海南自由貿(mào)易港與粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的路徑研究*

2019年2月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，對(duì)粵港澳三地“9+2”城市群發(fā)展進(jìn)行了協(xié)同規(guī)劃?；浉郯拇鬄硡^(qū)的建設(shè)目標(biāo)是打造國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群。2020年6 月1 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，對(duì)海南全島分階段建設(shè)自由貿(mào)易港進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)劃。海南自由貿(mào)易港的建設(shè)目標(biāo)是全面建成具有較強(qiáng)國(guó)際影響力的高水平自由貿(mào)易港。由此可以看出，無論是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)還是海南自由貿(mào)易港建設(shè)，都是國(guó)家重大區(qū)域決策安排。而相較于粵港澳大灣區(qū)，海南在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、設(shè)施基礎(chǔ)、人才基礎(chǔ)等方面均與奧港澳大灣區(qū)有較大差距。與此同時(shí)，海南和粵港澳大灣區(qū)地理位置相鄰，又有歷史、人文等方面的多重聯(lián)系。因此，海南應(yīng)該充分發(fā)揮自由貿(mào)易港制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，通過加強(qiáng)與粵港澳大灣區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)自身的高質(zhì)量發(fā)展。

一、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的理論基礎(chǔ)

區(qū)域分工的基礎(chǔ)是比較優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域要素稟賦的差異性。區(qū)域聯(lián)動(dòng)主要是研究區(qū)域之間的聯(lián)系與合作機(jī)制，關(guān)注的是區(qū)域之間的各類市場(chǎng)主體，以及政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)之間的互動(dòng)交流與合作意愿，為破除區(qū)域之間商品與要素流動(dòng)障礙而做出的制度創(chuàng)新努力。因此，區(qū)域協(xié)同與合作的制度安排與模式設(shè)計(jì)是關(guān)鍵，目的是推進(jìn)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)的體系化制度創(chuàng)新。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化理論、區(qū)域政府合作理論、飛地經(jīng)濟(jì)合作模式為區(qū)域聯(lián)動(dòng)提供了理論依據(jù)。

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是區(qū)域聯(lián)動(dòng)研究的參考

第一，關(guān)稅同盟理論是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要邏輯起點(diǎn)。1950年美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Viner提出的開拓性研究——關(guān)稅同盟理論掀起區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化研究的熱潮，并成為當(dāng)時(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化研究的核心理論，在此基礎(chǔ)上，相關(guān)學(xué)者對(duì)關(guān)稅同盟理論中的貿(mào)易創(chuàng)造和貿(mào)易轉(zhuǎn)移進(jìn)行了專門的量化處理。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化分為國(guó)與國(guó)層面，如歐盟；省與省層面，如中國(guó)的長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)和京津冀；市與市層面，如長(zhǎng)株潭。歐盟關(guān)稅的統(tǒng)一為歐盟市場(chǎng)一體化掃平合作障礙。而中國(guó)長(zhǎng)三角等跨省合作則存在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，地方保護(hù)主義阻礙跨省區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。其中的重要表現(xiàn)就是地方之間貿(mào)易成本的居高不下。法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家早在1997 年便已測(cè)算出當(dāng)時(shí)中國(guó)國(guó)內(nèi)省級(jí)之間的商品貿(mào)易平均關(guān)稅,這一關(guān)稅水平超過了歐盟各個(gè)成員國(guó)之間的關(guān)稅水平。因此，中國(guó)跨省行政區(qū)之間要實(shí)現(xiàn)真正意義上的區(qū)域一體化，需從“稅”上進(jìn)行突破。

