“雙區(qū)”驅(qū)動下土地整備機(jī)制改革實(shí)踐研究

深圳市光明區(qū)城市更新和土地整備局課題組

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動的基本依據(jù)，是具有戰(zhàn)略性的公共政策。2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）正式印發(fā)，標(biāo)志著我國新階段的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開。國土空間新規(guī)劃的重要任務(wù)之一是著力實(shí)現(xiàn)國土空間供給質(zhì)量的升級，而土地整備正是挖掘存量用地發(fā)展?jié)摿Α?shí)現(xiàn)國土空間提質(zhì)增效的最重要手段之一，《若干意見》的頒布對當(dāng)前的土地整備工作提出了新要求。

深圳經(jīng)過40年的改革開放發(fā)展歷程，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得舉世矚目的成就。一方面，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)規(guī)劃，為深圳未來的發(fā)展奠定了政策環(huán)境基礎(chǔ)；另一方面，2019年8月18日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》公布，明確了支持深圳高舉新時(shí)代改革開放旗幟、建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，成為高質(zhì)量發(fā)展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福標(biāo)桿、可持續(xù)發(fā)展先鋒的發(fā)展思路。對于如何高質(zhì)量發(fā)展，深圳市政府在《深圳建設(shè)先行示范區(qū)行動方案（2019-2025年）》中特別提出，要以主陣地的作為加快建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心，其中包括全力推進(jìn)光明科學(xué)城建設(shè)，首要任務(wù)是解決發(fā)展空間的保障和拓展問題，而土地整備作為深圳土地二次開發(fā)的最重要抓手，可以有力支撐宏觀國土空間規(guī)劃建設(shè)，加快推動城市高質(zhì)量發(fā)展，全面保障基本民生落實(shí)，成為兜住“疫情時(shí)代”和“后疫情時(shí)代”經(jīng)濟(jì)基本盤的穩(wěn)固基石。

“土地整備”區(qū)別于傳統(tǒng)的土地征轉(zhuǎn)和土地收儲形式，主要以公共利益和城市整體利益的需要為出發(fā)點(diǎn)，由政府主導(dǎo)落實(shí)，通過利益統(tǒng)籌協(xié)商，綜合運(yùn)用土地、規(guī)劃、資金、產(chǎn)權(quán)（地價(jià)）等多種政策，把權(quán)屬混亂、零散低效的用地梳理整合成產(chǎn)權(quán)清晰、成片、成規(guī)模的用地，是當(dāng)前深圳推動存量用地開發(fā)的最重要手段之一。從體制機(jī)制來看，土地整備調(diào)動了利益相關(guān)者的力量，形成了“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、市場參與”的共同推進(jìn)機(jī)制。從縱向機(jī)制來看，市政府、區(qū)政府、街道辦三個(gè)行政層級權(quán)責(zé)清晰，土地整備工作環(huán)環(huán)相扣，資金、人員、政策均有保障。從橫向合作機(jī)制來看，市級層面的市規(guī)劃和自然資源局（市城市更新和土地整備局）、市發(fā)改委、市審計(jì)局、市司法局、市財(cái)政局等部門協(xié)同開展政策研究，為土地整備工作提供政策及資金支持；區(qū)級層面的市規(guī)劃和自然資源局各區(qū)管理局、區(qū)城市更新和土地整備局、區(qū)發(fā)改局、區(qū)審計(jì)局、區(qū)司法局、區(qū)財(cái)政局等部門協(xié)同合作，統(tǒng)籌組織轄區(qū)土地整備項(xiàng)目立項(xiàng)、計(jì)劃編制、預(yù)算保障、個(gè)案處理、協(xié)議簽訂、補(bǔ)償安置等全流程工作；土地整備項(xiàng)目所在的街道辦事處作為基層實(shí)施主體，負(fù)責(zé)開展土地整備前期摸底、測繪評估、補(bǔ)償實(shí)施、協(xié)商談判、土地清理、土地入庫等具體實(shí)施工作。由于深圳市土地總面積不足2000平方公里，可開發(fā)建設(shè)用地后續(xù)供應(yīng)不足，因此進(jìn)一步推進(jìn)土地整備機(jī)制改革，更高效地從存量用地挖掘增量空間，實(shí)現(xiàn)土地增益最大化，成為深圳發(fā)展的必然選擇與必經(jīng)之路。

一、深圳土地整備的特點(diǎn)與難點(diǎn)

