國家治理財(cái)政學(xué)：學(xué)說淵源、理論基礎(chǔ)及主要特征

崔 潮

(河南財(cái)政金融學(xué)院 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,河南 鄭州 450046)

作為一個后發(fā)現(xiàn)代化國家,中國的財(cái)政理論和財(cái)政實(shí)踐受到西方發(fā)達(dá)國家及蘇聯(lián)的巨大影響。在學(xué)習(xí)引進(jìn)國外理論與經(jīng)驗(yàn)的同時,中國財(cái)政學(xué)者根據(jù)中國財(cái)政改革與建設(shè)的需求,一直試圖構(gòu)建中國特色的財(cái)政學(xué)話語體系①如,1911年陳煥章在哥倫比亞大學(xué)的博士論文《孔門理財(cái)學(xué)》,以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論分析傳統(tǒng)儒家思想,試圖用孔子學(xué)說解決中國財(cái)政問題;1948年馬寅初出版的《財(cái)政學(xué)與中國財(cái)政——理論與現(xiàn)實(shí)》結(jié)合中國財(cái)政問題論述財(cái)政理論,認(rèn)為當(dāng)時風(fēng)靡全球的凱恩斯理論“介紹于中國人民,不啻紙上談兵,不切實(shí)際”,“移植于中國,實(shí)有格格不入之弊”;1949年之后中國財(cái)政學(xué)界提出“財(cái)政分配論”“雙元財(cái)政論”,等等。。2013年11月,十八屆三中全會將財(cái)政定位于“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”,拓展了對財(cái)政屬性的認(rèn)識,財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)理論創(chuàng)新一度成為財(cái)政學(xué)界的熱門話題。反思以彌補(bǔ)市場失靈為前提、以公共產(chǎn)品論為核心概念的公共財(cái)政論,從政府—市場—社會三維視角認(rèn)識財(cái)政現(xiàn)象,逐步受到研究者注意[1]。實(shí)踐中要建立“現(xiàn)代財(cái)政制度”,從預(yù)算制度、稅收制度與政府間財(cái)政體制三方面提出了改革目標(biāo),但在理論上“現(xiàn)代財(cái)政制度”與多年來流行的“公共財(cái)政”是什么關(guān)系如不能準(zhǔn)確闡釋,認(rèn)清財(cái)政現(xiàn)狀、明晰改革思路將勉為其難。因而,從歷史演化與理論演繹中,分析“現(xiàn)代財(cái)政制度”的現(xiàn)代性,構(gòu)建與其相適應(yīng)的財(cái)政學(xué)說,具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、學(xué)說淵源

國家治理財(cái)政學(xué)是中國傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)理論在新時代的新發(fā)展。2016年,劉曉路等[2]從財(cái)政與國家治理關(guān)系的視角,回顧了財(cái)政學(xué)300年來的發(fā)展演化進(jìn)程,提出應(yīng)立足國情,引入更多政治學(xué)、社會學(xué)的相關(guān)內(nèi)容和分析方法,發(fā)展中國的財(cái)政學(xué)理論,指導(dǎo)財(cái)政改革,促進(jìn)國家富強(qiáng)。2017年,劉曉路等[3]將要建設(shè)的“具有中國特色的財(cái)政理論”命名為“國家治理財(cái)政學(xué)”。葉子榮等[4]認(rèn)為,“國家治理論”是對中國特色社會主義財(cái)政本質(zhì)的科學(xué)闡釋。2018年,呂冰洋[5]在《國家治理財(cái)政論：從公共物品到公共秩序》一文中,提出了建立“國家治理財(cái)政論”基本框架的設(shè)想。國家治理財(cái)政學(xué)理論來自中國現(xiàn)代化進(jìn)程中財(cái)政改革的實(shí)踐需求,也有賴于在已有理論基礎(chǔ)上的繼續(xù)探索,中華人民共和國成立以來一度流行的國家分配論、公共財(cái)政論,為國家治理財(cái)政學(xué)提供了重要的學(xué)術(shù)營養(yǎng)。

(一)“國家分配論”重視財(cái)政主體的變化

中華人民共和國成立之初,就立即著手統(tǒng)一全國財(cái)經(jīng),啟動國家工業(yè)化進(jìn)程①1949年9月29日通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第三條規(guī)定,中華人民共和國將“變農(nóng)業(yè)國為工業(yè)國”;第四十條把“積累國家生產(chǎn)資金”作為財(cái)政的重要職能。,推進(jìn)城市工商業(yè)國營化、農(nóng)村集體化,1956年完成社會主義改造,建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和配套的財(cái)政制度。計(jì)劃型財(cái)政制度當(dāng)時被稱為社會主義財(cái)政,突出特征是通過建立單位體制(國營企業(yè)、集體企業(yè)或農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)),配套以低水平生存保障制度(養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等)和低工資制度,利用工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差,主要以國營企業(yè)利稅形式,籌集國家工業(yè)化所需的積累資金。

