作為過(guò)程的地方重大行政決策
——以公眾參與視角

羅 彪

（中共梅州市委黨校，廣東 梅州514071）

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。單從這一表述來(lái)看，可以把重大行政決策理解為諸多法定程序一環(huán)接一環(huán)的構(gòu)成，即一種過(guò)程的理解。公眾參與是這一過(guò)程的起點(diǎn)，更是難點(diǎn)。在馬懷德教授主編的《全面推進(jìn)依法行政的法律問(wèn)題研究》專著中，就將公眾參與制度作為行政決策法治化的兩大核心制度之一予以研究和構(gòu)建。湘潭市人民政府法制辦公室的張建輝、沈裕厚、雷俊彥、舒向陽(yáng)四位同志在《關(guān)于湖南省湘鄉(xiāng)市湘潭縣重大行政決策程序執(zhí)行情況的調(diào)查報(bào)告》中更是直截了當(dāng)?shù)刂赋觯骸肮妳⑴c是決策程序中至關(guān)重要，也是最難操作的一環(huán)?！盵1]在理論層面上，重大行政決策中的公眾參與常被描述為決策者作出重大行政決策須經(jīng)過(guò)與公眾互動(dòng)，公眾在整個(gè)決策過(guò)程中擁有知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)等參與性權(quán)利，能自由地表達(dá)自己的立場(chǎng)、建議和意見，能合法地采取旨在維護(hù)個(gè)人切身利益和社會(huì)公共利益的行動(dòng)[2]。公眾參與的本質(zhì)是對(duì)自己利益的關(guān)注和保障，也涉及到行政機(jī)關(guān)及決策者對(duì)公權(quán)力的一種把握和行使，這便涉及到“保障”和“行使”這一對(duì)沖突的協(xié)調(diào)和制度構(gòu)建問(wèn)題。制度層面，將公眾參與和重大行政決策首次聯(lián)系起來(lái)是在2004年，時(shí)逢國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定頒布相結(jié)合的行政決策機(jī)制”。其后，國(guó)務(wù)院于2010年頒布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，將公眾參與確定為重大行政決策的必經(jīng)程序。再后，無(wú)論是在正式制度還是理論界的研究范疇中，公眾參與在重大行政決策程序中的重要地位都得到了彰顯，成為重大行政決策過(guò)程中必不可少的程序，這對(duì)于科學(xué)決策、民主決策，對(duì)于加快法治政府建設(shè)都具有極其重大的意義。

近年來(lái)，立法對(duì)行政決策制度包括公眾參與制度的規(guī)范力度與公眾參與在具體環(huán)境中的形式化呈現(xiàn)出較大反差。在公民權(quán)利意識(shí)高漲和法治政府、社會(huì)建設(shè)的大背景下，公眾參與重大行政決策已不盡然是時(shí)代的要求，也是對(duì)權(quán)利與權(quán)力這一對(duì)關(guān)系的重新審視，更是黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)法治政府的主動(dòng)作為和具體舉措。反思行政決策公眾參與制度的現(xiàn)實(shí)困境，首先應(yīng)明確公眾參與在行政決策甚至整個(gè)行政行為中的作用，在此基礎(chǔ)上有效建構(gòu)起行政決策公眾參與制度的基本框架和基本制度，從而有效解決重大行政決策中的這一“起點(diǎn)”和“難點(diǎn)”問(wèn)題，并能為行政決策的法治化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、行政過(guò)程論與公眾參與