根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的新一輪土地利用規(guī)劃大綱，深圳2020年建設(shè)用地控制規(guī)模為976平方公里，而早在2008年現(xiàn)狀建設(shè)用地已達(dá)到917.69平方公里，2009-2020年新增建設(shè)用地規(guī)模為58.31平方公里，年均不足5平方公里。因此，深圳面臨土地資源供給緊張、城市發(fā)展土地需求巨大、高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)空間資源有限等土地保障的供給側(cè)難題。深圳要將加速推進(jìn)存量土地二次開發(fā)作為下一階段高質(zhì)量發(fā)展的必然戰(zhàn)略，以城市更新、土地整備、利益統(tǒng)籌等多重手段，攻克深圳現(xiàn)階段存量土地二次開發(fā)的技術(shù)難關(guān)，為深圳建設(shè)先行示范區(qū)提供高質(zhì)量空間保障。深圳是一個(gè)創(chuàng)新要素聚集的城市，也憑借創(chuàng)新模式和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)造就了今天的成就，自2011年深圳《關(guān)于推進(jìn)土地整備工作的若干意見》（深府〔2011〕102號）實(shí)施以來，深圳市按照政府主導(dǎo)、規(guī)劃統(tǒng)籌、分區(qū)實(shí)施、利益兼顧的原則，積極探索土地整備新模式，在挖掘土地潛力、緩解土地供需矛盾、促進(jìn)城市規(guī)劃實(shí)施等方面取得了一定成效，但仍存在一些歷史遺留問題和項(xiàng)目推進(jìn)難點(diǎn)。

（一）深圳市土地整備歷史遺留問題分析

1987年，深圳完成首單土地拍賣，隨后繼續(xù)深化改革，改變傳統(tǒng)征地模式，掀起第一輪土地管理制度改革的浪潮。1992年與2004年，深圳先后進(jìn)行了原經(jīng)濟(jì)特區(qū)“土地統(tǒng)征”和原特區(qū)外“城市化轉(zhuǎn)（收）地”，在名義上實(shí)現(xiàn)了全面城市化，但由于補(bǔ)償不到位、手續(xù)不完善等原因，大部分土地成為未完善征（轉(zhuǎn)）收地補(bǔ)償手續(xù)用地，仍由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際掌控，由于缺乏管制，為完善征轉(zhuǎn)手續(xù)用地的“以租代賣、私下買賣、違法建設(shè)”等問題較為突出。2010年，深圳市在寶安、坪山等區(qū)試點(diǎn)開展土地整備，進(jìn)行土地開發(fā)新模式的探索。2011年，深圳市政府發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)土地整備工作的若干意見》，對全市土地整備工作提出了方向性的意見，首次將推進(jìn)土地整備工作上升到市級層面的戰(zhàn)略部署。2012年，深圳存量土地供應(yīng)首次超過新增土地，標(biāo)志深圳正式進(jìn)入以存量土地供應(yīng)為主的發(fā)展模式，繼而掀起第二輪土地管理制度改革的浪潮。

由于存量用地二次開發(fā)的巨大需求，深圳市在原市征地拆遷辦基礎(chǔ)上成立市土地整備局，同時(shí)，由各區(qū)相應(yīng)成立區(qū)土地整備主管部門。土地整備工作在政府主導(dǎo)下，以協(xié)商談判為基礎(chǔ)，以利益共享為基本原則，統(tǒng)籌解決整備范圍內(nèi)補(bǔ)償安置問題，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)重構(gòu)、利益重構(gòu)、空間重構(gòu)和社區(qū)發(fā)展重構(gòu)，但仍存在土地空間結(jié)構(gòu)二元化、建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)發(fā)展低端、空間品質(zhì)較差、公共配套設(shè)施不足、部分未完善征（轉(zhuǎn)）收地分布零散、統(tǒng)籌難度大等歷史遺留問題。

（二）光明區(qū)特有土地整備問題分析

光明區(qū)位于深圳西北部，轄區(qū)總面積156.1平方公里，常住人口65.8萬人，是深圳最年輕的行政區(qū)，區(qū)域戰(zhàn)略定位是建設(shè)世界一流科學(xué)城和深圳北部中心。光明區(qū)土地資源相對豐富，擁有深圳市最大的可連片開發(fā)區(qū)域。近年來，為擺脫“發(fā)展慢、環(huán)境差、基礎(chǔ)薄、經(jīng)濟(jì)弱”的困境，光明區(qū)積極克服原光明農(nóng)場（國營農(nóng)場）歷史沿革因素和城市轉(zhuǎn)地歷史遺留問題的影響，在推進(jìn)土地整備工作過程中，堅(jiān)持“以人民為中心”，深入摸底調(diào)研，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)，因地制宜制定補(bǔ)償安置方案，爭取最廣泛的群眾支持和配合；堅(jiān)持“政策口徑標(biāo)準(zhǔn)”三統(tǒng)一，以政府名義公開發(fā)布“補(bǔ)償政策和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)”，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償全公開和政策全透明，加之統(tǒng)一協(xié)商談判口徑，在“同一原則、同一標(biāo)尺”下，全過程積極踐行“陽光征收”；堅(jiān)持“做好五員，做到五包”，即當(dāng)好政策宣講員、一線信息員、拆遷談判員、征拆工作服務(wù)員、矛盾調(diào)解員。以簽約為中心，全程做好服務(wù)工作，“一條龍”包干完成每一棟建筑物的權(quán)屬核查、協(xié)商談判、簽約補(bǔ)償、騰空交房等一系列工作，贏得最廣泛的群眾支持和配合。經(jīng)過創(chuàng)新實(shí)踐土地整備新模式，光明區(qū)近三年內(nèi)完成土地整備入庫22.01平方公里，占光明區(qū)總轄區(qū)面積的14%，其解決“原村民、原農(nóng)場職工、歸僑居民、外來市民”等多群體復(fù)雜關(guān)系經(jīng)驗(yàn)做法、快速推進(jìn)“軌道6號線1.2平方公里、外環(huán)高速公路2.0平方公里、華星光電G11項(xiàng)目1平方公里、中山大學(xué)深圳校區(qū)1.4平方公里、科學(xué)城啟動區(qū)1.8平方公路”等項(xiàng)目案例，具有較高的可參考和可復(fù)制推廣價(jià)值。