20世紀(jì)50年代,中國財(cái)政學(xué)接受蘇聯(lián)財(cái)政學(xué)觀點(diǎn),一度流行蘇聯(lián)財(cái)政學(xué)理論“貨幣關(guān)系論”,其對財(cái)政本質(zhì)的觀點(diǎn)在中國產(chǎn)生較大影響[6]。1951年丁方和羅毅提出國家分配論,1957年許廷星出版的《關(guān)于財(cái)政學(xué)的對象問題》對貨幣關(guān)系論進(jìn)行了質(zhì)疑,鞏固了國家分配論[7]。1964年,國家分配論被中國確立為主流財(cái)政學(xué)理論,到20世紀(jì)80年代又得到進(jìn)一步完善[8]。國家分配論把財(cái)政看做國家存續(xù)時期的現(xiàn)象,國家是財(cái)政主體,社會剩余產(chǎn)品是財(cái)政對象,滿足統(tǒng)治階級利益為財(cái)政目的[9]。財(cái)政是社會集中性分配活動,財(cái)政的實(shí)質(zhì)是國家在占有及支配一定份額社會產(chǎn)品過程中與各方面發(fā)生的分配關(guān)系[10]。國家分配論又被視為財(cái)政本質(zhì)論,認(rèn)為財(cái)政的性質(zhì)決定于國家的性質(zhì),財(cái)政現(xiàn)象與國家共存亡。

國家分配論的理論基礎(chǔ)是暴力工具論和社會再生產(chǎn)理論。在國家是統(tǒng)治階級壓迫剝削被統(tǒng)治階級的暴力工具這一理論基礎(chǔ)上,運(yùn)用蘇聯(lián)傳來的社會形態(tài)發(fā)展階段學(xué)說,國家分配論把財(cái)政類型依歷史演變進(jìn)程分為奴隸社會財(cái)政、封建社會財(cái)政、資本主義社會財(cái)政和社會主義社會財(cái)政,認(rèn)為社會主義財(cái)政的典型特征就是生產(chǎn)建設(shè)性。陳共[11]認(rèn)為,中國財(cái)政的本質(zhì)由社會主義性質(zhì)決定,財(cái)政的目的就是滿足國家政治需要,滿足的方式通過調(diào)節(jié)國家主導(dǎo)的各種分配關(guān)系實(shí)現(xiàn),如國家與國營企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)、居民個人的關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。

國家分配論從財(cái)政主體入手探討財(cái)政本質(zhì),在解釋歷史上的財(cái)政現(xiàn)象時具有很強(qiáng)的闡釋能力。該理論從生產(chǎn)性特征論證社會主義財(cái)政的合理性和優(yōu)越性,與中國財(cái)政通過高積累一度在推進(jìn)工業(yè)化過程中發(fā)揮的突出作用相互印證,為高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制提供了理論支持。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以社會主義國家至善至慧為假定,于是社會主義財(cái)政具有生產(chǎn)優(yōu)先導(dǎo)向下的全能財(cái)政特征似乎就順理成章了。

(二)“公共財(cái)政論”強(qiáng)調(diào)財(cái)政客體的公共性

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制無法持續(xù)調(diào)動勞動者積極性,生產(chǎn)低效,難以為繼,財(cái)政也無法持續(xù)提供高積累所需資金,社會貧困,經(jīng)濟(jì)凋敝。1978年中國實(shí)施改革開放政策,改革以逐步市場化和否定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式為突出特征。財(cái)政安排中減少生產(chǎn)建設(shè)性支出,在生產(chǎn)領(lǐng)域收縮戰(zhàn)線(“甩包袱”),中央對地方及政府對國企管理上逐步后退(“放權(quán)讓利”)。20世紀(jì)80年代實(shí)施的“利改稅”、財(cái)政包干制改革,1994年實(shí)施的稅制改革和分稅制改革,為市場化提供了必要的政策環(huán)境。改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,但原來計(jì)劃體制下的單位社保制度無以為繼,教育、醫(yī)療等成為社會難題,貧富分化、城鄉(xiāng)差距拉大、地區(qū)差距擴(kuò)大等影響社會穩(wěn)定的問題越來越突出。1998年后,中央政府出臺大量促進(jìn)義務(wù)教育、社會保障和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的措施,推進(jìn)了財(cái)政公共化。

在推進(jìn)市場化過程中,國家分配論關(guān)于社會主義財(cái)政的理論解讀漸漸失去說服力,社會共同需要論、市場失靈論和公共產(chǎn)品論從西方引入,引發(fā)越來越強(qiáng)烈的共鳴。1983年張愚山用《公共財(cái)政學(xué)》作為譯著書名以后,“公共財(cái)政”日益成為財(cái)政實(shí)際部門和理論界的熱詞。公共財(cái)政論越來越引起熱烈爭論[12],進(jìn)而成為主流財(cái)政話語。1998年公共財(cái)政被正式確立為中國財(cái)政改革的目標(biāo)模式。20世紀(jì)末,公共財(cái)政論在中國學(xué)界的激烈爭論中得到廣泛傳播,與改革實(shí)踐緊密結(jié)合實(shí)現(xiàn)本土化,促進(jìn)了中國財(cái)政的市場化轉(zhuǎn)型。

