浙江“十四五”投融資體制改革思路和對策研究

□浙江省發(fā)展改革委投資處、浙江省發(fā)展規(guī)劃院城建處課題組

“十四五”期間，推進投資和融資“雙融合”發(fā)展，重點圍繞政府投資項目的“謀、投、融、管、退”五個關鍵環(huán)節(jié)，著力打造五項重大場景，提高政府投融資的前瞻性、靈活性、有效性

近年來，浙江加快推進投融資領域供給側結構性改革，在投資管理機制創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新試點建設和投資項目在線審批監(jiān)管等方面開展了大量創(chuàng)新工作，取得顯著成效。然而，面向“十四五”乃至更長時期，浙江投融資領域體制性、結構性、關鍵性問題依然突出，尤其是地方政府債務規(guī)?？刂?、融資方式供給、投融資平臺轉型和實體經濟效率等方面的挑戰(zhàn)日益嚴峻，亟需尋求新的改革突破口，保障全省投融資規(guī)模持續(xù)增長和高質量發(fā)展。

思路目標

按照現代化、競爭力、高質量的要求，浙江投融資發(fā)展經歷自2016年投融資體制改革提出后的磨合階段，將進入投資和融資“雙融合”發(fā)展階段，凸顯投融聯動、高度融合的特點。基于上述判斷，“十四五”時期，浙江投融資體制改革的總體思路是服務浙江“兩個高水平”發(fā)展總目標，圍繞群眾關心、政府關切雙領域，推進投資和融資“雙融合”發(fā)展，大膽探索基于資金側解決的投撥、投貸、投募等投融聯動模式，聚力打造五大創(chuàng)新場景，聚焦六項改革舉措，以投資帶動融資、以融資促進投資，在群眾最期盼、發(fā)展最急需、效果最顯著領域推進投融資體制改革。

在改革目標上，追求投資績效領跑，以深化建立現代投資體系和績效管理制度為目的，圍繞投資規(guī)模、投資結構、投資回報等方面，展現浙江投融資改革綜合性成效。追求智慧監(jiān)管領跑，圍繞并聯審批、審批效率等方面，促進部門間的聯動協調，實現審批事項的全過程在線監(jiān)管。追求融資環(huán)境領跑，依托多種融資工具、融資模式和融資渠道，圍繞社會資本可募集資金、平臺企業(yè)轉型升級、金融工具創(chuàng)新等方面，展現浙江投融資改革創(chuàng)新性成效，實現政府資本和社會資本的高效利用。

重點任務

“十四五”期間，重點圍繞政府投資項目的“謀、投、融、管、退”五個關鍵環(huán)節(jié)，著力打造五項重大場景，提高政府投融資的前瞻性、靈活性、有效性。

打造投資決策標準化場景。按照“最多跑一次”改革精神和簡政放權的要求，研究制定浙江省投資項目綜合決策標準，突出投資項目決策主線，盡量簡化其他部門的審批要求。積極培育投資決策綜合性咨詢總包服務商，鼓勵多家專業(yè)機構組成咨詢總包聯合體，從項目全生命周期角度，提供高質量咨詢服務。探索建立投資決策終身負責制，通過嚴格項目決策程序，公開項目決策標準等措施，提高投資決策科學化水平。

打造項目管理全程化場景。完善構建規(guī)劃管控項目制度，堅持以規(guī)劃帶項目的項目生成機制，重大項目應編制投融資規(guī)劃。實施最嚴密的事中事后監(jiān)管，覆蓋政府投資項目的全部領域和項目前期、建設期及竣工結算期三個階段。加快工程云建設，將工程云與政務云、投資在線平臺3.0等政府服務平臺互聯互通，實現工程項目全過程的數字化管理。以數字孿生方式再造一個投融資大數據虛擬場景，形成多角度數據展示、多元化場景應用的可視化投融資地圖。

打造投融資模式多元化場景。建立項目分類融資機制，針對公益項目以財政預算撥款資金進行直接投資；對全部為政府性基金收入的項目，采用專項債；對兼有政府性基金收入和其他經營性收入的市場化運作的項目，采取“專項債+市場化融資”的方式。探索土地綜合片區(qū)開發(fā)模式，建立“軌道交通+土地開發(fā)”的可持續(xù)建設運營機制。創(chuàng)新專項債開發(fā)管理，創(chuàng)新債券品種。探索發(fā)行基礎設施REITs，盤活優(yōu)質存量資產，擴大融資渠道。建立生態(tài)產品價值實現機制，創(chuàng)新金融生態(tài)產品。

