構(gòu)建商事信用監(jiān)管體系的若干思考

石 珍 楊海軍

自改革開放以來，中國的公共政策經(jīng)歷了一個從無到有并逐步豐富其內(nèi)容的過程。在此過程之中，隨著話語體系從行政管理逐漸轉(zhuǎn)向國家治理，黨和政府不斷調(diào)整公共政策的主體結(jié)構(gòu)、行為方式、作用范圍、責任邊界等內(nèi)容，以適應經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的需要。其中，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的改革成為近年來國家創(chuàng)新治理模式的重大成果。比如，商事登記制度改革之后，社會公眾參與經(jīng)濟活動的門檻被大幅度降低，海量的商事主體加入了投資創(chuàng)業(yè)的行列與隊伍。據(jù)國家市場監(jiān)管總局統(tǒng)計，截至2019年底，我國實有各類市場主體總量已經(jīng)達到1.23億戶，①國家市場監(jiān)管總局：《2019年全國市場主體發(fā)展基本情況》，http://www.samr.gov.cn/zhghs/tjsj/202003/t20200305_312509.html。為經(jīng)濟健康發(fā)展作出了積極貢獻。

值得注意的是，無論在何種治理模式之下，都需要與市場主體持續(xù)發(fā)展相適應的有效監(jiān)管。政府的審批事項逐步減少，并不意味著政府的事情變少了，相反，政府的監(jiān)管任務更加艱巨，監(jiān)管責任更加重大了。尤其是在商事登記制度改革釋放出“寬進”信號之后，如何規(guī)范高速增長的市場主體的行為，促進和維護公平競爭的營商環(huán)境，調(diào)和市場主體數(shù)量劇增與執(zhí)法資源有限的沖突與矛盾，矯正因“先照后證”“注冊資本認繳制”等可能對市場經(jīng)濟秩序產(chǎn)生的種種影響，更應該成為目前必須關(guān)注并加以解決的難題。但是，從現(xiàn)狀來看，當下的市場監(jiān)管機制面臨一些監(jiān)管失效、監(jiān)管低效、監(jiān)管權(quán)濫用、監(jiān)管乏力等問題，監(jiān)管部門疲于應對事后救火式監(jiān)管、事前保障性質(zhì)的突擊式監(jiān)管，監(jiān)管失靈時有發(fā)生。①李善民主編：《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展藍皮書2015-2016》，廣州：中山大學出版社，2016年，第130頁。因此，在未來事中事后監(jiān)管過程中，應當大力探索創(chuàng)新有效的監(jiān)管模式，以避免“監(jiān)管過度”和“監(jiān)管成本過高”等問題，其中，構(gòu)建商事信用監(jiān)管體系就成為重新組織監(jiān)管鏈條和進行監(jiān)管方式變革的關(guān)鍵舉措和有效路徑。

一、理念創(chuàng)新：構(gòu)建商事信用監(jiān)管體系的功能訴求

（一）商事信用監(jiān)管體系是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的關(guān)鍵內(nèi)核

“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”是黨的十九大報告首次提出的新發(fā)展理念。其中，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，是“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”的重要內(nèi)容之一。社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)就是信用交易，其本質(zhì)就是信用經(jīng)濟，信用交易不僅能夠使在時間上和空間上不便利的交易變得更容易，而且還使交易能夠順利進行并提高經(jīng)濟效率?？梢哉f，市場經(jīng)濟形態(tài)的深刻演變一方面顯著地擴大了交易的范圍，另一方面也顯著地增加了交易的風險，加深了對信用的依賴性。②展西亮：《信用工程論》，北京：中國金融出版社，2015年，第36頁。尤其是互聯(lián)網(wǎng)全球化的今天，諸如阿里巴巴、亞馬遜等商事主體使得跨國界跨地域額的市場交易成為潮流與趨勢，信用成為在市場競爭中持續(xù)增長國際競爭力的“特殊資本”，是市場經(jīng)濟主體始終立于不敗之地的“核心法寶”。而商事主體是社會主義市場經(jīng)濟中最為重要的主體，抓住了商事信用這個要害，就抓住了社會主義市場經(jīng)濟的核心標志，抓住了建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要環(huán)節(jié)。

對于規(guī)范現(xiàn)代化經(jīng)濟體系而言，相比于純粹的正式的法律約束，著力于通過重構(gòu)商事信用的方式來引導、規(guī)范、約束市場主體的各種行為，有意想不到的效果。信用制度本身在一定程度上也是法治框架的一種制度表現(xiàn)，這是因為，信用制度調(diào)節(jié)經(jīng)濟關(guān)系的行為處在比法律調(diào)節(jié)更低級的層面上，處于更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)并且具有一個明顯的優(yōu)勢——可以調(diào)節(jié)法律等正式制度所無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域。③商慶軍：《轉(zhuǎn)型時期的信用制度構(gòu)建》，上海：上海三聯(lián)書店，2011年，第85頁。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，不僅需要制造業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等實體經(jīng)濟的硬實力支撐，還需要商事信用監(jiān)管體系等軟實力支撐。構(gòu)建智慧智能的商事信用監(jiān)管體系，就是降低交往和交易成本最經(jīng)濟的途徑、率先構(gòu)建一流營商環(huán)境最有效的途徑，也是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的應有之義。