公共財(cái)政論的理論基礎(chǔ)是社會契約論和公共產(chǎn)品論。在政府—市場二分法的語境下,以彌補(bǔ)市場不足、提供公共產(chǎn)品來界定財(cái)政的作用范圍。階級性與公共性都是財(cái)政的基本屬性,但與國家分配論強(qiáng)調(diào)財(cái)政的階級性不同,公共財(cái)政論強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共性。1999年,張馨[13]指出,公共財(cái)政論與國家分配論并不沖突,國家分配論推導(dǎo)出階級社會各個階段的財(cái)政類型,而公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)階段的財(cái)政類型,公共財(cái)政理論分析的是市場經(jīng)濟(jì)階段的財(cái)政問題。公共財(cái)政論暗含的假定是,公共財(cái)政下沒有階級對立,社會各界經(jīng)過自主平等協(xié)商建立了公正的契約。

公共財(cái)政論的西方舶來品特征比較明顯,馬斯格雷夫的財(cái)政三職能論和薩繆爾森的公共產(chǎn)品論是其核心內(nèi)容,以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ),運(yùn)用新古典主義的配置最大化范式,采用邊際分析方法,將微觀財(cái)政學(xué)體系及凱恩斯的宏觀財(cái)政理論進(jìn)行整合。公共財(cái)政論延續(xù)了西方主流財(cái)政理論存在的“國家缺失”現(xiàn)象,遵循的邏輯是市場高效——市場失靈——財(cái)政干預(yù)——政府失靈——減少政府干預(yù)路徑。在市場經(jīng)濟(jì)中,決定財(cái)政活動范圍和規(guī)模的原則主要有三個：支持市場運(yùn)行、彌補(bǔ)市場不足和抑制政府過度干預(yù)。在西方財(cái)政理論中,布坎南對于財(cái)政決策行為的分析,形成公共選擇學(xué)派,具有強(qiáng)大的影響力。但因與中國國情差異大,解釋力差,在中國的傳播不廣。

與國家分配論相比,公共財(cái)政論縮小了社會主義財(cái)政應(yīng)該作用的范圍,由原來的全能財(cái)政,改為僅限于彌補(bǔ)市場不足。在公共產(chǎn)品概念廣為流行的同時,在技術(shù)上純粹的公共產(chǎn)品本來就十分稀少的情況下,使“誰”及“怎樣”決定公共產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)社會福利最大化,在現(xiàn)實(shí)中成為無解的難題。強(qiáng)調(diào)支柱概念公共產(chǎn)品的技術(shù)屬性,以非排他性與非競爭性作為界定標(biāo)準(zhǔn),但沒有解決財(cái)政主體行為的合理性問題?，F(xiàn)實(shí)中財(cái)政提供的絕大部分產(chǎn)品并不具有純粹的非排他性與非競爭性特征,使公共財(cái)政論的解釋力大打折扣。公共財(cái)政論對于公共的解釋,偏向于財(cái)政客體,重點(diǎn)在于基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等民生問題,難以解釋中國國有資本的重要作用,對國有資本是否具有“公共性”很少觸及;也無法解釋現(xiàn)實(shí)中以提供公共產(chǎn)品之名,盲目擴(kuò)大財(cái)政規(guī)模,政績工程屢禁不止,政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益嚴(yán)重的問題。由于財(cái)政理論對現(xiàn)實(shí)中的財(cái)政問題解讀力弱,研究方式強(qiáng)調(diào)數(shù)理化,有走向“自娛自樂”的趨勢。

(三)國家治理對財(cái)政主體結(jié)構(gòu)研究提出新要求

在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中,財(cái)政配套實(shí)施公共化改革。1998年后,為追求經(jīng)濟(jì)增長,中國大量運(yùn)用積極財(cái)政政策和貨幣政策,地方官員熱衷于追求預(yù)算擴(kuò)張,通過舉債、土地財(cái)政等措施,追求城市高檔化、靚麗化,累積大量政府債務(wù)。在經(jīng)濟(jì)快速增長的同時,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢、社會分配問題惡化、財(cái)政支出低效等政府失靈問題不斷累積,既有財(cái)政理論難以就解決財(cái)政難題發(fā)揮指導(dǎo)作用。

國家分配論重視對財(cái)政主體的研究,但認(rèn)為社會主義社會的財(cái)政主體天然代表全體人民利益同時具有高度智慧。公共財(cái)政論忽視對財(cái)政主體的研究,以政府是不同利益集團(tuán)的公平交易平臺為假定。這兩種財(cái)政理論都沒有對財(cái)政主體進(jìn)行深入剖析,將“國家”或“公共權(quán)力中心”簡單化。十八屆三中全會提出財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱,將對財(cái)政問題的認(rèn)識從注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,拉到政治、經(jīng)濟(jì)、社會等更廣泛的視野中。2015年,陳共[14]指出,“我國財(cái)政理論界過去……主要是側(cè)重或者限于經(jīng)濟(jì)這個側(cè)面,忽視政治這個側(cè)面……忽視財(cái)政收支治理的實(shí)踐”。