（一）行政過(guò)程論的基本理論

過(guò)程論思想是唯物辯證的思想，恩格斯在其《過(guò)程論》中強(qiáng)調(diào)了，“要求我們用歷史的、發(fā)展的觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)和解決問(wèn)題，認(rèn)識(shí)和把握事物發(fā)展的歷史必然性和全過(guò)程，堅(jiān)持用變革的發(fā)展觀指導(dǎo)實(shí)踐。”[3]二戰(zhàn)后，行政法學(xué)家基于歷史和發(fā)展的眼光，對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)理論進(jìn)行了反思，認(rèn)為以?shī)W托·邁耶所代表的傳統(tǒng)行政法學(xué)理論與社會(huì)實(shí)情已經(jīng)格格不入，對(duì)行政法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系也無(wú)法進(jìn)行全面規(guī)范，發(fā)展一個(gè)新的行政法學(xué)理論體系迫在眉捷。諸如德國(guó)、美國(guó)和日本等國(guó)家以全新的動(dòng)態(tài)視角對(duì)行政法學(xué)理論進(jìn)行了剖析，德國(guó)創(chuàng)造了二階段理念，美國(guó)創(chuàng)造出了公共行政理論，日本則推出了行政過(guò)程論。這一理論最為核心的內(nèi)容即對(duì)因行政所產(chǎn)生的行為進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的分析和考察，考察對(duì)象則主要集中為行政相對(duì)方在行政主體實(shí)施行為過(guò)程中而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)，即注重對(duì)行政相對(duì)方包括利益攸關(guān)方的權(quán)益保障，避免出現(xiàn)單方向性的樣態(tài)分析[4]。中國(guó)的一些行政法學(xué)者在引進(jìn)日本的行政過(guò)程論并將其導(dǎo)入中國(guó)行政法理論中做出了很大努力，北京大學(xué)湛中樂(lè)教授就是其中的佼佼者，湛中樂(lè)認(rèn)為在行政法學(xué)中研究現(xiàn)代行政過(guò)程則應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人雙方互動(dòng)的過(guò)程，亦即必須有行政相對(duì)人的參與。主要研究如何構(gòu)建一種有效的運(yùn)作機(jī)制（激勵(lì)機(jī)制與制約機(jī)制）與平臺(tái)，使得雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系得以互動(dòng)，而不應(yīng)是僵死的、靜止的法律條文或文本形式[5]。

（二）公眾參與的過(guò)程性

公眾參與作為行政決策的一項(xiàng)必經(jīng)程序已得到確認(rèn)，是行政決策這條“鏈”上的一個(gè)點(diǎn)，這是由行政決策的“過(guò)程”屬性所決定的。每一項(xiàng)行政決策都有其特有的目標(biāo)導(dǎo)向，所以行政決策從開始產(chǎn)生到最終實(shí)現(xiàn)呈現(xiàn)出一種強(qiáng)烈的過(guò)程“寬帶”，有起點(diǎn)有終點(diǎn)，這種有起端有終端的狀態(tài)并不僅僅表現(xiàn)在行政決策自身上，更表現(xiàn)在行政決策的各個(gè)必經(jīng)程序之上。所以馬懷德教授也會(huì)提到，“不管行政決策采取何種過(guò)程作出，均需要設(shè)定目標(biāo)、選擇方案并公布出來(lái)，以方便民眾的知曉、遵守與配合”，以及“基于這種過(guò)程性，行政決策從動(dòng)議到出臺(tái)、從開始實(shí)施到宣告終結(jié)往往需要半年、一年以上甚至更長(zhǎng)時(shí)間。這跟行政處罰、行政許可的較短法定期間形成巨大差異?！盵6]公眾參與表現(xiàn)出一種自我過(guò)程性，按照行政過(guò)程論的理念，因行政行為而產(chǎn)生的過(guò)程性行政行為都應(yīng)當(dāng)給予全面和動(dòng)態(tài)的考察，況且公眾參與對(duì)行政決策的最終實(shí)施具有非常大的作用，公眾參與的效果也有直接促進(jìn)或阻礙行政決策能否順利實(shí)施的作用和效果。