（二）商事信用監(jiān)管體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

行政治理是國家治理體系中最為重要的一環(huán)，它是引領(lǐng)我們走向現(xiàn)代化法治國家的先頭兵和指戰(zhàn)員，行政治理的效果直接影響了其他治理手段的實效和作用，行政治理的方式?jīng)Q定其他治理工作的開展。在治理理論中，監(jiān)管主體不只是政府還包括被監(jiān)管企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和各種非政府組織，監(jiān)管手段不只是強制命令，還包括經(jīng)濟激勵、信息公開、自我監(jiān)管、說服教育等多種手段。因此，必須著眼于布局我國未來社會發(fā)展的方向，不斷持續(xù)創(chuàng)新行政治理形式與手段，為企業(yè)和市場的發(fā)展做好資源配置管理，為企業(yè)和市場的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，對影響企業(yè)和市場的不利因素進行有效規(guī)制，以實現(xiàn)我國現(xiàn)代化全局性治理體系的構(gòu)建。

從統(tǒng)治、管理，再到治理，人們不僅關(guān)注分散公共權(quán)力的有效形式，也重視政府治理的成本，使政府的管理活動能最大限度地彌補市場配置與社會管理的不足。④尤春媛：《市場經(jīng)濟·契約文明·法治政府》，北京：中國政法大學出版社，2012年，第254頁。傳統(tǒng)的行政處罰、行政強制、行政審批等手段過于注重行政部門單方面的監(jiān)管力量，忽略了行政機關(guān)與商事主體進行主體間有效合作的可能。在治理過程中，更加強調(diào)治理主體、治理方式、治理手段、治理程度等各方面的多樣化與多元化，更加強調(diào)協(xié)調(diào)、合作、靈活的治理機制。這也是不斷放松事前管制、大力推動放管服改革的基本出發(fā)點。既要減少政府對經(jīng)濟活動的事前限制，同時又體現(xiàn)政府監(jiān)管職能的后移和服務，這就需要運用并強化信用的手段。信用監(jiān)管是監(jiān)管部門對企業(yè)的信用行為進行監(jiān)管，并通過公示將其信息放置于“社會顯微鏡”之下，通過社會的集體懲罰形成強大的信用約束，使信用的資產(chǎn)價值得以彰顯。①李善民主編：《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展藍皮書2015-2016》，廣州：中山大學出版社，2016年，第129頁。其實質(zhì)是將不守信者與信用交易對手的矛盾轉(zhuǎn)化成全體社會成員與不守信用者的矛盾，極大地加大其不守信用的成本并使其難以開展正常的信用交易。②展西亮：《信用工程論》，北京：中國金融出版社，2015年，第215頁。在此過程中，對失信企業(yè)的監(jiān)管已經(jīng)不再是行政機關(guān)單打獨斗的局面，而是全社會的力量共同參與了行政治理過程；對失信企業(yè)的監(jiān)管也不再過分強調(diào)行政處罰等對立手段的運用，而是通過將商事主體遵章守法的基本情況和其他相關(guān)信用信息進行公示，讓全社會的主體用腳投票去影響商事主體的行為選擇。因此，可以說，依靠信用機制約束商事主體，構(gòu)建以信用為核心的商事信用監(jiān)管體系，作為促進市場自治、政府善治、社會共治相向而行的重要舉措，事關(guān)治理大局，至關(guān)重要。

（三）商事信用監(jiān)管體系是深化商事制度改革、完善市場監(jiān)管體制的戰(zhàn)略支柱

在黨的十九大報告中提出“深化商事制度改革”“完善市場監(jiān)管體制”“創(chuàng)新監(jiān)管方式”等，這既是對放管服改革的充分肯定，更是一種鞭策。應該看到，商事制度改革本身是一項體系工程，各項公共政策均需要配合改革以適應商事登記改革的變化與發(fā)展。在加大市場準入和改革行政審批制度的邏輯延長線上，必然涉及事中和事后監(jiān)管機制的協(xié)同改革。減少事先審批并不是要政府放松監(jiān)管責任，而是要把監(jiān)管重心放在事中事后監(jiān)管上，對商事主體日常生產(chǎn)經(jīng)營活動實施全過程的監(jiān)管，以對企業(yè)保持持續(xù)不斷的壓力。如果說，前一階段的商事制度改革，主要著力于降低準入門檻，從量的層面放活市場主體，為經(jīng)濟社會發(fā)展持續(xù)注入新動能、新動力。但在海量商事主體幾乎無門檻地進入了市場經(jīng)濟活動之時，如果不能著力解決寬進之后的嚴管問題，從質(zhì)的層面為經(jīng)濟發(fā)展提供規(guī)范保障，那么，放活的市場主體、激活的動力就容易失控。尤其是面對新業(yè)態(tài)，監(jiān)管模式更需要創(chuàng)新升級，監(jiān)管手段、能力和效率亟待提升。而商事信用監(jiān)管本身就強調(diào)轉(zhuǎn)變過往單純依賴事前審批機制的習慣，轉(zhuǎn)而調(diào)動多元的綜合力量，實現(xiàn)對商事主體活力釋放和行政成本控制的雙重目標。只有在商事信用監(jiān)管體系上做大文章，將商事信用監(jiān)管體系作為商事制度改革邁進深水區(qū)，進入嚴管后半程的核心著力點，才能真正實現(xiàn)放活和監(jiān)管、服務同步到位。