無論是在中國的歷史傳統(tǒng)還是現(xiàn)代化進(jìn)程中,政治因素都在財(cái)政活動中發(fā)揮相當(dāng)關(guān)鍵的作用。中國政府行為體現(xiàn)出很強(qiáng)的“國家自主性”,與先發(fā)現(xiàn)代化國家的政府是不同利益集團(tuán)博弈平臺的屬性存在巨大差異。中國長期中央主導(dǎo)的“郡縣制”歷史傳統(tǒng)及當(dāng)代單一執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的政治特征,決定了中國財(cái)政研究不能不對財(cái)政主體高度重視。中華人民共和國成立以來,國家自上而下推動政治、經(jīng)濟(jì)與社會變遷,財(cái)政變革也不例外。單一執(zhí)政黨制度確保預(yù)算過程不至于成為政黨斗爭的工具,有利于制定與實(shí)施長期發(fā)展戰(zhàn)略,但預(yù)算過程透明度不夠,會因信息溝通不充分引發(fā)決策失誤,導(dǎo)致民眾對預(yù)算合理性的質(zhì)疑。

國家分配論對于社會主義社會財(cái)政的解讀,適應(yīng)了運(yùn)用長期戰(zhàn)爭中形成的強(qiáng)大國家組織力加快工業(yè)化進(jìn)程的需要,對應(yīng)于中國后發(fā)現(xiàn)代化國家急于趕超發(fā)達(dá)國家的追求,從中可以看到德國歷史學(xué)派生產(chǎn)性國家理論的影子。公共財(cái)政論與中國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革相適應(yīng),直接借鑒了西方現(xiàn)代主流財(cái)政理論。目前中國進(jìn)入新時代,社會矛盾發(fā)生巨大變化,僅僅依靠政府力量或政府與市場合力已經(jīng)不能有效應(yīng)對錯綜復(fù)雜的社會問題,有序調(diào)動各個方面的積極性勢在必行。全面深化改革的目標(biāo)定位于在堅(jiān)持中國特色社會主義基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,財(cái)政改革是其主要組成部分,與此相適應(yīng)的財(cái)政理論創(chuàng)新不僅需要對財(cái)政主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析,也需要對財(cái)政過程進(jìn)行深入研究。

二、理論基礎(chǔ)

中國處于遠(yuǎn)離現(xiàn)代化發(fā)源地的邊緣地帶,經(jīng)受一次次外來沖擊后才主動融入現(xiàn)代化洪流,現(xiàn)在成為世界現(xiàn)代化的巨大引擎。時代不同,中國現(xiàn)代化進(jìn)程中參照的對象也不同,結(jié)合中國實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的側(cè)重點(diǎn)也不同。中華人民共和國成立以后,全能財(cái)政為中國建立工業(yè)體系組織了生產(chǎn)資金,國家分配論對社會主義財(cái)政的解讀受到蘇聯(lián)甚至德國歷史學(xué)派財(cái)政理念的影響,進(jìn)行了關(guān)于財(cái)政本質(zhì)的理論創(chuàng)新。改革開放以來,中國引進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制加快現(xiàn)代化,公共財(cái)政論得以廣泛傳播,明顯帶著歐美新自由主義古典綜合派經(jīng)濟(jì)理論的印記。目前,中國要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo),建立現(xiàn)代財(cái)政制度是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一,需要相對應(yīng)的國家治理財(cái)政學(xué)提供理論支撐和改革動力。國家治理財(cái)政學(xué)不可能憑空出現(xiàn),需要在汲取已有理論營養(yǎng)基礎(chǔ)上進(jìn)行再創(chuàng)新。這些理論應(yīng)包含以下幾個方面。

(一)現(xiàn)代化理論

有關(guān)現(xiàn)代化的論述很多,比較有代表性的是羅榮渠先生的觀點(diǎn)。羅榮渠[15]認(rèn)為,現(xiàn)代化指大約16世紀(jì)以來,特別是18世紀(jì)中期工業(yè)革命后世界出現(xiàn)的新特點(diǎn)與新變化,表示先進(jìn)水平的狀態(tài);也指發(fā)展中國家為獲得發(fā)達(dá)的工業(yè)社會的一些特點(diǎn),所經(jīng)歷的文化與社會變遷,包容一切的全球性過程?，F(xiàn)代化理論萌芽于18世紀(jì),到20世紀(jì)初以總結(jié)探討西歐現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)為主,第二次世界大戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代形成比較完整的理論體系,此后研究的核心轉(zhuǎn)向后發(fā)國家現(xiàn)代化問題。各種關(guān)于現(xiàn)代化的看法都非常重視從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的革命性飛躍,強(qiáng)調(diào)工業(yè)化的突出作用。

在現(xiàn)代化理論的諸多內(nèi)容中,與財(cái)政密切相關(guān)的有經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化及城市化。經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化可分為市場化和工業(yè)化兩個層面,政治現(xiàn)代化可分為民主化與法治化兩個方面,城市化主要體現(xiàn)為社會化與集約化?，F(xiàn)代化理論為國家治理財(cái)政學(xué)的時代背景提供了全球化進(jìn)程中的世界歷史大視野,有利于增強(qiáng)國家治理財(cái)政學(xué)的空間感和歷史縱深感,成為其不可或缺的理論基礎(chǔ)之一。