深圳市光明區(qū)特有的原農(nóng)村集體土地、原光明農(nóng)場國有用地、未完善征轉(zhuǎn)手續(xù)土地的“三元化”地情和原村民、原農(nóng)場職工、僑民的“三元化”民情，使得土地整備工作困難重重，具體表現(xiàn)為土地現(xiàn)狀復(fù)雜、房屋權(quán)屬復(fù)雜和業(yè)主以及居民身份復(fù)雜等問題。

關(guān)于土地現(xiàn)狀復(fù)雜問題。一方面，光明區(qū)土地“三元化”特征明顯，部分土地性質(zhì)原則上為國有，但大量用地依然由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管控，導(dǎo)致整備補(bǔ)償實(shí)施難度加大。另一方面，光明區(qū)在城市化轉(zhuǎn)（收）地過程中，存在用地經(jīng)濟(jì)關(guān)系不清狀況，使后續(xù)處理難度倍增。同時(shí)，由于土地整備面積大，建筑數(shù)量多，整備對象涉及大量工業(yè)園區(qū)和居民區(qū)，因此大片區(qū)項(xiàng)目一次性整備用地難度大。

關(guān)于房屋權(quán)屬復(fù)雜問題。光明區(qū)存在不少的歷史遺留違法建筑，多為村集體或村民自行建設(shè)的建筑，具有不完全產(chǎn)權(quán)，該類房屋被分配或銷售給原農(nóng)場職工及居民，在權(quán)屬核查與確認(rèn)時(shí)實(shí)施難度較大，解決周期較為漫長。

關(guān)于業(yè)主身份復(fù)雜問題。原光明華僑畜牧場是深圳唯一的華僑農(nóng)場、國營農(nóng)場，也是深圳安置歸難僑最集中的地區(qū)，現(xiàn)有歸僑僑眷8165人，與原住民、招調(diào)職工及家屬三大群體共同構(gòu)成了光明華僑畜牧場的主要業(yè)主群體，業(yè)主身份復(fù)雜給權(quán)屬核查與確認(rèn)工作帶來較大難度。

二、光明區(qū)土地整備機(jī)制改革歷程與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

面對復(fù)雜的歷史遺留問題和不斷涌現(xiàn)的土地整備新問題，光明區(qū)土地整備機(jī)制改革在實(shí)踐探索過程中經(jīng)歷了創(chuàng)新摸索階段、模式優(yōu)化階段和模式成熟階段三個(gè)發(fā)展階段，形成了光明區(qū)土地整備規(guī)范化、長效化、信息化機(jī)制改革的可復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)。

（一）創(chuàng)新摸索階段

隨著光明區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、軌道交通、路網(wǎng)建設(shè)、民生工程等項(xiàng)目建設(shè)不斷加快，傳統(tǒng)土地整備模式已經(jīng)不能達(dá)到光明區(qū)土地二次開發(fā)的新要求。在此階段，光明區(qū)通過探索頂層設(shè)計(jì)、整合行政資源、創(chuàng)新掛點(diǎn)攻堅(jiān)等做法，將工作重心下移至辦事處、社區(qū)一線，組建社區(qū)土地整備辦公室，以提升基層土地整備工作的“內(nèi)生動力”，令社區(qū)實(shí)現(xiàn)土地整備工作的自我調(diào)節(jié)。

首先，探索頂層設(shè)計(jì)，完善管理制度及工作操作規(guī)范。由于光明區(qū)土地整備規(guī)模較大，涉及利益主體多，權(quán)屬復(fù)雜，須從政府層面發(fā)力，制定相關(guān)政策法規(guī)，協(xié)調(diào)各職能部門聯(lián)動，形成具有光明特色的土地整備模式，有力拓展光明區(qū)發(fā)展空間。目前已頒布的文件包括對土地整備隊(duì)伍建設(shè)、部門聯(lián)動、資金管理、重大疑難節(jié)點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、推進(jìn)情況考核、推進(jìn)情況內(nèi)部公開、法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)選聘等內(nèi)容的具體規(guī)定，有效規(guī)范和促進(jìn)了土地整備工作的開展。同時(shí)，管理制度及工作規(guī)范針對土地整備工作環(huán)境變化及不斷出現(xiàn)的新問題進(jìn)行更新升級，最大化發(fā)揮了政策制度的針對性和有效性。