二、現(xiàn)實抵牾：構(gòu)建商事信用監(jiān)管體系的實踐困境

近年來，自上而下推開的放管服改革從根本轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的“入口監(jiān)管”體系，將原本在“行政管制”之下的營業(yè)自由及市場領(lǐng)域幾乎不加限制地暴露在私人行動中，由此也帶來了較大程度的交易秩序風險，客觀上必須以“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+信用”的思維構(gòu)建商事信用監(jiān)管體系，以填補事前審批缺位后帶來的監(jiān)管風險。然而，經(jīng)過40年的改革開放，我國商事信用監(jiān)管體系從總體上來說正處于螺旋上升的通道，雖然在制度構(gòu)建、平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)歸集、信息共享、聯(lián)合懲戒上取得了一定的成績，但目前市場監(jiān)管較大程度上仍然依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”，大數(shù)據(jù)技術(shù)、“互聯(lián)網(wǎng)+信用”監(jiān)管等先進手段運用不充分。從征信到評信，從建信到用信，還有遙遠的路要走，還有不少的困難要克服。

（一）商事信用監(jiān)管基礎(chǔ)較為薄弱，信用歸集共享有待提升

一是系統(tǒng)建設(shè)主體有待整合。在信用信息系統(tǒng)建設(shè)、管理、運行、維護等過程中，各個地方都存在信用信息供給競爭的現(xiàn)象。即便是信用體系建設(shè)比較發(fā)達的城市，也不概莫能外。二是信息歸集標準有待統(tǒng)一。從國家層面來看，自上而下已經(jīng)有了統(tǒng)一歸集商事主體信用信息的具體思路和舉措，也部署并開展了歸集工作。例如，國家市場監(jiān)管總局、國家發(fā)改委已經(jīng)分別建成了國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、全國信用信息共享平臺兩大平臺。但在地方的具體操作層面，各部門收集、共享商事主體信用信息的標準并不統(tǒng)一，給后續(xù)用數(shù)據(jù)驅(qū)動監(jiān)管、進行精準分析造成了較大影響。三是信息化基礎(chǔ)有待強化。在實際運作中，由于部門間信息共享平臺仍不健全，部門間信息交換和應用的領(lǐng)域還比較窄，信息溝通、共享、使用在一定程度上還不到位。四是信用信息對接不夠深入。以企業(yè)年報抽查為例，年報核心的內(nèi)容，就是企業(yè)資產(chǎn)狀況信息。而在企業(yè)交稅時，這些信息也會提交給稅務部門。由于相關(guān)數(shù)據(jù)信息并未在平臺上共享，核實企業(yè)公示的繳納稅信息，只能通過將所需查詢的企業(yè)名單及其公示的繳稅額度發(fā)給稅務部門，由稅務部門在工作內(nèi)網(wǎng)中核實后，再進行反饋告知，程序繁雜，耗時耗力。即便是已經(jīng)進入信息共享平臺的數(shù)據(jù)，部門在獲取過程中日前仍需要通過設(shè)置專網(wǎng)、專線、專門電腦來查看，并且信息僅有瀏覽功能，無法便捷地進行辦公操作，共享信息的使用十分不便捷。①肖林主編：《高標準開放與制度創(chuàng)新——中國自由貿(mào)易試驗區(qū)智庫報告2015/2016》，上海：上海人民出版社，2016年，第140頁。

（二）信用等級評價尚需規(guī)范，信用服務能力極度落后

當前的信用評價較為粗淺，評價的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不夠詳實，評價的方法也趨于簡單，缺乏數(shù)據(jù)特征有序化、歸類專題化、處理結(jié)構(gòu)化的分析意識以及對碎片化數(shù)據(jù)的整合能力，②任小青：《大數(shù)據(jù)背景下市場主體信用監(jiān)管研究——以寧波市鄲州區(qū)為例》，寧波大學碩士論文，2017年，第20-21頁。影響了評價維度、評價權(quán)重和評價結(jié)果。整體而言，信用信息開發(fā)和利用不充分，信用產(chǎn)品供給創(chuàng)新動力不足，信用產(chǎn)品需求潛力有待開發(fā)，信用產(chǎn)品市場發(fā)展滯后，信用市場發(fā)展滯后影響了我國市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。③劉肖原等：《我國社會信用體系建設(shè)問題研究》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2016年，第115頁。一是信用分類分級研究深度不夠。國務院專門發(fā)文推行的雙隨機制度，其核心基礎(chǔ)就是商事主體信用分類分級。沒有信用分類分級，有限的執(zhí)法資源就會被分散，監(jiān)管風險就摸不清、找不到、管不透。就目前而言，商事主體的信用信息，只是被歸集到了一塊，被機械地展現(xiàn)到了信用平臺，沒有對商事主體進行風險歸類、信用評級，信用信息數(shù)據(jù)背后隱藏的監(jiān)管風險沒有被充分有效挖掘。不管是監(jiān)管部門，還是普通大眾，還不能直觀地判斷商事主體的信用好壞、風險高低，信用信息尚未發(fā)揮應有的價值。二是市場化的信用產(chǎn)品缺失。雖然無論是國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，亦或是全國信用信息共享平臺，都歸集、積累了大量的商事主體信用信息，但不少數(shù)據(jù)仍處于“休眠”狀態(tài)。無論是商業(yè)機構(gòu)，還是行業(yè)協(xié)會，對信用信息的掌握與使用基本上仍處于初步了解情況和進行淺顯問題分析層面，難以有效完成信息征集、信息評估等一系列工作。很少有專業(yè)機構(gòu)充分借助現(xiàn)有的信用信息數(shù)據(jù)進行相關(guān)性和差異性的細致分析，也很少有專業(yè)機構(gòu)依靠掌握的信用信息數(shù)據(jù)定期開展專題分析和風險預判，無法滿足企業(yè)信用信息服務的商業(yè)需求。

