地補償金后缺乏經(jīng)營，后續(xù)無保障等問題。這些城中村改造都是比較成功的范本，他們在推進中很順利，項目改造后也沒產(chǎn)生大的糾紛，歸根到底就是在政策的合法性下靈活地考慮了村民實惠性問題。

（三）堅持土地征收的合理性

城中村改造因涉及對原址的規(guī)劃和修建，所以對部分私人土地和集體土地避免不了需要進行征收。無論是舊城改造還是城中村改造，矛盾的最大糾紛點除了安置之外就是對土地的征收。政府在征地實際操作中，對屬于公共目的性質(zhì)的征地經(jīng)常比較模糊，在經(jīng)濟利益的推動下，有些政府會盲目亂占有、征用并且買賣大量農(nóng)村的土地，促使開發(fā)商在購買土地后從中進行開發(fā)獲取暴利，而農(nóng)民的土地則被低價轉(zhuǎn)讓，這不僅造成土地資源大量流失，還極大損害農(nóng)民的利益，引起民眾對政府極大不滿。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城中村改造順利的地方基本都能做到以人為本，充分將知情權(quán)還給民眾，整個改造提升過程中，民眾不是被動的執(zhí)行者，而是自始至終的參與者，民眾有知情權(quán)和參與權(quán)不僅其積極性大大提升，對于在執(zhí)行過程中和后續(xù)管理中出現(xiàn)的問題也會想方設法主動去化解。土地征收的合理性是和合法性、公開性和激勵性相融在一起的，因此，城中村的改造在涉及到土地征收時，必須要公開透明，依法依規(guī)，盡量建立“評估價值+提前獎勵+困難補助+協(xié)商調(diào)劑”的補償模式，將拆遷安置與政策性保障住房掛鉤[2]，促使農(nóng)民的土地資源得到有效保護并依法獲取合理和正當?shù)睦妗?/p>

（四）注重村落改造的融入性

改造城中村的目的是要使城與村的對接可以和諧無痕，如果經(jīng)過改造后，城與村的邊界還是很明顯，環(huán)境、衛(wèi)生與美化都還有差距，那從根本上還無法將村與城有效相融起來，對城中村的改造必須將其納入社區(qū)發(fā)展總體布局上，避免進行改造后出現(xiàn)新一種形式的“城中村”。特別是桂林當前正在全面啟動“疏解老城，打造新城”項目，以打造品味休閑之都為城市建設目標，要實現(xiàn)新老城區(qū)交接相融渾然天成，處處展現(xiàn)“一城文化滿城綠”的景像，對每一個城中村改造項目的實施，都應突出改造后與周邊城區(qū)和社區(qū)有效相融的特點，促使村到城實現(xiàn)華麗的轉(zhuǎn)身。對城中村進行改造，最不科學的是改造中的妥協(xié)和讓步，遇到困難和阻礙進行“將就式”修改，這會使得改造項目達不到預期的效果，甚至還可能出現(xiàn)半途而廢工程。融入性是建立在改造的整體規(guī)劃上，決定對城中村進行改造必須著手將整個村的設計布局做好，考慮到整改推進的難度，還應該盡量考慮多套方案，必須確保改造項目與城市周邊文化、景致相協(xié)調(diào)。與此同時，城中村改造的融入性還包括居民生活與習俗的融入，由村民變成市民，將村俗融入城市文明體系，這都是城中村改造必須要充分考慮的因素。因此，對城中村改造硬件上要以城市社區(qū)的標準加大完善基礎設施，從體制上也要加以改革，使村民的戶籍和社會各福利待遇與市民一致，避免社會矛盾因“城中村”改造而加劇。

（五）強化監(jiān)督治理的常規(guī)性

城中村違規(guī)亂占、亂建、亂搭現(xiàn)象嚴重，歸根到底是管理缺失，制度不完善或者落實不到位造成，要改變這種不良現(xiàn)象必須要加大對城中村的管理力度，通過進一步出臺和完善相關(guān)管理制度，促使對村內(nèi)的監(jiān)督治理工作形成常態(tài)化、從嚴化，從而使村容村貌得到有效轉(zhuǎn)化。在調(diào)整中發(fā)現(xiàn)，城中村改造的成功范本里，監(jiān)督起到的作用是非常大的，有些城中村改造是由政府出規(guī)劃、出政策并采取一定的激勵手段和扶持資金，在實施過程中完全是由村民自發(fā)按照規(guī)劃和進度來執(zhí)行，比如臨桂新區(qū)對某些路段和城中村就出臺政策激勵，居民按照市政規(guī)劃進行房屋改造和環(huán)境治理可以延長土地使用年限，申請改造幫扶資金等，這種改造有效激發(fā)了民眾改造熱情，但是這種自我改造和提升如果監(jiān)管不到位就容易造成新的零亂和無序，民眾在自我改造中受到利益的驅(qū)使，經(jīng)常會從政策的縫隙里鉆過或與政策打擦邊球，如果監(jiān)管不到位，糾正不及時，到時再進行二次整改難度加大不說，還勢必會造成巨大損失。城中村改造過程中，相關(guān)部門必須嚴格樹起職責，創(chuàng)設多種監(jiān)督平臺，加大監(jiān)管力度，在源頭上杜絕不規(guī)范現(xiàn)象出現(xiàn)，要充分考慮到城中村改造是個龐大的系統(tǒng)性工程，必須有完善的治理體系，只有在這套治理體系里形成有嚴格的監(jiān)督機制和責任追究制度，這些相關(guān)的制度體系才能全面激發(fā)群眾群防群治的積極性，形成監(jiān)督無處不在，治理有法有序的良好面貌。