其次，整合行政資源，理清各方權(quán)責(zé)邊界并適當(dāng)權(quán)力下放。光明區(qū)的經(jīng)驗(yàn)是區(qū)城市更新和土地整備局側(cè)重總體統(tǒng)籌，負(fù)責(zé)管理制度及工作規(guī)范的構(gòu)建，進(jìn)行項(xiàng)目重要節(jié)點(diǎn)管控，參與指導(dǎo)重大工程項(xiàng)目土地整備；同時(shí)，強(qiáng)化街道辦事處實(shí)施主體地位及主體意識，在政策允許、規(guī)范操作的前提下，對街道辦事處充分授權(quán)，明確其主體責(zé)任，街道辦事處全面包干完成各項(xiàng)工作任務(wù)。早期，區(qū)級部門按照各自職責(zé)分工，不直接參與補(bǔ)償談判工作，隨著土地整備難度的增加，搬遷補(bǔ)償談判攻堅(jiān)對調(diào)動整合行政資源、快速決策、綜合施策提出了更高的要求?？v向決策方面，光明區(qū)通過印發(fā)《光明區(qū)土地整備工作議事規(guī)則》形成快速決策機(jī)制；橫向協(xié)調(diào)方面，光明區(qū)通過印發(fā)《光明區(qū)土地整備部門聯(lián)動工作方案》構(gòu)建了以街道辦事處為主軸、各職能部門及單位聯(lián)動的協(xié)同機(jī)制。

最后，創(chuàng)新掛點(diǎn)攻堅(jiān)，將攻堅(jiān)任務(wù)分解到點(diǎn)責(zé)任到人。在補(bǔ)償談判協(xié)商無法達(dá)成一致意見時(shí)，及時(shí)啟動攻堅(jiān)模式。光明區(qū)協(xié)同工作機(jī)制明確各部門在補(bǔ)償攻堅(jiān)節(jié)點(diǎn)需要配合的事項(xiàng)。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況，將攻堅(jiān)任務(wù)進(jìn)行分解，明確攻堅(jiān)節(jié)點(diǎn)、責(zé)任部門、掛點(diǎn)人員，并進(jìn)行督查，取得顯著效果。例如，軌道6號線自2016年11月啟動攻堅(jiān)行動，用時(shí)7個(gè)月，基本完成土地整備任務(wù)，移交施工長度17公里，拆除房屋約29.5萬平方米，完成率達(dá)99%，保障了工程施工建設(shè)全線鋪開，效果顯著。深圳市外環(huán)高速公路（光明段）項(xiàng)目攻堅(jiān)任務(wù)執(zhí)行過程中，各級職能單位、街道干部主動請纓，將土地整備指揮部設(shè)在拆遷一線，集中辦公，同吃同住，形成“相互促進(jìn)、你追我趕”的攻堅(jiān)氛圍。

（二）模式優(yōu)化階段

隨著光明區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程提速，大量重大工程項(xiàng)目陸續(xù)落地，呈現(xiàn)數(shù)量多、體量大、時(shí)間緊、任務(wù)重等特點(diǎn)。其中，紅坳村整村搬遷項(xiàng)目和被稱為光明區(qū)“一號工程”的中山大學(xué)·深圳項(xiàng)目按時(shí)按量完成，在實(shí)施過程中積累了大量可借鑒、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，成為光明區(qū)土地整備的經(jīng)典樣本。

首先，采取兵團(tuán)作戰(zhàn)，構(gòu)建分層級、多維度組織架構(gòu)。在組織架構(gòu)方面，光明區(qū)成立紅坳村整村搬遷推進(jìn)工作組，統(tǒng)籌項(xiàng)目搬遷工作，對數(shù)據(jù)和權(quán)屬核查、重大異議和重大疑難個(gè)案等進(jìn)行決策；在人員配置方面，從全區(qū)范圍內(nèi)抽調(diào)處級干部、科級干部現(xiàn)場駐點(diǎn)，并配備督導(dǎo)、法務(wù)、評估、測繪等專業(yè)人士，組成協(xié)商談判小組，任務(wù)包干；在項(xiàng)目管理方面，進(jìn)行進(jìn)度倒排，任務(wù)倒逼，每天對各小組的進(jìn)度進(jìn)行排名、公示，形成你追我趕的局面，營造積極向上的工作氛圍。同時(shí)，基層一線工作人員是落實(shí)土地整備任務(wù)的最小個(gè)體單位，工作人員的專業(yè)水平、溝通技巧、協(xié)調(diào)能力等綜合素質(zhì)，直接決定補(bǔ)償協(xié)商工作成效，光明區(qū)通過組建機(jī)構(gòu)、開展培訓(xùn)、考核獎(jiǎng)懲等方式，持續(xù)提升土地整備工作隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)。