（三）商事信用信息的全面運用剛開始起步，審查信用信息的習慣尚未形成

一是信用獎懲的法治建設(shè)有待完善。在國家層面上，尚無對應的法律就商事信用體系建設(shè)進行規(guī)范，僅有個別行政法規(guī)就特定領(lǐng)域的信用獎懲進行了規(guī)范，如運用最廣泛的《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》。在地方層面，雖然北京、上海、浙江、山東、深圳等省市已經(jīng)出臺了公共信用信息管理的條例或者辦法，在信用監(jiān)管上邁出了重要一步，但相關(guān)條例或者辦法更多地只是統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)范，在落實聯(lián)合獎懲的細節(jié)上尚不具備實施條件。例如，不予受理商事登記申請、不予行政許可審批的具體規(guī)則尚未出臺，限制參與人員招錄等活動、限制資質(zhì)資格等也只是停留在理論層面，尚無配套制度保障聯(lián)合懲戒落實到位。二是商事信用與個人信用銜接有待深化。商事信用主要由國家發(fā)改委、市場監(jiān)管總局分別牽頭管理，而個人信用則由中國人民銀行進行匯集管理，但不論哪個平臺都處于探索階段，商事信用與個人信用的交集與融合十分有限。比如，目前商事主體的信用記錄不能制約實際經(jīng)營者，商事主體申請移出異常名錄的成本極低，另起爐灶新設(shè)一個商事主體，便能規(guī)避信用風險，由此隨意注冊、虛假注冊等不良現(xiàn)象突出。截至2019年8月底，全國經(jīng)營異常名錄企業(yè)實有591.42萬戶，嚴重違法失信企業(yè)名單實75.93萬戶。①國家市場監(jiān)管總局：《2019年前三季度市場環(huán)境形勢分析》，http://www.samr.gov.cn/zhghs/schjxsfx/202003/t20200305_312540.html。三是聯(lián)合懲戒力度仍有待強化。比如，商務部門在給予企業(yè)扶持政策時，重點考慮的是企業(yè)有沒有惡意抽逃資金、空殼經(jīng)營以及是否符合加分條件等情況。其中并無參考異常名錄的相關(guān)規(guī)定，異常名錄效應發(fā)揮的部門協(xié)同性不夠，其警示、懲戒效應自然也發(fā)揮不出來。②沈開艷、周奇等：《自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)與中國經(jīng)濟創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展》，上海：上海社會科學院出版社，2016年，第57頁。

三、創(chuàng)新實踐：深圳商事信用監(jiān)管體系的構(gòu)建經(jīng)驗

作為國內(nèi)較早開展社會信用體系建設(shè)的城市，深圳市委市政府自2001年開始即率先全面啟動社會信用體系建設(shè)，率先在政府層面成立信用機構(gòu)，率先構(gòu)建企業(yè)信用信息應用體系。特別是深圳贏來“雙區(qū)驅(qū)動”的重大歷史機遇后，市委市政府更是提出要以“先行示范”的標準持續(xù)推進深化改革，努力打造穩(wěn)定公開透明、可預期的國際一流法治化營商環(huán)境。在此過程中，深圳始終將信用體系建設(shè)作為打造一流營商環(huán)境的重要內(nèi)容，不斷完善體制機制，不斷夯實制度基礎(chǔ)，不斷強化信息化建設(shè)，不斷深入推進信用獎懲，目前深圳商事信用監(jiān)管體系已經(jīng)基本形成，并在多個領(lǐng)域形成了示范引領(lǐng)效應。③本章所涉及的相關(guān)數(shù)據(jù)主要參見深圳市市場監(jiān)督管理局2019年工作總結(jié)及2020年工作計劃一，http://amr.sz.gov.cn/xxgk/ghjh/ndgzjh/content/post_7296162.html。

（一）突出立法先行，信用法規(guī)制度漸成體系

早在2002年，深圳市就在全國率先出臺了《深圳市企業(yè)信用征信和評估管理辦法》，首次對企業(yè)信用信息征集、披露、信用評級進行規(guī)范。在2017年，深圳市又因時制宜，及時梳理總結(jié)全市信用體系建設(shè)成果，充分吸收先進城市的信用建設(shè)經(jīng)驗，深度分析信用體系建設(shè)存在問題，有的放矢地制定了《深圳市公共信用信息管理辦法》，確立了深圳市公共信用體系的基本制度框架，這也是廣東省首部宏觀層面的綜合信用立法。同時，深圳市配套制定了公共信用信息查詢、信用報告格式、異議處理數(shù)據(jù)管理、信用檔案、安全管理、績效考核等10個制度，初步搭建起了全市社會信用體系建設(shè)的規(guī)章制度框架。同時，全市各相關(guān)部門在失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒、交通運輸工程建設(shè)、知識產(chǎn)權(quán)（專利）、環(huán)境保護、重大稅收違法、嚴重拖欠農(nóng)民工工資、海關(guān)失信企業(yè)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域等領(lǐng)域分別簽訂了聯(lián)合懲戒備忘錄，在海關(guān)高級認證企業(yè)方面簽署了聯(lián)合激勵備忘錄。由此，深圳市已經(jīng)形成了系統(tǒng)性的商事信用制度體系。