建立現(xiàn)代財(cái)政制度是一個財(cái)政走向現(xiàn)代化的過程,是發(fā)達(dá)國家財(cái)政制度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會等領(lǐng)域現(xiàn)代化的狀態(tài),或發(fā)展中國家為獲得發(fā)達(dá)工業(yè)社會特點(diǎn)進(jìn)行的財(cái)政制度變遷過程,也是通過追求不同財(cái)政主體間地位對等、權(quán)利義務(wù)對應(yīng)和信息對稱,使財(cái)政制度從內(nèi)容到形式更符合完全合約要求,從而提高財(cái)政效率的過程。

(二)國家治理論

國家治理是政府為實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo),通過一定的制度安排,協(xié)同經(jīng)濟(jì)組織、社會團(tuán)體共同管理社會公共事務(wù),推動經(jīng)濟(jì)社會等領(lǐng)域發(fā)展的過程。國家治理強(qiáng)調(diào)多主體分工協(xié)作,實(shí)現(xiàn)善治。政府是主體,經(jīng)濟(jì)組織、社會組織也是參與主體,變單一主體為多元主體。國家治理論是關(guān)于現(xiàn)代國家運(yùn)行的理論,對于財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)代化具有直接影響,無疑應(yīng)作為國家治理財(cái)政學(xué)的理論基礎(chǔ)之一。

國家運(yùn)行可分為統(tǒng)治、管制、管理、治理等不同模式,不同模式與對國家的不同認(rèn)識相對應(yīng)。國家統(tǒng)治模式對應(yīng)的是暴力工具論國家觀。暴力工具論強(qiáng)調(diào)掌握經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的階級的統(tǒng)治地位,認(rèn)為國家“在一切典型的時期毫無例外地都是統(tǒng)治階級的國家,并且在一切場合在本質(zhì)上都是鎮(zhèn)壓被壓迫被剝削階級的機(jī)器”[16],國家只代表特定人群的利益。國家管制模式對應(yīng)的是國家自主性理論,認(rèn)為國家是獨(dú)立于社會利益集團(tuán)影響之外,具有自主性的組織,即不只是單純的上層建筑或僅僅代表統(tǒng)治階級的組織,國家立足于根深蒂固地存在于最廣大的國民中的心理基礎(chǔ),甚至包括經(jīng)濟(jì)上受壓迫的階層。國家管理模式對應(yīng)的是社會契約論國家觀,認(rèn)為國家是公共利益的代表、是公共權(quán)力中心、是提供社會交易的平臺,認(rèn)同“自由放任的多元主義”市場競爭觀念。

國家治理論認(rèn)為,隨著市場經(jīng)濟(jì)的拓展,市民社會和公共領(lǐng)域得到充分發(fā)展,導(dǎo)致國家越來越深地嵌入經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)中,政府運(yùn)行在吸收市場特點(diǎn)的同時,國家治理的一部分權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移。互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)大大加劇了這一演化的速度、深度以及廣度。從前,國家壟斷了信息及其傳播渠道,按照等級自上而下地進(jìn)行信息傳播,而互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使得國家無法繼續(xù)壟斷信息,使信息易于按照水平的模式傳播——治理者不能像從前那樣壟斷作為治理工具的信息,治理對象能方便地掌握甚至發(fā)布信息,甚至與治理者一起分享信息。

全球化、市場化、社會化與網(wǎng)絡(luò)化一起,帶來人類社會結(jié)構(gòu)的重要變化,從以政府為中心的垂直統(tǒng)治結(jié)構(gòu)逐漸向非中心或多中心水平模式演化[17]。當(dāng)世界從垂直價(jià)值創(chuàng)造模式(命令和控制)向水平價(jià)值創(chuàng)造模式(聯(lián)合與合作)轉(zhuǎn)變,一道道“圍墻、天花板和地板”被拆除,人們在紛繁復(fù)雜的變化面前,必須深入調(diào)整從前習(xí)慣的政府管理模式,以適應(yīng)平坦的時代[18]。垂直關(guān)系是權(quán)力和管制的象征,而水平關(guān)系則意味著合作、平等和服務(wù),國家治理的趨勢走向去官僚化和服務(wù)化,這些變化將對現(xiàn)代財(cái)政制度的構(gòu)建產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,國家治理論自然應(yīng)該成為國家治理財(cái)政學(xué)的理論基礎(chǔ)之一。

(三)財(cái)政主體結(jié)構(gòu)論

財(cái)政主體結(jié)構(gòu)論是國家治理財(cái)政學(xué)關(guān)于財(cái)政主體解釋的理論基礎(chǔ)。財(cái)政主體結(jié)構(gòu)論認(rèn)為,國家內(nèi)部不同利益群體在合作及博弈中形成一定的社會結(jié)構(gòu),哪個利益群體占據(jù)主導(dǎo)地位,財(cái)政就代表其更多利益。在各利益群體力量均衡,或國家自主性強(qiáng)且代表整體利益時,財(cái)政具有更顯著的公共性。財(cái)政既具有公共性又具有階級性,假定財(cái)政無差別地反映公共利益,或者其僅僅代表統(tǒng)治階層利益,都是不符合歷史與現(xiàn)實(shí)的。