打造金融服務實體化場景。鼓勵發(fā)展投行業(yè)務，以銀企合作、銀項合作為基礎，大力發(fā)展債轉股業(yè)務與投貸聯動業(yè)務。加快推廣運用貸款市場利率（LPR），引導金融機構在貸款發(fā)放中積極參考LPR定價。堅持政策導向與市場規(guī)律相結合，落實降低項目資本金比例相關政策。開展小額貸款公司和銀行轉型為基金管理公司試點，由以往賺取存貸款利息差的盈利模式轉變?yōu)槭杖』鸸芾碣M的盈利模式，實現資金流轉“脫虛向實”。

打造政府債務管理精細化場景。以財政經濟基礎、汲取能力、調控能力、抗風險能力及透明度等為評價指標，建立地方政府財政能力評估體系，將各地級市分為擴張型城市與收縮型城市，實施差異化政府債務管理機制。建立政府債務管理正向激勵制度，實施債務約束動態(tài)調整機制，對核定指標上升的城市放寬債務約束，對核定指標下降的城市收緊債務約束。

改革創(chuàng)新工作建議

聚焦投融資體制的關鍵性、緊迫性問題，突出實操性、落地性、創(chuàng)新性，提出六大改革創(chuàng)新工作建議。

迭代升級投資項目在線平臺。探索利用區(qū)塊鏈數據共享模式，建立部門間的項目管理信息系統互聯互通、共享共用的統一信息管理平臺。通過分布式、自我組織的區(qū)塊鏈技術共享投資項目的信息，評估投資者的信用，打造全新信用平臺。增加標準地模塊，企業(yè)可在相關部門“一窗受理”后直接開工建設，真正做到項目審批“最多跑一次”。

建立投融資在線對接平臺。在重大項目庫基礎上，拓展成全省投資項目庫，分為政府投資項目和企業(yè)投資項目兩個模塊。打通項目與資金兩條主線，擴充項目建設進展、績效考核、中期評估、運營狀況等全過程相關信息。推進平臺數據向各方開放，吸引中介機構、社會資本、運營商、金融機構等主體入駐。遵循數據開放、資源整合、市場化配置原則，構建資本、中介機構在線對接、公開比選機制。

設立基礎設施投資銀行。以浙江省基礎設施投資基金、產業(yè)基金等政府引導基金，省級和各地方政府部分土地儲備出讓收入等作為資本，浙江省金控平臺作為發(fā)起人，成立浙江省基礎設施投資銀行。以直接貸款業(yè)務為主，提供10年以上低于貸款基礎利率的中長期貸款，對基礎設施領域中具有行業(yè)領先地位、具備長期持續(xù)發(fā)展能力的企業(yè)和項目進行投資。以非常駐董事會精簡管理機構，降低運營成本，建立更簡單的內部審核和風控體系。以省級政府發(fā)行一般地方債券、專項債券與各類產業(yè)基金作為資本金資金池的資金來源，建立“千億級”規(guī)模的省級政府資本金資金池，由浙江省基礎設施投資銀行進行管理。

組建綜合性投資公司。組建省級綜合性的投資公司，充分利用基礎設施投資銀行的低成本資金，與其形成投貸聯動模式。整合省級層面的公共資源，牽頭構建全省重大基礎設施的可持續(xù)投融資體制機制，構建“投資+基金+上市公司+資產管理”閉環(huán)的資本運營體系，參與省內產業(yè)、基礎設施項目投資，對接國內外各類有實力的專業(yè)投資者，支持市縣城鎮(zhèn)化項目的高質量發(fā)展。

加快融資平臺轉型升級。加快做大做強轉型效果較好的融資平臺，將閑置的經營性資產和非轉經資產、存量國有股權注入融資平臺。做強綜合性融資平臺，對接市場資源，擴大經營范圍，增加經營收益。全力支持轉型有所好轉的融資平臺，向平臺注入優(yōu)質存量資產，通過發(fā)行基礎設施REITs折現現金流，賦予平臺自營能力。有效剝離政府債務與融資平臺債務，劃分政府與平臺的償債責任。推進僵尸資產清算盤活，采取破產清算、破產重整的方式分類處置其直接債務。

開展浙江省政府投資立法。開展政府投資立法，根據《政府投資條例》確定的基本原則、基本要求及其授權，對操作和執(zhí)行層面的問題進一步細化深化。明確約束政府投資范圍、嚴格界定政府投資方向、完善政府投資管理體制和管理方式、加強政府投資計劃管理、嚴格政府投資項目概算管理、投資項目在線審批監(jiān)管平臺、加強事中事后監(jiān)管等方面的重點。