（二）突出信息支撐，公共信用平臺日趨完善

深圳公共信用平臺同樣起步于2002年。經(jīng)過十幾年的建設(shè)，該平臺在征信系統(tǒng)、信息披露、應用及聯(lián)動懲戒等方面持續(xù)優(yōu)化，為深圳在全國率先開展商事信用監(jiān)管提供強有力的支撐。一是信息歸集全。截至2019年12月底，該平臺已經(jīng)歸集全市78家信源單位7355個數(shù)據(jù)項的信息，涉及全市513萬家商事主體（含注、吊銷）信用信息1.02億條，涵蓋投訴舉報、抽查檢測等覆蓋商事主體全生命周期的動態(tài)、有效信息，并通過滾動年報試點歸集了122萬企業(yè)的監(jiān)管聯(lián)系人信息。二是技術(shù)支持水平高。平臺對應的移動應用端“深信APP”可一鍵查詢?nèi)猩淌轮黧w和18萬條產(chǎn)商品信息，自動關(guān)聯(lián)個人名下商事主體，并于2019年在全國信用APP觀摩活動中位列政府類前三甲，獲全國政府類示范推廣項目獎。三是對外服務功能強。該平臺集成了信用動態(tài)、紅黑名單、雙公示、報告自動生成打印及在線校驗、異議處理、信用承諾等多項功能，社會公眾可通過辦事窗口、網(wǎng)頁、微信等10余鐘途徑免費查詢，數(shù)十家金融機構(gòu)、征信機構(gòu)也可以通過開設(shè)接口實施信用信息查詢使用。2019年，深圳信用平臺又與中國銀行、招商銀行簽署信息共享協(xié)議，引入南方大數(shù)據(jù)中心、華夏鄧白氏等市場力量，推動粵港澳企業(yè)信用信息共享，同時在積極研究與農(nóng)行數(shù)據(jù)對接，向微眾稅銀等7家征信機構(gòu)提供信用信息數(shù)據(jù)。

（三）突出應用實踐，信用監(jiān)管舉措有效落地

一是信用風險預警機制初步構(gòu)建。2019年，深圳市開始在許可登記、信用修復、經(jīng)營異常名錄移出等業(yè)務中推行信用承諾，并逐步建立企業(yè)個性化信用信息檔案，實施分級分類和差異化監(jiān)管。對符合11種異常情形的商事主體，實現(xiàn)在辦理商事登記和相關(guān)事項時從嚴審核，在不予辦理“秒批”業(yè)務直接攔截，截至2019年12月底已累計對2.2萬家商事主體實施風險預警。二是信用聯(lián)合獎懲機制探索前行。在2019年，深圳市逐步完善了市場監(jiān)管領(lǐng)域紅黑名單的認定標準和獎懲規(guī)則，并率先將紅黑名單和獎懲規(guī)則自動嵌入全市12個部門的工作流程，在全市首批83項重點事項中試點應用，全年累計實施激勵措施737次。同時，在人才引進“秒批”等加快審批舉措中，已經(jīng)實現(xiàn)自動攔截失信主體。截至2019年12月底，限制“老賴”任職1.3萬人，限制企業(yè)登記備案54萬家次。三是“企業(yè)信用畫像”精準發(fā)力。自2016年開始，深圳市以公共信用數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，輔以大數(shù)據(jù)分析應用，在前海試點企業(yè)信用評價（企業(yè)畫像），實現(xiàn)“大數(shù)據(jù)引領(lǐng)管理、大數(shù)據(jù)驅(qū)動監(jiān)管、大數(shù)據(jù)精準扶優(yōu)”的監(jiān)管模式，搭建片區(qū)市場監(jiān)管體制改革新模型，成為了全國“最佳實踐案例”。之后，深圳市又持續(xù)優(yōu)化企業(yè)信用畫像，按照經(jīng)營指數(shù)、合規(guī)指數(shù)、履約指數(shù)、榮譽指數(shù)四個指數(shù)維度優(yōu)化評價指標體系，推動信用畫像評價應用于年報抽查、“雙隨機、一公開”等市場監(jiān)管環(huán)節(jié)，截至2019年11月已經(jīng)完成對全市204萬家商事主體（不包含個體工商戶）數(shù)據(jù)清洗以及關(guān)聯(lián)法人股東高管和納稅報表，建立數(shù)學模型對數(shù)據(jù)進行邏輯抽取并完成評級工作。①《深圳信用網(wǎng)上線17年今年查詢量過億》，《深圳特區(qū)報》2019年11月25日，http://sztqb.sznews.com/PC/content/201911/25/content_775550.html。四是信用金融服務不斷強化。至2019年底，深圳市持續(xù)深入構(gòu)建“信用+”應用體系，推動“信用+許可”“信用+資金資助”，因地制宜試點打造“信用+產(chǎn)業(yè)園”，探索開展“信易貸”“信易游”“信易批”等“信易+”系列項目，積極推廣“企信惠項目在南山歐洲城、坪山六合城等區(qū)域落地實施，探索信用約束向失信企業(yè)法定代表人、股東和高級管理人員等自然人延伸。五是省內(nèi)省外協(xié)同共進。至2019年底，深圳市已經(jīng)突破地域限制，先后與浙江、湖南、重慶、福建、黑龍江、遼寧、成都等省市以及香港等境外地區(qū)合作，實行信用信息聯(lián)網(wǎng)查詢，同時還與省內(nèi)東莞、惠州、汕尾、河源等地市簽署“3+2”區(qū)域信用合作備忘錄，推動形成“一處失信、處處制約”的區(qū)域信用信息共享與信用獎懲聯(lián)動機制。