以諾思為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為,國家的存在依托于暴力潛能,而不僅是暴力本身。國家不總是被經(jīng)濟(jì)上的統(tǒng)治階級所壟斷,政府也并不總是代表掌握生產(chǎn)資料所有權(quán)的階級利益。國家對不同利益群體的代表程度,決定于各個群體對政權(quán)的影響力。國家的“暴力潛能”與社會強(qiáng)制性力量直接相關(guān),也間接決定于其他社會力量及其組織化程度高低,根本的決定力量是對經(jīng)濟(jì)財(cái)富掌控的程度。國家作為不同利益群體的矛盾統(tǒng)一體,矛盾的維系是持續(xù)的、長期的,矛盾的激化是暫時的、短期的。經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)者與被支配者之間,在大部分時間能夠存在“共容利益”,但維系“共容利益”需要一個“第三方實(shí)施機(jī)制”,以公權(quán)力的名義行使政治統(tǒng)治權(quán),公權(quán)力以代表國家的政府形式存在[19]。

財(cái)政主體結(jié)構(gòu)論把政府作為資產(chǎn)控制者與被雇傭者之外的第三方,在財(cái)政主體結(jié)構(gòu)中處于中樞地位。政府對外代表國家,以公共權(quán)力中心名義行使政治強(qiáng)制和協(xié)調(diào)權(quán),通過官僚系統(tǒng)組織國家內(nèi)部各個系統(tǒng)的運(yùn)行,但在現(xiàn)代化進(jìn)程中,資產(chǎn)控制者甚至被雇傭者的影響力也在加強(qiáng)。隨著資源及產(chǎn)能的集中化,企業(yè)組織對政府影響力大增甚至一度左右政府。生產(chǎn)集中及信息化發(fā)展也在增強(qiáng)社會組織的凝聚力,使其成為制衡政府及企業(yè)組織的強(qiáng)大力量。

(四)公共產(chǎn)品論

公共產(chǎn)品論是公共財(cái)政的核心理論,也是國家治理財(cái)政學(xué)的重要理論基礎(chǔ)。在中國傳播最廣的公共產(chǎn)品理論,是薩謬爾森—馬斯格雷夫基于技術(shù)屬性的概念,即公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性特征,以及基于區(qū)域性與全局性的公共產(chǎn)品分類。21世紀(jì)以來,公共產(chǎn)品論得到進(jìn)一步闡釋和發(fā)展,特別是對介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間產(chǎn)品的概念及其供給的研究,對于克服政府失靈問題有一定的針對性。如樊麗明[20]探討了多層次公共產(chǎn)品的自愿供給問題;馮俏彬等[21]對公共產(chǎn)品定義進(jìn)行了拓展,提出“權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品”的概念;劉尚希等[22]在集體主義價(jià)值觀基礎(chǔ)上試圖從公共風(fēng)險(xiǎn)視角定義公共產(chǎn)品。

財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大是一種歷史演變趨勢,在這個過程中公共性呈增長的趨勢,現(xiàn)代化進(jìn)程是一個公共性增長的過程,現(xiàn)代性伴隨著公共性。公共性需要通過提供公共產(chǎn)品的決策過程來實(shí)現(xiàn),因而公共產(chǎn)品相關(guān)理論是國家治理財(cái)政學(xué)關(guān)于財(cái)政客體研究的關(guān)鍵內(nèi)容。公共產(chǎn)品的概念既取決于其客觀屬性,又與群體的主觀認(rèn)識密切相關(guān)。在財(cái)政實(shí)踐中面對的更多是公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的中間地帶,這些兼具公共性與私人性的產(chǎn)品其公共性的比重不同且隨形勢而變化。如何確定這些產(chǎn)品及提供方式,需要政府與市場組織、社會組織共同參與,通過合作協(xié)商并建立制衡關(guān)系加以解決。

財(cái)政理論不僅植根于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué),與法學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)等也密切關(guān)聯(lián),因而國家治理財(cái)政學(xué)研究還需要從這些關(guān)聯(lián)學(xué)科中汲取理論營養(yǎng),進(jìn)一步夯實(shí)理論根基。

三、主要特征

治理型財(cái)政是中國現(xiàn)代化發(fā)展到信息化、市場化和法治化階段的財(cái)政類型,是公共財(cái)政的升級版。國家治理財(cái)政學(xué)是與治理型財(cái)政相對應(yīng)的財(cái)政理論,是中國進(jìn)入中國特色社會主義新時代,需要更好地發(fā)揮市場、政府及社會組織作用,促進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)入高級階段的財(cái)政理論。國家治理財(cái)政學(xué)研究中國在基本實(shí)現(xiàn)小康階段目標(biāo)后的治理型財(cái)政建設(shè)問題,探討在政府主導(dǎo)下的多元化財(cái)政主體結(jié)構(gòu),如何通過法治化民主協(xié)商確定公共目標(biāo)及公共產(chǎn)品事項(xiàng),以提高公共資源利用效率,促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化,加快中國社會主義現(xiàn)代化整體水平。國家治理財(cái)政學(xué)應(yīng)具備以下特征。