其次，提升執(zhí)法力度，一攬子處理歷史遺留違法建筑。2015年10月9日，深圳市委常委會審議并原則通過《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于嚴(yán)查嚴(yán)控違法建設(shè)的決定》等查違“1+2”文件，隨后，全市違法建筑拆除專項(xiàng)行動攻堅(jiān)戰(zhàn)正式啟動。根據(jù)有關(guān)資料顯示：截至2014年底，全市違法建筑37.30萬棟共4.28億平方米建筑面積。全市違建總面積占建筑總量的比例，從2009年49%下降至2013年43%。從區(qū)域分布看，87%的違建分布在原特區(qū)外。在近五年來，新增違法建筑面積前三的區(qū)域?yàn)閷毎矃^(qū)（1148.37萬平方米）、光明區(qū)（1138.11萬平方米）、龍華區(qū)（618.08萬平方米），三區(qū)總量占全市新增違建總量的77%，近三年占93%；2014年，原光明新區(qū)新增違法建筑面積占全市新增違建總量的79%。單棟樓十幾層顯然已經(jīng)不能滿足股份公司對于高租金回報(bào)的需求，二三十層的寫字樓、帶花園的住宅小區(qū)、各種形式的違法建筑仍在原特區(qū)外多點(diǎn)開花。光明作為原特區(qū)外發(fā)展較為靠后的行政區(qū)，因大多數(shù)歷史違法建筑屬于“0962”①《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》（2009年6月2日起施行）。新建的違法建筑，無法按照深圳“歷史遺留違法建筑”政策處理，獲得較高的賠償標(biāo)準(zhǔn)及安置政策，在違法建筑“減存量”的任務(wù)和困難方面顯得更為突出。早期，部分項(xiàng)目通過土地整備政策方式處理違法建筑，存在職能和適用政策錯(cuò)位的問題，增加了法律風(fēng)險(xiǎn)及實(shí)施難度。對此，光明區(qū)土地整備工作領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)動區(qū)相關(guān)職能部門聯(lián)合執(zhí)法，構(gòu)建土地整備與行政查違“兩條線同步走”的實(shí)施路徑，將被搬遷房屋納入對應(yīng)的政策體系依法依規(guī)進(jìn)行處理，逐步理清政策邊界。

最后，創(chuàng)新決策機(jī)制，確保項(xiàng)目疑難個(gè)案問題不過夜。疑難個(gè)案是拖延項(xiàng)目進(jìn)程的最大不確定性因素之一，光明區(qū)在紅坳整村搬遷項(xiàng)目中，為30天解決510戶被搬遷人的協(xié)商、補(bǔ)償、安置以及后續(xù)的子女就學(xué)、人員就業(yè)等問題，首次建立“疑難個(gè)案處置小組”，由原光明新區(qū)管委會授權(quán)項(xiàng)目現(xiàn)場指揮部，明確決策權(quán)責(zé)，確?！耙呻y問題不過夜，當(dāng)日事當(dāng)日畢”，第一時(shí)間化解項(xiàng)目實(shí)際困難，最短時(shí)間內(nèi)消除群眾后顧之憂及心中疑慮。在項(xiàng)目疑難個(gè)案處置小組和協(xié)商談判小組的密切聯(lián)動下，各類疑難問題和歷史遺留問題“迎刃而解”，協(xié)商談判、搬遷安置等工作障礙“迅速消除”，為項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)提供了強(qiáng)力支撐。

（三）模式成熟階段

根據(jù)深圳市委市政府部署定位，光明科學(xué)城初步規(guī)劃面積99平方公里，未來將成為集聚世界級大科學(xué)裝置群、集聚科學(xué)研究頂尖人才的特殊城市區(qū)域，項(xiàng)目涉及啟動區(qū)、科教區(qū)、配套區(qū)、拓展區(qū)等板塊，與周邊重大項(xiàng)目有機(jī)聯(lián)動，輻射效用明顯。其中，光明科學(xué)城啟動區(qū)項(xiàng)目是光明建區(qū)以來體量最大的土地整備項(xiàng)目，項(xiàng)目整備面積約1.82平方公里，位于原光明農(nóng)場區(qū)域，歷史遺留問題突出，土地權(quán)屬復(fù)雜，在此情況下，僅用時(shí)22天全部完成計(jì)劃簽約任務(wù)，成為深圳市土地整備項(xiàng)目的典型成功案例。項(xiàng)目通過建立全面前期核查和推導(dǎo)研究方案、實(shí)戰(zhàn)模擬演練和大會戰(zhàn)團(tuán)隊(duì)協(xié)作、健全管理機(jī)制和一站式簽約服務(wù)、多維度黨建宣傳和分層級綜合施策、智能化信息處理和優(yōu)化項(xiàng)目管控，將任務(wù)分解到街道辦事處，將責(zé)任壓實(shí)到基層一線，初步完成土地整備模式長效化、規(guī)范化、信息化的機(jī)制改革目標(biāo)，進(jìn)入了以科學(xué)城啟動區(qū)項(xiàng)目為首的土地整備成熟模式。