四、智慧重構(gòu)：構(gòu)建商事信用監(jiān)管體系的具體路徑

傳統(tǒng)的“靠腿監(jiān)管”的方式本質(zhì)上是一種勞動密集行為。這樣做不僅費時費力，更難以真正調(diào)動被監(jiān)管對象的積極性與自覺意識，不能防患于未然，企業(yè)也疲于應付，監(jiān)管的效果較差。商事信用監(jiān)管是一種新型監(jiān)管方式，它充分尊重、鼓勵市場主體依法誠信經(jīng)營的意愿，最大限度地減少政府對企業(yè)日常經(jīng)營的干擾，能夠強化市場主體誠信經(jīng)營的意愿，降低不必要的監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率和效果。因此，必須以信息化為引領(lǐng)，以信用為核心，通過體制機制創(chuàng)新，全方位、全領(lǐng)域、全業(yè)務、全鏈條、全過程推進商事信用監(jiān)管體系建設(shè)。

（一）著眼頂層設(shè)計，有效強化政府主導法治先行的制度支撐

商事信用監(jiān)管體系的構(gòu)建是一個龐大而復雜的系統(tǒng)工程。這種監(jiān)管方式圍繞著信用數(shù)據(jù)、信用信息、信用知識、信用管理的流程，形成了過程監(jiān)管思路；圍繞著信用數(shù)據(jù)庫的持續(xù)補充更新、企業(yè)信用等級的升降，形成了連續(xù)的動態(tài)監(jiān)管特征；圍繞著企業(yè)信用資源的開放獲取、互聯(lián)共享、多方使用，形成了增值性質(zhì)的社會監(jiān)管格局。①李善民主編：《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展藍皮書2015-2016》，廣州：中山大學出版社，2016年，第137頁。由于市場經(jīng)濟本身存在的發(fā)育不完全和機制不健全，市場甚至會存在不守信的不良風氣，在較短的時期內(nèi)單單依賴市場自身的力量是不可能完善社會信用管理體系的，必須在政府引導和協(xié)調(diào)之下，統(tǒng)一規(guī)劃，各司其職，分步實施，循序推進，方能達到預期的建設(shè)要求?？梢哉f，在社會信用評價體系和社會征信制度建立的過程中，在社會信用信息公開和共享以及發(fā)展社會信用中介組織的過程中，在培育、完善社會信用市場和營造良好社會信用環(huán)境的過程中都離不開政府的力量。②展西亮：《信用工程論》，北京：中國金融出版社，2015年，第215頁。其中，實現(xiàn)監(jiān)管職能最重要的基礎(chǔ)仍然是于法有據(jù)、程序正當、標準統(tǒng)一的政策體系，因而對于政策協(xié)同的橫向維度、縱向維度以及時間維度都需要全面關(guān)注并給予充分整合，才能實現(xiàn)高效便捷的監(jiān)管。③沈開艷、周奇等：《自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)與中國經(jīng)濟創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展》，上海：上海社會科學院出版社，2016年，第62頁。一是中央層面需做好統(tǒng)籌。信用監(jiān)管體系涉及面非常廣、社會影響非常大，特別是作為其核心功能的懲戒制度更將長期影響商事主體的生產(chǎn)經(jīng)營，因此，需要從中央層面對有關(guān)權(quán)限邊界等進行規(guī)范，從縱向、橫向和斜向統(tǒng)籌政府和機關(guān)間的配合完成制度構(gòu)建。比如，要盡快從頂層設(shè)計對商事主體信用標準體系、評價體系、風險防范體系、信息披露體系、監(jiān)督管理體系、聯(lián)合懲戒體系等進行系統(tǒng)規(guī)范。二是地方、部門層面要細化落地。各地各部門及時因地制宜出臺配套的落地方案，形成科學合理的商事信用監(jiān)管法治體系。比如，各級政府部門在將信用評價引入行政行為的裁量基準、開展信用聯(lián)動獎懲時，必須充分考慮關(guān)聯(lián)原則、比例原則與正當程序原理，審慎推進。④羅培新：《遏制公權(quán)與保護私益:社會信用立法論略》，《政法論壇》第36卷第6期。

（二）堅持信息引領(lǐng)，全力夯實商事主體信用監(jiān)管的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