依據(jù)行政過(guò)程論來(lái)分析公眾參與行為是有一定契合度的。行政過(guò)程論注重對(duì)過(guò)程行為的全面、動(dòng)態(tài)考察，公眾參與作為行政決策的過(guò)程行為，必然受到行政過(guò)程論的關(guān)注，關(guān)注的目標(biāo)其一是公民自身權(quán)利的使然，其二是對(duì)決策目標(biāo)有一個(gè)有限約束，即保障目標(biāo)的公正有效合理，其三是將公眾參與作為行政決策的一個(gè)先行行為引入決策范疇中，這也體現(xiàn)了行政決策對(duì)法治化、科學(xué)化和民主化的價(jià)值追求，更是通過(guò)對(duì)這一先行行為進(jìn)行考察跟蹤，根據(jù)此先行行為效力的效果，如其表現(xiàn)出或表達(dá)出的經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性、服務(wù)性、持續(xù)性等特征來(lái)決定行政決策的走向?！跋鄬?duì)人參與整個(gè)行政過(guò)程有利于控制行政權(quán)的濫用，保障相對(duì)人的合法權(quán)益，這也是‘權(quán)利制約權(quán)力’原則實(shí)現(xiàn)的途徑。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代行政法學(xué)中的相對(duì)人與行政主體處于平等的法律地位，相對(duì)人的行為在行政過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用?！盵7]

二、公眾參與行政決策的使然屬性與價(jià)值定位

公眾參與行政決策并非源自派生性，不是因?yàn)榉苫蛘氖跈?quán)而獲得，而是公民的一種自然屬性和權(quán)力，這種屬性不會(huì)因?yàn)楸R梭主張的“社會(huì)契約”而讓渡給政府，而是對(duì)政府“契約公權(quán)”的一種有效補(bǔ)充和監(jiān)督。早在20世紀(jì)60年代后期，“參與”權(quán)利就在一些西方國(guó)家興起，形成公眾參與的治理理論。該理論認(rèn)為，可以把參與式治理理解成一個(gè)決策的范疇，在這個(gè)范疇中對(duì)公共事務(wù)的處理，政府只是其中的主體之一，還需要社會(huì)和公眾的協(xié)作，這種協(xié)作的過(guò)程便是讓相互沖突或不同的利益能夠調(diào)和，并能作出聯(lián)合行動(dòng)的過(guò)程。因此，托夫勒認(rèn)為，“沉重的決策負(fù)擔(dān)最終將通過(guò)廣泛的民主參與來(lái)分擔(dān)。只要社會(huì)體系的決策負(fù)擔(dān)不斷增長(zhǎng)，那么，民主就不是一個(gè)選擇的問(wèn)題，只是進(jìn)化的必然。沒有民主，制度就不能運(yùn)行。”[8]

（一）公眾參與行政決策的使然性

理論驅(qū)動(dòng)實(shí)踐，普通民眾的參與權(quán)利得到世界絕大多數(shù)國(guó)家的承認(rèn)和制度上的認(rèn)可。我國(guó)憲法第二條就明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@是我國(guó)以根本法的形式對(duì)主權(quán)在民的確認(rèn)和規(guī)定，規(guī)定了民眾在國(guó)家、行政和社會(huì)等方面享有著法定的參與管理的權(quán)力，是人民主權(quán)原則在行政決策這一重要行政活動(dòng)中的拓展與延伸。在我國(guó)努力打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局的當(dāng)下，實(shí)現(xiàn)良法善治既是一種手段也是一項(xiàng)目標(biāo)追求。要有善治的局面，政府及其決策者就要有允許民眾發(fā)表意見表達(dá)訴求的空間，就要有與民眾開展良好合作的意愿，即善治本質(zhì)上既需要政府，但更需要民眾的參與。

（二）公眾參與行政決策的價(jià)值定位

行政決策公眾參與制度彰顯了權(quán)利的自然屬性，也充分體現(xiàn)了權(quán)利對(duì)權(quán)力的擔(dān)憂和制約性特征。但更多的好處是體現(xiàn)在公眾參與對(duì)行政決策的促進(jìn)方面，能以一種更開闊的視野和更開放的決策模式推進(jìn)行政決策的民主化和科學(xué)化。