關(guān)于全面前期核查和推導(dǎo)研究方案，前期核查工作主要包括測繪、評估、信息核查及認(rèn)定、權(quán)屬申報(bào)、群眾訴求搜集及研討等內(nèi)容，為各土地整備項(xiàng)目提供重要信息依據(jù)。推導(dǎo)式研究方案主要通過補(bǔ)償安置方案的覆蓋可行性分析、補(bǔ)償操作流程的可行性分析對項(xiàng)目需補(bǔ)償安置概況、政策依據(jù)、覆蓋可行性、社會可行性、項(xiàng)目補(bǔ)償操作流程、技術(shù)可行性、組織可行性、可行性結(jié)論等方面進(jìn)行分析和研討。

關(guān)于實(shí)戰(zhàn)模擬演練和大會戰(zhàn)團(tuán)隊(duì)協(xié)作，集中簽約工作是土地整備項(xiàng)目工作關(guān)鍵任務(wù)節(jié)點(diǎn)，是對補(bǔ)償安置方案及協(xié)議的科學(xué)合理性的檢驗(yàn)，目的是為后續(xù)騰空交房、產(chǎn)權(quán)注銷等工作打好群眾基礎(chǔ)。大會戰(zhàn)組織架構(gòu)包括現(xiàn)場指揮部、專項(xiàng)工作組、協(xié)商談判組、干部考核組、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，引入測繪評估、測繪監(jiān)理、評估督導(dǎo)、法律服務(wù)、談判服務(wù)等專業(yè)服務(wù)和顧問機(jī)構(gòu)，深度參與到前期準(zhǔn)備階段、權(quán)屬申報(bào)階段、信息核查及補(bǔ)償方案擬定階段、協(xié)商談判簽約階段、房屋移交、產(chǎn)權(quán)注銷等各工作階段，保障項(xiàng)目按計(jì)劃順利推進(jìn)。

關(guān)于健全管理機(jī)制和“一站式”簽約服務(wù)，管理機(jī)制中，監(jiān)督機(jī)制包括干部考核和專業(yè)機(jī)構(gòu)督辦考核，會議機(jī)制包括通報(bào)工作進(jìn)展、督辦工作任務(wù)、反饋問題與決策解決的各項(xiàng)會議，“土整+”機(jī)制形成了“黨建+土整”、“廉政+土整”的管理機(jī)制。關(guān)于“一站式”簽約服務(wù)，項(xiàng)目從行政審批、安置搬遷、糾紛調(diào)解等多方面，為被搬遷人提供“一站式”“主動式”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)被搬遷人在指揮部能完成所有補(bǔ)償安置、交房搬遷等相關(guān)手續(xù)，最大化為被搬遷人提供便利。

關(guān)于多維度黨建宣傳和分層級綜合施策，主要做好科學(xué)城故事、土地整備政策、黨建開展等方面的宣傳工作，做到政策公開透明、標(biāo)準(zhǔn)公開透明、補(bǔ)償公開透明，每戶統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。建立運(yùn)籌、管理、執(zhí)行相協(xié)調(diào)的三級決策制度，明確各職能部門土地整備工作職責(zé)分工，形成合力，提高整備工作效率，同時(shí)堅(jiān)持走“科學(xué)城群眾路線”，及時(shí)解決群眾困難。

關(guān)于智能化信息處理和優(yōu)化項(xiàng)目管控，光明區(qū)不斷探索土地整備新科技、新管理辦法，在科學(xué)城啟動區(qū)項(xiàng)目簽約階段應(yīng)用智能簽約管理信息系統(tǒng)，有效提高了工作效率，減少資源浪費(fèi)。另一方面，光明區(qū)建立信息報(bào)送機(jī)制，通過領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)牽頭、召開工作會議、開展專題培訓(xùn)、信息內(nèi)部公開、發(fā)送業(yè)務(wù)函件等方式建立信息平臺，保持信息暢通有效，實(shí)現(xiàn)各職能部門土地整備信息共享，全面、準(zhǔn)確反映工作中最新動態(tài)，為指揮部全面掌握各協(xié)商談判小組工作進(jìn)展、對重大問題作出科學(xué)決策提供依據(jù)。