開放靈活的信息獲取機制、與公眾共享的公共關(guān)系管理系統(tǒng)和機構(gòu)數(shù)據(jù)，為公民提供了一種新的參與形式——“公民創(chuàng)新者”。如果我們把“用戶創(chuàng)新”的理念轉(zhuǎn)變?yōu)樵谛姓芾磉^程中的公民參與，公民就可以作為創(chuàng)新者創(chuàng)新對社會或公共管理有益的方式來分析、解釋或使用數(shù)據(jù)。⑤[美]亞歷山大·舍?。骸豆耜P(guān)系管理 政府治理中的客戶關(guān)系管理研究》，楊光煜、尚翔等譯，北京：中國財富出版社，2015年，第1150頁。因此，在加強事中事后監(jiān)管的建設(shè)過程中，離不開信息平臺在對市場主體、執(zhí)法主體、社會參與主體所發(fā)揮的信息共享和行為拘束的功效，尤其是社會信用體系的完善更是成為市場主體在減少政府準入管控前提下遵守相關(guān)制度約束、規(guī)范市場行為的重要保障。⑥胡加祥等：《上海自貿(mào)區(qū)成立三周年回眸（制度篇）》，上海：上海交通大學出版社，2016年，第113頁。故而構(gòu)建商事信用監(jiān)管體系首當其沖便是建立政府監(jiān)管大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺，加強信息技術(shù)的運用，提高政府監(jiān)管的科技含量，克服傳統(tǒng)監(jiān)管模式中信息壁壘的弊端，充分發(fā)揮信息在政府監(jiān)管中的功能。⑦李琪：《政府作用與市場作用》，上海：上海人民出版社，2015年，第179頁。這就需要打造一個全面權(quán)威、集中統(tǒng)一、互聯(lián)共享的“信用信息大數(shù)據(jù)中心”，全景式地匯聚跨領(lǐng)域的信用分析基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并持續(xù)將商事主體信用信息展現(xiàn)在具體的坐標位置上，形成全景多維信用畫像，更全面便捷地查詢使用商事主體信用信息。在“大歸集”的過程中，一是通過人員身份信息智能比對、地址信息自動認證，提高商事主體身份信息與地址信息的真實性與準確度，最大限度防止虛假登記許可，為智慧信用監(jiān)管打下堅實的基礎(chǔ)。二是要通過統(tǒng)一的信用信息標準體系，全口徑歸集商事主體信用信息，實現(xiàn)政府委辦局數(shù)據(jù)、重點行業(yè)數(shù)據(jù)（如電信運營商）、社會數(shù)據(jù)（如互聯(lián)網(wǎng)電商、第三方社會征信機構(gòu)）等橫向互通、縱向互聯(lián)，確保信用信息集成范圍最廣、參與主體最多、信息門類最全、標準管理最嚴、歸集效率最高。

（三）立足數(shù)據(jù)驅(qū)動，持續(xù)完善分類分級風險預警的防控機制

新型智慧城市建設(shè)本身是一個復雜的系統(tǒng)，應當將信用管理融入到新型智慧城市的方方面面，充分發(fā)揮其在風險治理方面的積極作用。要構(gòu)建基于信用等級分類的前瞻性信用風險預警機制、有效性信用風險快速處置機制，充分發(fā)揮信用信息數(shù)據(jù)在快速定位風險企業(yè)、提高檢查執(zhí)法靶向性、幫助政府部門精準培優(yōu)扶良方面的積極作用。一是要以信用信息數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)平臺為基礎(chǔ)，至少應該在市級層面統(tǒng)一標準，科學構(gòu)建商事主體信用分類分級指標體系。各地政府部門可在微調(diào)指標賦值權(quán)重的基礎(chǔ)上，建立具體的評價模型，對商事主體信用進行科學分類分級，并有針對性地進行預警提示。二是要根據(jù)所掌握的登記許可信息、申訴舉報問題、檢測鑒定結(jié)果、巡查檢查線索、執(zhí)法辦案數(shù)據(jù)，結(jié)合行業(yè)特質(zhì)、區(qū)域特性、時間特點，有針對性地研究風險評估指標體系，構(gòu)建風險評估預警模型，對異常風險進行有效識別、細致分析、科學評估、及時預警。三是要強化信用風險信息共享共用，大力實施信用風險聯(lián)動防控，適時對異常失常信息及時處置，有效加強對違法違規(guī)風險靶向監(jiān)管，提升風險隱患協(xié)調(diào)處置能力，防止出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性、行業(yè)性市場風險。

（四）突出智能匹配，切實提高失信受懲寸步難行的剛性約束

社會聲譽在守信和失信兩者之間的價值差異及示范效應，可以激勵社會成員自覺遵守社會管理規(guī)則和道義準則的意識與行為。①關(guān)建中：《中國信用體系建設(shè)藍圖》，北京：中國金融出版社，2016年，第88頁。因此，要形成以市場主體為核心的監(jiān)管共識，從由監(jiān)管貨物、資金等要素轉(zhuǎn)向監(jiān)管市場主體為主，實施分級監(jiān)管，給予誠信企業(yè)高度自由，對失信企業(yè)從嚴懲罰。②沈開艷、周奇等：《自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)與中國經(jīng)濟創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展》，上海：上海社會科學院出版社，2016年，第59-60頁。一是建立“清單化、自動化、責任化”的強制性聯(lián)合獎懲機制。根據(jù)信用信息的性質(zhì)類別、危害后果、應用場景等，科學設(shè)定強制性獎懲清單，明確聯(lián)合獎懲實施主體范圍、區(qū)域范圍、時間范圍，并通過統(tǒng)一的聯(lián)合獎懲平臺，將對應的信用信息自動嵌入審批監(jiān)管、申報評定、獎勵服務等工作流程中，智能提示并強制政府機關(guān)、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、金融機構(gòu)等實施聯(lián)合獎懲，確保強制獎懲事項即時有效落實到位。二是建立“清單化、差別化、標準化”的政府推薦性聯(lián)合獎懲機制。根據(jù)各單位實際情況，統(tǒng)籌制定差異化的推薦性聯(lián)合獎懲清單，并通過統(tǒng)一的聯(lián)合獎懲平臺，將對應的信用信息自動推送給各行政機關(guān)。各行政機關(guān)通過自行研究出臺的標準模型，對照收集到的信用信息，智能評定信用類別等級，依法依規(guī)不打折扣地實施信用懲戒。三是建立“商事主體信用懲戒延伸到自然人”的聯(lián)動獎懲機制。在獎懲信息記入商事主體信用記錄的同時，將記入其法定代表人、主要負責人、董事監(jiān)事高管和其他直接責任人員的個人信用記錄，強調(diào)商事主體信用與個人信用的互聯(lián)互動，推動聯(lián)合獎懲措施落實到人。

