論我國(guó)公民環(huán)境權(quán)的法律保障

張榮艷

（衡水學(xué)院，河北 衡水 053000）

改革開放40年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，中國(guó)社會(huì)的方方面面都發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，各種生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題也隨之而來(lái)，環(huán)境群體性事件激增，目前生態(tài)和環(huán)境治理工作仍然壓力巨大、形勢(shì)嚴(yán)峻，導(dǎo)致公民環(huán)境權(quán)無(wú)法得到應(yīng)有保障。2017年7月3日上午，中華人民共和國(guó)大法官、最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在北京出席“中法憲法上的環(huán)境權(quán)”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)，并作“中國(guó)對(duì)環(huán)境權(quán)益的司法保護(hù)”主旨演講。江必新指出，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)刻不容緩，時(shí)不我待，任何一個(gè)國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人，都有義務(wù)積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以實(shí)際行動(dòng)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

一、公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵

公民環(huán)境權(quán)屬于私權(quán)意義上的個(gè)體對(duì)良好環(huán)境的享有權(quán)，包括通風(fēng)權(quán)、采光權(quán)等傳統(tǒng)物權(quán)法上的權(quán)利，還包括清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)、優(yōu)美的自然風(fēng)光等良好生態(tài)環(huán)境的享有權(quán)等實(shí)體權(quán)利。黨的十九大報(bào)告中提到我國(guó)環(huán)境建設(shè)方面存在諸多問(wèn)題，應(yīng)在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中構(gòu)建一種新的環(huán)境治理體系，即“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”［1］45。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境治理都是由政府主導(dǎo)的，公民缺乏參與的積極性與主動(dòng)性，在面臨污染問(wèn)題時(shí)，相當(dāng)一部分公民都秉持依靠政府的思想，并不能自發(fā)地對(duì)環(huán)境污染行為及時(shí)進(jìn)行披露。由公民環(huán)境權(quán)引發(fā)的環(huán)境公益訴訟更是寥寥無(wú)幾。由此，要推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，需要保障每一個(gè)公民擁有正當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)利，呼吁每一個(gè)公民積極參與環(huán)境保護(hù)，并切實(shí)維護(hù)每一個(gè)公民的環(huán)境權(quán)。

二、我國(guó)公民環(huán)境權(quán)保障過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）公民環(huán)境權(quán)立法不完善，導(dǎo)致權(quán)利無(wú)法得到保障

當(dāng)前，我國(guó)公民環(huán)境權(quán)立法不完善：一是《憲法》中未能明確，二是缺乏配套的法律法規(guī)。憲法作為我國(guó)的根本大法，一切法律以此為依據(jù)。我國(guó)《憲法》第26條第1款雖然規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，但在《公民基本權(quán)利》章節(jié)中并沒(méi)有涉及公民環(huán)境權(quán)的條款［2］。此外，我國(guó)雖然在2015年1月1日頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，但并沒(méi)有對(duì)公民環(huán)境權(quán)進(jìn)行明確具體的描述，對(duì)環(huán)境權(quán)的概念仍沒(méi)有統(tǒng)一的說(shuō)法。從我國(guó)目前已經(jīng)頒布的多部環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)來(lái)看，更多的是強(qiáng)調(diào)政府及企業(yè)對(duì)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，而從個(gè)人角度如何理解環(huán)境權(quán)，如何解釋及行使公民環(huán)境權(quán)，還是一個(gè)盲點(diǎn)。因此，公民環(huán)境權(quán)的立法保障仍任重而道遠(yuǎn)。