三、深圳市土地整備機(jī)制改革優(yōu)化路徑的對策建議

光明區(qū)土地整備機(jī)制改革經(jīng)過三個(gè)階段的創(chuàng)新探索，積累了大量豐富的項(xiàng)目案例與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，然而由于土地整備工作本身的復(fù)雜性、多元性與動態(tài)性，未來，深圳市土地整備機(jī)制改革仍需通過突出黨建引領(lǐng)、完善人事基礎(chǔ)、加強(qiáng)部門聯(lián)動、拓寬顧問服務(wù)范圍、提高訴求解決效率、全力保障群眾利益、建立信息一體化系統(tǒng)等措施和手段，實(shí)現(xiàn)機(jī)制改革的長效化、規(guī)范化、信息化發(fā)展。

（一）對深圳市土地整備長效化機(jī)制的建議

首先，構(gòu)建黨建引領(lǐng)有序化。為保障土地整備工作長效化發(fā)展，建議在土地整備現(xiàn)場指揮部根據(jù)實(shí)際情況成立黨支部、臨時(shí)黨支部、黨小組，不具備成立黨組織的以選派黨建指導(dǎo)員的形式指導(dǎo)黨建工作。在項(xiàng)目范圍內(nèi)積極組建共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會等群團(tuán)組織，充分發(fā)揮群團(tuán)組織聯(lián)系服務(wù)群眾的橋梁和紐帶作用，確保土地整備范圍黨組織領(lǐng)導(dǎo)和管理群眾全覆蓋。為更好地服務(wù)搬遷群眾，由領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭，深入群眾中去，解釋土地整備相關(guān)政策、解讀補(bǔ)償方案，收集群眾訴求，做到問題“就地解決”。

其次，構(gòu)建作風(fēng)硬朗干部團(tuán)隊(duì)。加強(qiáng)廉政監(jiān)督，提升干部培養(yǎng)及考核的質(zhì)量，健全日?？己藱C(jī)制，按照常態(tài)化、制度化、全覆蓋的原則，改進(jìn)創(chuàng)新考核方式，多到基層群眾中聽取意見、了解情況，多渠道、多層次、多維度了解核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)班子的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。同時(shí)，在土地整備項(xiàng)目的實(shí)施過程中，由于工程量大、投入環(huán)節(jié)多、涉及面廣，項(xiàng)目每個(gè)環(huán)節(jié)都可能滋生腐敗現(xiàn)象，應(yīng)堅(jiān)決把從嚴(yán)治黨“兩個(gè)責(zé)任”落到實(shí)處，為項(xiàng)目土地整備工作提供堅(jiān)強(qiáng)紀(jì)律保障。現(xiàn)場指揮部要對存在的問題進(jìn)行全面梳理、認(rèn)真分析，制定措施，層層分解落實(shí)，同時(shí)自覺接受公眾監(jiān)督、社會媒體監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)掛牌監(jiān)督以及更高級別機(jī)關(guān)單位監(jiān)管指導(dǎo)。

最后，進(jìn)一步加強(qiáng)部門聯(lián)動。一方面，部門間達(dá)成聯(lián)動共識，建立統(tǒng)一的目標(biāo)和價(jià)值共識，消除不同價(jià)值取向和不同利益訴求的意識沖突，從全局出發(fā)推進(jìn)土地整備協(xié)同工作；另一方面，完善頂層制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建行動結(jié)構(gòu)框架，細(xì)化工作流程，建立完備的部門聯(lián)動標(biāo)準(zhǔn)程序，讓協(xié)同管理有法可依、有據(jù)可行，并且具備穩(wěn)定性與可操作性。明晰部門權(quán)責(zé)，確定各部門參與主體的權(quán)力和責(zé)任，通過常態(tài)化、易于操作的溝通方式讓聯(lián)動部門間及時(shí)傳遞信息，提高工作效率。

（二）對深圳市土地整備規(guī)范化操作的建議

首先，技術(shù)顧問服務(wù)方面，由于土地整備工作專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，因此對于技術(shù)及咨詢顧問服務(wù)的需求尤為強(qiáng)烈，服務(wù)內(nèi)容涵蓋測繪、評估、測繪監(jiān)理、評估督導(dǎo)、法務(wù)、全程政策咨詢、信息核查、信息管理系統(tǒng)建設(shè)及管理、談判、交房、檔案移交等項(xiàng)目各方面。服務(wù)時(shí)長覆蓋前期準(zhǔn)備、權(quán)屬申報(bào)、信息核查及方案擬定、協(xié)商談判簽約、房屋移交、產(chǎn)權(quán)注銷等工作階段，全程跟蹤、全程參與，充分發(fā)揮服務(wù)團(tuán)隊(duì)專業(yè)化、規(guī)范化、團(tuán)隊(duì)化優(yōu)勢。專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)選聘應(yīng)遵循公平、公開、公正、擇優(yōu)、酬勞平衡的原則，明確選聘條件和要求，按政府采購有關(guān)規(guī)定，依法擇優(yōu)選聘業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、勤勉盡職的專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)。