(一)政府主導(dǎo)下的多元主體分工協(xié)作

對財(cái)政的定義,過去一般專指政府組織的集中性收支活動,其主體自然只能是政府。政府是財(cái)政活動的決定者和組織者,在財(cái)政活動中處于主動的、支配的地位。財(cái)政收入的取得,財(cái)政支出的安排,財(cái)政規(guī)模、來源和使用方向均決定于政府的意志。然而,在國家治理的視野里,財(cái)政活動主體不是單一的,除了政府之外,還包括企業(yè)組織、社會組織乃至居民自治組織。政府不僅是治理的主體,而且也是被治理的對象;社會不只是被治理的對象,也是治理的主體。隨著財(cái)政收支被納入國家治理視界,財(cái)政活動不只是政府強(qiáng)制下單向的活動,同時也處于政府、市場與社會組織的互動中,體現(xiàn)了共治共享的特點(diǎn)。

在國家治理財(cái)政學(xué)的多元財(cái)政主體結(jié)構(gòu)中,政府負(fù)責(zé)制定規(guī)則體系,開展公共服務(wù),培育壯大市場,保障公平競爭,加強(qiáng)市場監(jiān)管;引導(dǎo)培育社會組織,倡導(dǎo)社會責(zé)任,培養(yǎng)公共精神,推動社會參與。社會組織具有公共性功能,是政府與社會、市場之間的媒介,參與公共管理,提供公共產(chǎn)品。盡管政府在財(cái)政活動中居于主導(dǎo)性地位,但不再是唯一的主體,企業(yè)組織、社會組織或居民自治組織也是重要參與者。財(cái)政收支的決策和組織,體現(xiàn)一定強(qiáng)制性的同時,更需在政府、市場主體與社會組織廣為互動的基礎(chǔ)上開展民主協(xié)商。進(jìn)入新時代以后,社會群體多元化特征凸顯,民眾對公共事務(wù)的參與能力和參與熱情高漲,財(cái)政活動成為由政府主導(dǎo)、多元利益主體參與的政府收支活動[23]。

構(gòu)建治理型財(cái)政,應(yīng)立足“國家—市場—社會”的三維結(jié)構(gòu),優(yōu)化政府為核心的多元治理格局。當(dāng)前中國社會組織相對較弱,運(yùn)行規(guī)范化程度低,作用發(fā)揮不充分,不利于財(cái)政活動的制衡及提高民眾滿意度,因而應(yīng)像改革開放初期鼓勵市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣積極發(fā)展社會組織,完善公民參與財(cái)政治理的機(jī)制。加強(qiáng)治理主體的溝通、參與、合作、協(xié)同、整合,建立信任,形成網(wǎng)絡(luò)運(yùn)轉(zhuǎn)的互惠規(guī)范,厘清不同財(cái)政主體的權(quán)責(zé)配置。推動人民代表大會制度完善立法,細(xì)化財(cái)政權(quán)力配置,明晰財(cái)政運(yùn)行各環(huán)節(jié)的權(quán)力和責(zé)任。充分發(fā)揮政治協(xié)商制度優(yōu)勢,集中社會智慧,支持行政機(jī)關(guān)依法施政并接受監(jiān)督。在財(cái)政改革中,維護(hù)市場在資源配置中決定性地位的同時,為社群組織參與公共決策、提供公共服務(wù)創(chuàng)造機(jī)會和條件,為優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督機(jī)制提供制度支持。

(二)公共性

公共性是財(cái)政的本質(zhì)屬性。公共性意味著公平、共同以及公共行為的回應(yīng)性?，F(xiàn)代化程度越發(fā)達(dá),財(cái)政可能達(dá)到的公共性程度也越高。公共性通過公共參與、公共決策和公共監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)公共利益,公權(quán)力的公共行為對于基層或個體訴求具有回應(yīng)性。在財(cái)政運(yùn)行、決策過程中公眾有序參與,提供公共產(chǎn)品的績效受到當(dāng)事方及社會公眾的監(jiān)督。政府機(jī)構(gòu)、社會組織和企業(yè)的關(guān)系是平等的合作伙伴,公共品提供和生產(chǎn)引入多元競爭,發(fā)揮不同類型組織的比較優(yōu)勢。財(cái)政活動在滿足社會公共需要過程中,參與的政府機(jī)構(gòu)、社會組織不以所在組織的利益最大化為追求目標(biāo),收益由更廣泛的公眾享受。

人類早期經(jīng)濟(jì)形態(tài)是小范圍的共同體經(jīng)濟(jì),公共性是其基本屬性。隨著技術(shù)進(jìn)步,衍生出壟斷暴力的政府提供公共秩序和公共產(chǎn)品,市場拓展分工擴(kuò)大后私人產(chǎn)品生產(chǎn)力急劇擴(kuò)張,但大量帶有一定公共性的產(chǎn)品仍然無法由政府與市場有效提供,于是有必要引入社會組織彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈。社會組織有多種形式,無論是公司、非營利組織、社區(qū)和行業(yè)組織,都由相互密切關(guān)聯(lián)的個體組成,遵守共同價(jià)值與規(guī)范。當(dāng)事人成員是“一個在多方面直接并頻繁交往的人群”,社群中社會互動存在重復(fù)性和多面性,社群成員相對較少,由此產(chǎn)生同伴間私人信息的可獲得性,支撐了高水平的社會資本：信任、對同伴的關(guān)注及遵守社群規(guī)范[24],有利于在提供帶公共性產(chǎn)品時降低交易成本,提高公共提供效率。