首先，提供了更多真實(shí)、有效的信息。全面、充分、有效的信息是作出合理、科學(xué)的行政決策的前提，公眾通過(guò)參與的方式可以充分地描述更接地氣的信息，并充分表達(dá)自己的利益訴求，這些都有助于決策機(jī)關(guān)及決策者更準(zhǔn)確地把握和理解決策事務(wù)，可以更全面地考慮解決問(wèn)題的方式方法，從而避免可能的忽略和扭曲，這對(duì)行政決策的實(shí)施是有積極作用的。

其次，能有效減輕行政決策的執(zhí)行阻力。通過(guò)參與，能讓公眾把決策事務(wù)真正當(dāng)成自己的事，在這一過(guò)程中也能培養(yǎng)公眾的參與規(guī)則意識(shí)和民主精神，能夠認(rèn)真對(duì)待“自己的事”，并能最大程度上接納事務(wù)的最終結(jié)果。公眾參與的本質(zhì)是其利益訴求，若利益訴求得到了表達(dá)并獲得了認(rèn)真對(duì)待和回應(yīng)，公眾對(duì)決策機(jī)關(guān)及決策者的信任程度無(wú)疑會(huì)有更進(jìn)一步的提升，這種提升也會(huì)表現(xiàn)在決策事務(wù)的結(jié)果上，內(nèi)心會(huì)有一種自覺的承認(rèn)和服從，這反而助力了行政決策的執(zhí)行。

最后，能推動(dòng)行政決策模式向開放式轉(zhuǎn)變。行政決策缺乏參與，則是一個(gè)相對(duì)封閉的決策模式，在這一模式中，沒有充分考慮到公眾的相關(guān)訴求，沒有全面掌握與決策有關(guān)的相關(guān)信息，這在一定程度上會(huì)影響到行政決策的質(zhì)量，更可能會(huì)造成“行政決策的執(zhí)行不能”，也可能會(huì)造成政府與公眾之間的沖突和糾紛。這便對(duì)行政決策模式提出了新要求，在思維上要轉(zhuǎn)封閉為開放，在權(quán)力觀念上要轉(zhuǎn)任性為有權(quán)利的約束，要將“公眾參與”這一必經(jīng)程序真正得到有效落實(shí)，將參與權(quán)利真正得以規(guī)范和落地。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和矛盾較為突出的情勢(shì)下，公眾參與制度的有效構(gòu)建，亦為行政決策模式的順利轉(zhuǎn)型提供了可能。

三、公眾參與行政決策的束縛和困局

2015年，中央頒布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，對(duì)公眾參與行政決策作了頂層設(shè)計(jì)。相對(duì)應(yīng)，地方各級(jí)人大和政府也以地方立法的形式出臺(tái)了數(shù)量可觀的行政決策程序立法和相關(guān)行政規(guī)范性文件，對(duì)公眾參與行政決策也作了具體的一些規(guī)定，尤其是對(duì)聽證制度規(guī)定較為詳細(xì)。形式上來(lái)說(shuō)，公眾參與制度已有模有樣，具備了“有法可依”的標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，公眾參與的“表”大于“里”、“形式”大于“執(zhí)行”，制度上的過(guò)程大于執(zhí)行上的過(guò)程。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的“表里”關(guān)系？決策機(jī)關(guān)及決策者并不是不執(zhí)行制度的規(guī)定，而是在執(zhí)行上有自己的理解和擔(dān)憂，一方面是對(duì)公眾參與作為行政決策“必經(jīng)程序”的理解，所謂必經(jīng)程序，則不是法定程序。在行政決策過(guò)程中，只要公眾參與這一“框架”搭好了就符合“必經(jīng)”的要求了，至于“框架”中的內(nèi)容如何選取和組建便顯得不那么重要了，更沒有法定的步驟和法定的要求。另一方面是對(duì)公眾參與行政決策可能會(huì)造成降低決策效率和質(zhì)量、影響社會(huì)穩(wěn)定等因素的憂慮。公眾參與并不盡然會(huì)提供準(zhǔn)確、客觀的信息，也并不盡然會(huì)在決策結(jié)果上形成“公約數(shù)”的認(rèn)同，因此決策機(jī)關(guān)及決策者在執(zhí)行公眾參與相關(guān)要求時(shí)會(huì)給出執(zhí)行空間，要求能做到對(duì)公眾參與的可控，不能對(duì)行政決策進(jìn)程的推進(jìn)造成實(shí)質(zhì)性的阻礙或在訴求上出現(xiàn)方向性的變化。