（二）公民環(huán)境權(quán)行政保障滯后，《政府信息公開條例》缺乏相關(guān)規(guī)定

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，行政保障的方式相對(duì)滯后，其以損害的實(shí)際發(fā)生為前置條件。通常情況下，公民環(huán)境權(quán)受到損害之后，政府相關(guān)部門才能按照法律規(guī)定調(diào)查修復(fù)。此外，公民環(huán)境權(quán)在政府信息公開方面缺乏相應(yīng)的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十三條及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國(guó)政府信息公開條例〉若干問(wèn)題的意見》（國(guó)辦發(fā)（2008）36號(hào)）的相關(guān)規(guī)定可知：行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供，公民在申請(qǐng)信息公開時(shí)，需要進(jìn)一步提供所申請(qǐng)公開事項(xiàng)與其生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要有關(guān)的證明材料。由于該證明材料公民無(wú)法提供，苦于沒(méi)有申請(qǐng)入口而不能得到相關(guān)披露。例如，2015年7月18日，趙亮通過(guò)EMS郵政特快專遞向湖南省環(huán)境保護(hù)廳遞交政府信息公開申請(qǐng)表，以保障公民環(huán)境權(quán)、促進(jìn)環(huán)保公眾參與為由，要求湖南省環(huán)境保護(hù)廳書面公開“湖南坪塘南方水泥有限公司2500t／d熟料新型干法旋窯水泥生產(chǎn)線項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告（全本）及批復(fù)”。同月21日湖南省環(huán)境保護(hù)廳收到后，于2015年8月5日作出《湖南省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于趙亮依申請(qǐng)公開的答復(fù)》，告知趙亮：“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供，請(qǐng)進(jìn)一步提供所申請(qǐng)公開事項(xiàng)與你的生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要有關(guān)的證明材料”，但趙亮并沒(méi)有進(jìn)一步說(shuō)明，而認(rèn)為湖南省環(huán)境保護(hù)廳的行政行為違法，遂起訴至法院。最終二審法院認(rèn)為該答復(fù)并未導(dǎo)致政府信息公開申請(qǐng)?zhí)幚沓绦虻慕K止，故該答復(fù)書對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，對(duì)原告趙亮的起訴予以駁回?？梢?，公民以環(huán)境權(quán)為由申請(qǐng)政府信息公開缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，無(wú)法得到政府的支持。

（三）公民環(huán)境權(quán)審判專門化的實(shí)踐成效不佳，環(huán)境權(quán)訴訟無(wú)法得到支持

首先，在環(huán)境權(quán)司法救濟(jì)方面，主要通過(guò)調(diào)解、仲裁、訴訟的方式來(lái)解決侵害公民環(huán)境權(quán)糾紛，這幾種方式已經(jīng)在很大程度上尊重了當(dāng)事雙方的意思自治，有效緩解了他們之間的矛盾，一定程度上有利于保障公民的環(huán)境權(quán)益。但實(shí)際上，該救濟(jì)方式仍存在很多缺陷。例如，仲裁、調(diào)解的方式由于缺乏法律的強(qiáng)制力，在某些情況下會(huì)導(dǎo)致救濟(jì)時(shí)間較長(zhǎng)、效率低下，無(wú)法起到及時(shí)有效保護(hù)權(quán)利人的作用。其次，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年6月，我國(guó)共有環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)1 201個(gè)，其中環(huán)境資源審判庭352個(gè)，合議庭779個(gè)，巡回法庭70個(gè)。雖然數(shù)量與10年前相比有一定增長(zhǎng)，但目前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的專門審判機(jī)構(gòu)仍然存在地域分布不均的問(wèn)題。有些地域由于環(huán)境問(wèn)題造成的糾紛案件沒(méi)有被列入司法程序，地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)僅僅只是充當(dāng)門面，沒(méi)有真正地對(duì)環(huán)境實(shí)施保護(hù)；或者環(huán)境破壞對(duì)公民造成的傷害，地方環(huán)境保護(hù)法庭并沒(méi)有做出公正合理的審判。再次，在審判過(guò)程中，有的審判人員對(duì)環(huán)境司法解釋及政策把握不準(zhǔn)，能勝任環(huán)境案件審理工作的人員稀缺，同時(shí)，還導(dǎo)致較多同案不同判的現(xiàn)象產(chǎn)生，甚至很多涉及環(huán)境糾紛的案件被當(dāng)作合同或爭(zhēng)議糾紛案件來(lái)處理［3］。最后，經(jīng)過(guò)案例查詢檢索，在司法實(shí)踐中，以公民環(huán)境權(quán)為訴訟案由的案件基本沒(méi)有，大量環(huán)境權(quán)的案件都劃歸到民事侵權(quán)訴訟范疇，環(huán)境權(quán)訴訟無(wú)法得到支持。

（四）公民環(huán)境權(quán)救濟(jì)執(zhí)行措施不完善

環(huán)境案件審判判決后如何執(zhí)行，同樣是公民環(huán)境權(quán)能否實(shí)現(xiàn)的重要一環(huán)。雖然在某些司法判決中，公民的環(huán)境權(quán)以環(huán)境侵權(quán)糾紛為案由得到了救濟(jì)，但在實(shí)際司法執(zhí)行中，執(zhí)行機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為反而進(jìn)一步損害了公民的環(huán)境權(quán)。根本原因在于環(huán)境救濟(jì)執(zhí)行措施不完善，現(xiàn)行的執(zhí)行異議提起范圍僅限于實(shí)體權(quán)利范疇。而公民的環(huán)境權(quán)利是相對(duì)抽象的，當(dāng)公民環(huán)境權(quán)益遭到侵害時(shí)，現(xiàn)有執(zhí)行措施的局限性使公民無(wú)法獲取有效的法律救濟(jì)，這是我國(guó)公民環(huán)境權(quán)執(zhí)行體系的重大缺陷［4］。