(三)法治性

國家治理財(cái)政學(xué),強(qiáng)調(diào)財(cái)政制度建立在法治化的軌道上。政府依法理財(cái),企業(yè)、社會組織依法參與,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展公共籌資、提供公共產(chǎn)品,促進(jìn)財(cái)政活動的高效、公正與公平。法治是政府、市場劃分邊界、有效合作的保障,也是社會組織有效參與公共產(chǎn)品供給的前提。法治化建設(shè)是現(xiàn)代財(cái)政制度的保證,是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的組成部分,財(cái)政活動中科學(xué)高效的做法應(yīng)以立法的方式及時固定下來。

通過法治建設(shè)使政府、市場嵌入社群機(jī)制中,多方行動者通過網(wǎng)絡(luò)式信息傳播和公共參與,形成共同遵守的行為規(guī)范,有效降低訂約和履約中的交易成本,提高市場機(jī)制的有效性,實(shí)現(xiàn)財(cái)政活動更高滿意度。政府主導(dǎo)社群機(jī)制,通過關(guān)系型契約助推多方行動者建立制度化的合作伙伴關(guān)系。政府強(qiáng)化市場機(jī)制,激活社群機(jī)制,跨界協(xié)調(diào),成為網(wǎng)絡(luò)互動的參與者和推動者,推進(jìn)市場機(jī)制和社群機(jī)制運(yùn)作合法化[25]。

(四)追求績效性

在國家治理財(cái)政學(xué)理念中,政府在服務(wù)公益過程中不再高高在上甚至“自我服務(wù)”,引入企業(yè)化管理方式促進(jìn)競爭。社會公眾既是納稅人向政府提供稅收,更是接受政府服務(wù)的“顧客”。政府應(yīng)以“顧客”為導(dǎo)向提供公共服務(wù),不斷增強(qiáng)對社會公共需要的響應(yīng)力。財(cái)政活動重視過程及程序,還重視結(jié)果與績效,財(cái)政目標(biāo)、資金績效和公共責(zé)任受到公眾高度關(guān)注。國家重視基層人員職、權(quán)、責(zé),對預(yù)算的總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制,基層人員依法擁有自主權(quán),以應(yīng)對外部環(huán)境和公眾需求的復(fù)雜變化。

結(jié) 語

財(cái)政制度涉及政府與市場、政府與社會以及不同級次政府之間關(guān)系,是經(jīng)濟(jì)與政治的結(jié)合體,并深深嵌入社會文化傳統(tǒng)之中。國家治理財(cái)政學(xué)對于現(xiàn)代財(cái)政制度的研究,不再囿于財(cái)政的經(jīng)濟(jì)層面,而是將其看做一個事關(guān)國家治理體系,牽動經(jīng)濟(jì)、政治、社會等領(lǐng)域的范疇,并將其概括為治理型財(cái)政。治理型財(cái)政是進(jìn)入現(xiàn)代化較發(fā)達(dá)階段的財(cái)政現(xiàn)象,在政府主導(dǎo)下財(cái)政主體多元協(xié)作,提供公共產(chǎn)品,在法治化程序下運(yùn)作,追求持續(xù)的績效提升。

國家分配論將財(cái)政定義為以國家為主體的分配活動和分配關(guān)系,這一定義依然適用。國家治理財(cái)政學(xué)將國家分配論的財(cái)政主體觀念,從階級分析拓展為結(jié)構(gòu)分析;將國家分配論的財(cái)政客體觀念,從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到社會領(lǐng)域。中國當(dāng)下建設(shè)的現(xiàn)代財(cái)政制度,是社會主義初級階段在現(xiàn)代化進(jìn)程中取得巨大進(jìn)步基礎(chǔ)上的治理型財(cái)政制度,是社會主義財(cái)政的新階段,強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共性,重視推動現(xiàn)代化發(fā)展為共享成果創(chuàng)造條件,也重視推進(jìn)在財(cái)政運(yùn)行中擴(kuò)大共同參與。

根據(jù)公共財(cái)政論的觀點(diǎn),公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)下的一種財(cái)政類型。治理型財(cái)政也是一種財(cái)政類型,是在公共財(cái)政基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)展,或者說是公共財(cái)政的“升級版”。國家治理財(cái)政學(xué)將公共財(cái)政論的“政府—市場”二元論拓展為“政府—市場—社會”三維視域,以現(xiàn)代化理論、國家治理論、財(cái)政主體結(jié)構(gòu)論、公共產(chǎn)品論等為理論基礎(chǔ),探討信息化下的多元財(cái)政主體互動協(xié)作的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制建設(shè),從分析方法的經(jīng)濟(jì)人假定拓展到分析社會人行為方式,從分析對象以純公共產(chǎn)品為主拓展到探討具有不同波長光譜的公共性產(chǎn)品的動態(tài)決策與供應(yīng)。