這一尺度突出地表現(xiàn)在地方各級(jí)人大的行政決策程序立法和政府的行政規(guī)范性文件上，可歸納為兩點(diǎn)：第一點(diǎn)，將公眾參加聽證會(huì)等同于公眾參與。聽證會(huì)制度便是上述的那個(gè)“框架”，業(yè)已成為決策機(jī)關(guān)及決策者執(zhí)行公眾參與制度的偏好選擇。聽證會(huì)能夠成為偏好，就在于聽證會(huì)的可控性，盡管社會(huì)對(duì)“逢聽必漲”有很多的質(zhì)疑，對(duì)聽證會(huì)的“形式化”表達(dá)過(guò)不滿，但聽證會(huì)的參會(huì)人員、聽證過(guò)程等方面都能為舉辦單位所控制，至于效果怎樣實(shí)不是舉辦單位的目的。他們要的是“框架”和“形式”。第二點(diǎn)，將“流程式”參與等同于“權(quán)利式”參與。各級(jí)政府關(guān)于行政決策的規(guī)范性文件對(duì)公眾參與都有近乎一致的確認(rèn)和規(guī)定，即把公眾參與行政決策演化為被精度控制的工作流程，公眾參與的價(jià)值追求往往被實(shí)際中的工作要求所遮蔽，尤其是“在中央對(duì)有序參與的定調(diào)下……參與對(duì)行政決策效率和社會(huì)穩(wěn)定可能帶來(lái)的不利影響被要求盡可能降低和減少”[9]，為了使有序參與成為現(xiàn)實(shí)，“盡可能降低和減少不利影響”的目標(biāo)導(dǎo)向卻硬生生地被執(zhí)行成“盡可能地不讓公眾參與實(shí)質(zhì)化、深度化”，充分暴露出執(zhí)行機(jī)制的思維和手段、解決社會(huì)矛盾方式方法過(guò)于落后的問(wèn)題。公眾參與這種非實(shí)質(zhì)性的執(zhí)行困境，則有力地凸顯了公眾參與在制度上的困境，制度上的構(gòu)建還存在諸多不完善的內(nèi)容，著眼于現(xiàn)實(shí)來(lái)看，公眾參與制度上的缺陷主要表現(xiàn)為：

一是主體的受限。規(guī)范文件上的參與主體范圍與實(shí)際中的主體范圍往往不一致，因受到可控性的限制，決策部門通常都把行政決策參與主體的選擇權(quán)和決定權(quán)牢牢掌握在自己手中，即使文件上明文規(guī)定公眾可自愿報(bào)名參加，也會(huì)因?yàn)闆Q策部門的“自我標(biāo)準(zhǔn)”和“心證過(guò)程”而被淘汰出局。同時(shí)，參與主體也有自身的局限性，如對(duì)決策事務(wù)的關(guān)心程度，往往與決策事務(wù)的利益關(guān)聯(lián)程度、參與決策事務(wù)的意愿程度以及單個(gè)參與主體的分散性和脆弱性等因素相關(guān)。二是形式的受限。目前較為通行的參與形式有座談會(huì)、聽證會(huì)和論證會(huì)等形式，這些參與形式大抵有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即決策部門及決策者單方面的匯報(bào)和詢問(wèn)較多，參與主體表達(dá)自己意見和訴求的機(jī)會(huì)不多也不夠充分，由于缺乏質(zhì)證和辯論的環(huán)節(jié)，參與主體很難提出具有實(shí)質(zhì)性的意見和主張。三是為信息的受限。這種受限尤為體現(xiàn)在事前的信息公開和事后的信息反饋。在信息的公開上存在不及時(shí)、不主動(dòng)、不全面等問(wèn)題，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)誤導(dǎo)的信息。在信息的反饋上，由于未對(duì)決策部門和決策者進(jìn)行強(qiáng)制性反饋要求，決策部門在對(duì)公眾意見的回應(yīng)上還是存在“多一事不如少一事”的心理，尤其是在意見不被采納時(shí)，更不會(huì)做出必要的回應(yīng)，將實(shí)踐中的公眾參與“陷于無(wú)用論之困境”[10]。