三、完善公民環(huán)境權(quán)法律救濟(jì)的建議與對(duì)策

（一）立法層面：加大力度完善環(huán)境立法，落實(shí)公民環(huán)境權(quán)入憲

首先，憲法作為我國(guó)的根本大法，在立法過(guò)程中是其他法律的依據(jù)，因此，需要對(duì)公民的環(huán)境權(quán)做出相關(guān)闡釋。其次，完善環(huán)境法，明確公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，使各地審判人員在審理案件時(shí)能實(shí)現(xiàn)有法可依，而不僅僅只是依靠司法解釋。自2015年1月1日新《環(huán)境保護(hù)法》生效以來(lái)，最高人民法院先后頒布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）?！督忉尅凡粌H適用于環(huán)境私益訴訟，而且適用于環(huán)境公益訴訟，規(guī)定了兩類訴訟共同適用的一般法律規(guī)則?！督忉尅肥亲罡呷嗣穹ㄔ悍e極落實(shí)中央“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的重要舉措，為積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了有力的司法保障。

但是，該司法保障僅僅從司法解釋的角度來(lái)規(guī)范環(huán)境侵權(quán)行為，并沒(méi)有在專門的立法及憲法中體現(xiàn)?！肚謾?quán)責(zé)任法》也僅僅是將環(huán)境侵權(quán)作為一小部分來(lái)規(guī)定。筆者認(rèn)為，如果想要更好地從私益及公益角度去保護(hù)環(huán)境，從根本上杜絕環(huán)境侵權(quán)行為，就必須從立法的角度出發(fā)，將公民的環(huán)境權(quán)同人權(quán)一樣寫入憲法，并制定專門的《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任法》，在環(huán)境基本法中明確公民環(huán)境權(quán)，對(duì)環(huán)境權(quán)的監(jiān)管責(zé)任體系進(jìn)行更明確的分工，對(duì)公民環(huán)境權(quán)進(jìn)行界定，對(duì)環(huán)境權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行更詳細(xì)的補(bǔ)充說(shuō)明［5］。這樣才能真正將公民環(huán)境權(quán)落到實(shí)處。

（二）行政層面：加強(qiáng)政府的事前監(jiān)督，確立責(zé)任追究制度

強(qiáng)化政府對(duì)環(huán)境的事前監(jiān)督，各級(jí)政府應(yīng)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)行工作進(jìn)行正確引導(dǎo)，并保障環(huán)境執(zhí)法工作的落實(shí)，嚴(yán)格監(jiān)測(cè)本轄區(qū)內(nèi)污染物的排放，對(duì)于超標(biāo)排放的廢水、廢氣、固體廢棄物的行為及時(shí)制止，并確立環(huán)境責(zé)任追究制度。此外，應(yīng)在《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》中增設(shè)公民對(duì)環(huán)境權(quán)的申請(qǐng)不需要提供相關(guān)的證明材料的內(nèi)容，促使公民積極參與環(huán)境保護(hù)，保障公民環(huán)境參與權(quán)。

（三）審判層面：完善環(huán)境專門化審判機(jī)制，重點(diǎn)設(shè)立環(huán)保法庭

我國(guó)應(yīng)根據(jù)各地的環(huán)境污染程度，有重點(diǎn)地建立專門的環(huán)保法庭，確定各省設(shè)立環(huán)保法庭的數(shù)量，各省再依據(jù)本省的狀況，確定輕度、中度、重度及極重度污染區(qū)域，合理分配各級(jí)法院的管轄范圍，在法院中建立專門的環(huán)保法庭，減少某些地區(qū)無(wú)案件審判的尷尬問(wèn)題，避免一些地方案件過(guò)多的現(xiàn)象。此外，還應(yīng)將公民環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)案由進(jìn)行審理，杜絕將此類案件作為民事侵權(quán)責(zé)任糾紛案由，將公民環(huán)境權(quán)的司法保障落到實(shí)處。

（四）案件執(zhí)行層面：完善公民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)體系

在執(zhí)行層面完善公民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)體系指的是完善程序性的救濟(jì)制度。由于我國(guó)環(huán)境案件在執(zhí)行救濟(jì)程序時(shí)存在較多漏洞，致使公民的環(huán)境權(quán)益受到一定損害，又難以獲得有效的賠償，這在很大程度上降低了環(huán)境訴訟的權(quán)威性。因此，對(duì)于以環(huán)境侵權(quán)糾紛為案由已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行程序的案件，若執(zhí)行機(jī)關(guān)存在怠于執(zhí)行法院判決的情況，司法部門應(yīng)采取相關(guān)措施保護(hù)申請(qǐng)人的權(quán)益。