（五）聚焦流程再造，創(chuàng)新構(gòu)建智慧智能協(xié)同高效的治理網(wǎng)絡(luò)

一是按照“巡辦分離”的思路，建立“社區(qū)網(wǎng)格員及時發(fā)現(xiàn)+系統(tǒng)平臺精準分撥+監(jiān)管人員快速處理+結(jié)果信息客觀反饋”的“日常巡查網(wǎng)”。將“直觀性強、肉眼辨識度高、重復檢查率多”的檢查事項相對集中委托街道網(wǎng)格隊巡查，并通過統(tǒng)一的監(jiān)管平臺，將巡查發(fā)現(xiàn)的問題反饋監(jiān)管部門，由監(jiān)管部門按要求處理，并將處理結(jié)果反饋系統(tǒng)，形成管理閉環(huán)，使問題和隱患“第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處置、第一時間解決”。二是按照“人防技防并舉”的思路，建立“技術(shù)機構(gòu)檢測鑒定+系統(tǒng)平臺精準分撥+監(jiān)管人員快速處理+結(jié)果信息客觀反饋”的“重點檢測網(wǎng)”。將“專業(yè)性強、技術(shù)依賴度高、違法狀態(tài)難識別”的檢查事項委托技術(shù)機構(gòu)檢測鑒定。充分運用信用分類分級結(jié)果、大數(shù)據(jù)風險分析結(jié)果，根據(jù)重點時段、重點區(qū)域、重點產(chǎn)品，有針對性地統(tǒng)籌安排檢測任務，并通過統(tǒng)一的監(jiān)管平臺下達抽檢任務，檢測機構(gòu)將發(fā)現(xiàn)的問題反饋監(jiān)管部門，由監(jiān)管部門按要求處理，并將處理結(jié)果反饋系統(tǒng)，形成管理閉環(huán)，確保隱性違法行為及時得到發(fā)現(xiàn)查處。三是按照“分類監(jiān)管”的思路，建立“檢查事項清單化+人員對象隨機化+任務生成自動化+檢查結(jié)果公開化”的“隨機抽查網(wǎng)”。將行政相對人按照守法與違法狀況作出分類，將執(zhí)法的頻度與違法的頻度和程度相對應，違法行為發(fā)生少的相對人，對其執(zhí)法的頻度就低；違法行為發(fā)生多或者違法程序高的相對人，對其執(zhí)法頻度就高，從而體現(xiàn)讓越守法者感覺越自由，讓越違法者感覺越不自由。①劉平：《行政執(zhí)法原理與技巧》，上海：上海人民出版社，2015年，第475頁。充分運用信用分類分級結(jié)果、大數(shù)據(jù)風險分析結(jié)果，通過統(tǒng)一的監(jiān)管平臺，智能設(shè)置商事主體檢查比例與頻次，科學編制執(zhí)法檢查事項清單，隨機抽取監(jiān)管人員與檢查對象，并以信息化方式統(tǒng)籌部署隨機抽查任務，確保隨機抽查全過程數(shù)字化、信息化、可視化，切實提高監(jiān)管檢查的靶向性與精準性。四是按照“部門聯(lián)動”的思路，建立“登記審批雙向互動、多報合一并聯(lián)審查、監(jiān)管信息互聯(lián)互通、權(quán)責明晰聯(lián)動互補”的“部門協(xié)同網(wǎng)”。通過統(tǒng)一的許可登記平臺，實現(xiàn)注冊登記信息與許可審批信息的雙向推送、訂閱與對接，確保無證經(jīng)營行為及時發(fā)現(xiàn)及時處理。通過全市統(tǒng)一的信息公示平臺，實現(xiàn)商事主體信息“單一來源、一次報送”，解決商事主體多頭填表、數(shù)據(jù)打架等問題。五是按照“政企互動”的思路，建立“企業(yè)聯(lián)系人法定化、警示信息送達自動化、監(jiān)管互動智能化”的“政企互動網(wǎng)”。搭建智能化的政企聯(lián)動平臺，科學編制提示警示清單，實時將違法違規(guī)行為提示信息、許可證到期提示信息、風險預警信息、稅務申報提示信息、企業(yè)年報提示信息、經(jīng)營狀態(tài)變更提示信息、文書信息等推送給法定的企業(yè)聯(lián)系人，并收集企業(yè)聯(lián)系人反饋信息，為商事主體提供更加便捷有序、優(yōu)質(zhì)高效的監(jiān)管服務。