四、公眾參與行政決策的核心建構(gòu)

（一）壓實(shí)信息公開制度

公眾知曉的信息越全面、真實(shí)，就越有助于提升公眾參與行政決策的有效性。信息公開不僅是決策部門的義務(wù)，更是公眾實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的要求。我國(guó)的《政府信息公開條例》已實(shí)施了十一年，其當(dāng)然適應(yīng)于行政決策中的信息公開，但考慮到行政決策的重要性，應(yīng)當(dāng)制定出涉及行政決策信息公開的配套執(zhí)行規(guī)定，確定“以公開為原則，不公開為例外”、“誰(shuí)決策誰(shuí)公開”的原則。當(dāng)前的《信息公開條例》正在考慮修訂，要以此為契機(jī)，將“公開條例”上升為“公開法”，提高信息公開規(guī)定的效力等級(jí)，并有針對(duì)性完善實(shí)施細(xì)則尤其是在行政決策領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定。要著重強(qiáng)化對(duì)信息公開的監(jiān)督制度和追責(zé)制度，政府部門或決策部門在應(yīng)當(dāng)公開相關(guān)信息卻沒有公開的情況下應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。要強(qiáng)化對(duì)公眾申請(qǐng)信息公開的救濟(jì)制度，著力解決好實(shí)踐中存在的相對(duì)人舉證困難、訴訟主體限制多等問(wèn)題。

（二）建構(gòu)代表遴選制度

參與行政決策的公眾代表應(yīng)當(dāng)是能保障公眾的利益的，遴選出來(lái)的代表，其自身應(yīng)當(dāng)與該行政決策有莫大的利益關(guān)系，要體現(xiàn)現(xiàn)有體制下選擇的獨(dú)立性和公平性。為此，可以借鑒一些西方國(guó)家的國(guó)會(huì)遴選制，具體到我國(guó)的操作模式，筆者認(rèn)為可由地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的各專門委員會(huì)對(duì)自愿報(bào)名的公眾進(jìn)行遴選，而不是由決策部門或決策者來(lái)決定參與代表，這樣做的目的在于，人民代表大會(huì)本身就是一個(gè)民意代表的機(jī)構(gòu)，更是政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由人大常委會(huì)當(dāng)中的專門委員會(huì)來(lái)執(zhí)行遴選，既能盡量消除公眾對(duì)遴選機(jī)制的不信任，又無(wú)需增加新的機(jī)構(gòu)和編制，更能結(jié)合專門委員會(huì)的職責(zé)加大對(duì)遴選過(guò)程和參會(huì)代表權(quán)利實(shí)現(xiàn)情況的監(jiān)督。當(dāng)然，不可忽視的是，這一遴選方式下，亦應(yīng)當(dāng)明確遴選代表的具體問(wèn)題，如代表的范圍、遴選的程序以及公示等要求，以保障遴選的真實(shí)性、廣泛性和獨(dú)立性。