其次，訴求解決方面，在土地整備現(xiàn)場指揮部成立群眾工作小組和群眾訴求服務(wù)站，及時(shí)受理和解決群眾反映的訴求。領(lǐng)導(dǎo)干部定期定點(diǎn)接訪群眾，隨時(shí)了解掌握群眾動態(tài)。相關(guān)部門要加強(qiáng)與群眾工作領(lǐng)導(dǎo)小組的溝通交流，并適時(shí)進(jìn)行協(xié)商解決，確保群眾訴求有人管、有人辦、有人答復(fù)，使群眾訴求辦理快速有效、制度化、常態(tài)化。

最后，群眾利益保障方面，應(yīng)規(guī)范補(bǔ)償統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、方案制定流程、協(xié)議簽訂流程和個(gè)案處理操作流程等。土地整備工作政策性強(qiáng)，必須做到公開、公正，以依法依規(guī)作為唯一準(zhǔn)繩，堅(jiān)守政策底線，確保補(bǔ)償談判過程中無侵害群眾利益、無以權(quán)謀私、無套取國家拆遷補(bǔ)償資金的行為。在土地整備談判現(xiàn)場設(shè)立意見箱，設(shè)專人負(fù)責(zé)，定時(shí)開箱取件，進(jìn)行分類登記，嚴(yán)格按流程及時(shí)辦理和回復(fù)。對重大舉報(bào)線索，及時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)和處理；對于建言獻(xiàn)策，積極聽取，合理訴求采納。

（三）對深圳市土地整備信息管理的建議

關(guān)于智能化信息處理，土地整備工作涉及大量決策意見、公告通知、數(shù)據(jù)檔案等信息，相關(guān)信息流通需要跨越多部門、多機(jī)構(gòu)、多權(quán)益主體。為保證信息傳達(dá)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性，信息留痕存檔的易查詢，需充分借助互聯(lián)網(wǎng)高效的信息傳遞優(yōu)勢，在土地整備工作中引入信息管理系統(tǒng)，將項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)信息共享需求整合，實(shí)現(xiàn)信息管理一體化，構(gòu)建“大數(shù)據(jù)+土整”機(jī)制。

首先，建立土地整備項(xiàng)目信息一體化系統(tǒng)。借助大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，整合項(xiàng)目各階段、各環(huán)節(jié)過程信息，形成項(xiàng)目監(jiān)管、隊(duì)伍建設(shè)、宣傳互動、部門聯(lián)動四個(gè)子系統(tǒng)。通過數(shù)據(jù)信息化、可視化，實(shí)現(xiàn)信息資源最大化集成和應(yīng)用，提高協(xié)同效率，提高項(xiàng)目管控能力，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)水平，加強(qiáng)業(yè)主溝通互動，促進(jìn)職能協(xié)同聯(lián)動。

其次，加強(qiáng)宣傳引領(lǐng)。當(dāng)今社會是一個(gè)信息技術(shù)與信息資源迅速發(fā)展的時(shí)代，傳統(tǒng)的宣傳引導(dǎo)模式已經(jīng)不能夠滿足現(xiàn)在的土地整備工作需求，需要及時(shí)更新觀念，樹立強(qiáng)烈的創(chuàng)新意識，擴(kuò)寬新時(shí)代宣傳引導(dǎo)工作的戰(zhàn)線范圍。宣傳引導(dǎo)工作需要規(guī)范有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制保障，應(yīng)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡(luò)格局，加強(qiáng)計(jì)劃性與整體性，完善宣傳小組設(shè)置和資源配置，完善宣傳引導(dǎo)的體制機(jī)制，促進(jìn)宣傳網(wǎng)絡(luò)的暢通有序，強(qiáng)化宣傳成效。宣傳先進(jìn)典型必須以客觀事實(shí)為依據(jù)，對先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)事跡進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀的描述。

最后，信息管理方面。土地整備工作涉及大量決策意見、公告通知、數(shù)據(jù)檔案等信息，相關(guān)信息流通需要跨多部門、多機(jī)構(gòu)、多權(quán)益主體。為保證信息傳達(dá)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性以及信息留痕存檔的穩(wěn)定性，需充分借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的信息傳遞、信息處理、信息儲存優(yōu)勢，建立土地整備工作信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息管理一體化，構(gòu)建“大數(shù)據(jù)+土整”模式。具體做法包括整合項(xiàng)目各階段、各環(huán)節(jié)過程信息，形成項(xiàng)目監(jiān)管、隊(duì)伍建設(shè)、宣傳互動、部門聯(lián)動四個(gè)子系統(tǒng)。通過數(shù)據(jù)信息化、可視化，實(shí)現(xiàn)信息資源最大化集成和應(yīng)用，提高協(xié)同效率，提高項(xiàng)目管控能力，加強(qiáng)業(yè)主溝通互動，促進(jìn)職能協(xié)同聯(lián)動。