（三）強(qiáng)化聽證會(huì)的論辯屬性

在當(dāng)前的聽證過(guò)程中，公眾參與代表與決策機(jī)關(guān)及決策者之間的交流往往是一次性的，缺乏充分的表達(dá)機(jī)會(huì)和論辯精神，更缺乏反復(fù)的友好協(xié)商，這些都是聽證會(huì)效果不佳的重要因素。聽證會(huì)制度必須要予以完善，一是要充分體現(xiàn)有效論辯精神的聽證規(guī)則體系，要增強(qiáng)該制度的論辯屬性并實(shí)現(xiàn)論辯機(jī)制的順利、有效實(shí)施。要建立一套“以公開規(guī)則、證據(jù)規(guī)則為基礎(chǔ)；以辯論的程序、期限規(guī)則以及輔助人規(guī)則為核心”的聽證體系[11]。二是要建立獨(dú)立的聽證會(huì)主持人制度，即主持聽證會(huì)的主持人應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立于決策機(jī)關(guān)的第三方，該第三方不能與決策機(jī)關(guān)之間有關(guān)聯(lián)關(guān)系，而是相互分離相互獨(dú)立的。最后，建立聽證意見公示制度，明確對(duì)公示的內(nèi)容、期限、法律責(zé)任等的要求，保證依法可以公示的聽證意見能夠得以公示。三是要建立民主協(xié)商制度。積極尋求決策機(jī)關(guān)與參與公眾之間的主體間關(guān)系，而不是主客體關(guān)系，確保公眾參與者是以平等的身份與決策機(jī)關(guān)及決策者進(jìn)行相互闡述理由和尋求共識(shí)。

（四）建構(gòu)好回應(yīng)制度

回應(yīng)制度的構(gòu)建，既是對(duì)公眾參與的有效珍視，同時(shí)也是公眾對(duì)決策機(jī)關(guān)履行職責(zé)的有效監(jiān)督。公眾參與到行政決策中，表達(dá)自己的意見和訴求是當(dāng)然的重點(diǎn)，決策機(jī)關(guān)針對(duì)該意見和訴求有權(quán)依法依職做出最終的決定，但這個(gè)決定應(yīng)當(dāng)是公開的，應(yīng)當(dāng)反饋給相應(yīng)的公眾，這符合公眾一般性的“想要有個(gè)說(shuō)法”的要求。如何對(duì)待“這個(gè)說(shuō)法”也很大程度上決定了公眾參與行政決策的實(shí)質(zhì)影響力，缺乏影響力和結(jié)果上的互動(dòng)，動(dòng)搖的是只能是公眾參與行政決策的積極性和信任度，公眾參與也就失去持續(xù)的動(dòng)力和意義。更重要的是，公眾可以從“這個(gè)說(shuō)法”中了解到自己的意見和訴求為何未被采納，決策機(jī)關(guān)作出最終決定的依據(jù)和理由是否是正當(dāng)、合法、合理的，這都“有賬可查”，而不是一筆糊涂賬，無(wú)意中又監(jiān)督了決策機(jī)關(guān)的履職行為。對(duì)于政府如何處理公眾相關(guān)意見的態(tài)度和方法上，有西方國(guó)家采取了案卷排他原則予以處理，即若行政活動(dòng)采取正式聽證會(huì)的，則受案卷排他原則約束，須根據(jù)聽證筆錄來(lái)決定下一步的行為；若采取非正式聽證的，則不受案卷排他原則的約束，但須說(shuō)明對(duì)公眾訴求和意見的最終態(tài)度，并公布結(jié)果。對(duì)于回應(yīng)制度的建構(gòu)，筆者認(rèn)為可以借鑒案卷排他原則的處理方法，作出明確的給予理由說(shuō)明的情形：若決策機(jī)關(guān)在聽證程序中讓公眾作了充分的表達(dá)，那么決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄對(duì)公眾的意見和訴求給出最終的結(jié)果；反之，則應(yīng)當(dāng)給盡依據(jù)和理由說(shuō)明為何采納或不采納，尤其是不被采納時(shí)的理由[12]。制度的盡量理性和完善，增強(qiáng)的不只是公眾與決策機(jī)關(guān)之間的互動(dòng)關(guān)系和信任關(guān)系，更有助于行政決策公眾參與制度脫離“走形式或走過(guò)場(chǎng)”的困境，亦為在法治政府建設(shè)任務(wù)日趨緊要的情況下，助推行政決策法治化有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步和提升。●