第二，貿(mào)易便利化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要標(biāo)志。傳統(tǒng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的研究主要有兩個(gè)理論基礎(chǔ)：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究；二是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)的研究。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)界圍繞長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化問題產(chǎn)生了一系列實(shí)證分析成果，大多強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，因?yàn)槭袌?chǎng)力量遲早會(huì)超越行政邊界的力量，從而帶來區(qū)域之間的分工和合作，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者針對(duì)中國(guó)的行政區(qū)劃劃分導(dǎo)致的“碎片經(jīng)濟(jì)”，所提出的建議主要集中于“撤縣建市”，通過“撤銷地區(qū)行署建立實(shí)體市”等調(diào)整行政區(qū)劃，以確保行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域盡可能一致。以上兩個(gè)主要理論思想在實(shí)踐落實(shí)中均存在一定的難度。一方面，市場(chǎng)化體制機(jī)制的成熟非一日之功，就算是西方發(fā)達(dá)國(guó)家也傾向于實(shí)行政府干預(yù)性的協(xié)調(diào)。另一方面，通過調(diào)整行政區(qū)劃也未必能實(shí)現(xiàn)與頻繁變化和轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)區(qū)相匹配，而且行政區(qū)調(diào)整涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多方面，調(diào)整成本甚至高于調(diào)整后帶來的經(jīng)濟(jì)效益。因此，中國(guó)在實(shí)踐區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的第一步，應(yīng)該是通過市場(chǎng)和政府兩只手“雙管齊下”，首先在區(qū)域間貿(mào)易的便利化上進(jìn)行切入。

2.區(qū)域政府合作機(jī)制

第一，區(qū)域政府合作是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化體制障礙的邏輯起點(diǎn)。Feiock（2004）指出地方政府的合作能夠?yàn)楹献麟p方或多方帶來潛在的收益，而且當(dāng)合作協(xié)調(diào)、監(jiān)管監(jiān)督和政治協(xié)議的成本較低時(shí)，地方政府之間的合作就更容易開展。行政區(qū)劃導(dǎo)致的地方財(cái)政和“地方政府領(lǐng)導(dǎo)晉升錦標(biāo)賽”是阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要體制約束。中國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀的合作長(zhǎng)期受行政區(qū)劃的影響而進(jìn)展緩慢，行政交界處的“邊界效應(yīng)”長(zhǎng)期存在，“斷頭路”仍然存在。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中，實(shí)現(xiàn)地方之間通關(guān)便利化、自然人流動(dòng)以及基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通是打破行政區(qū)域壁壘的關(guān)鍵。

第二，“復(fù)合行政”是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的新思路。王健等（2004）針對(duì)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃的沖突問題提出了“復(fù)合行政”的概念。行政區(qū)劃的調(diào)整不能徹底解決“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”所帶來的問題，因?yàn)閰^(qū)域的邊界永遠(yuǎn)存在。因此，阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的根本原因不是行政區(qū)劃本身，而是地方政府職能轉(zhuǎn)變未能跟上中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求?！皬?fù)合行政”的核心思想是為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非正常組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，NGO參與部分政府事務(wù)管理的發(fā)展相對(duì)成熟且成效顯著，如舊金山灣區(qū)的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)在舊金山灣區(qū)的區(qū)域一體化發(fā)展中充當(dāng)重要的決策和執(zhí)行作用。在中國(guó)推行的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中，前海片區(qū)、南沙片區(qū)和上海浦東片區(qū)等區(qū)域均引入了“法定機(jī)構(gòu)”，旨在嘗試不同的政府治理模式。如何有效處理不同區(qū)域、不同主體之間的利益博弈，如何在日益復(fù)雜的全球競(jìng)爭(zhēng)背景下建立區(qū)域合作動(dòng)力機(jī)制，如何制定有效的區(qū)域合作政策促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等依然是需要解決的難點(diǎn)問題。在中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革不斷深化，跨區(qū)域要素流動(dòng)成本不斷降低，區(qū)域邊界日益淡化和模糊，以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展背景下，通過區(qū)域聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域一體化理論和實(shí)踐不斷涌現(xiàn)。

3.飛地經(jīng)濟(jì)合作模式

第一，跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要抓手。在區(qū)域合作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的雙重動(dòng)力之下，合作產(chǎn)業(yè)園與“飛地經(jīng)濟(jì)”出現(xiàn)。區(qū)域合作、地方政府合作最重要的抓手依然是產(chǎn)業(yè)合作。王德利和方創(chuàng)琳（2010）從宏觀數(shù)據(jù)出發(fā)測(cè)度了中國(guó)跨區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)分工與聯(lián)動(dòng)的特征，印證了區(qū)域合作中，距離仍然是投資不可磨滅的鴻溝?？鐓^(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)具有明顯的“鄰域空間”指向性，相近區(qū)域的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)性較強(qiáng)。因此，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方向也呈現(xiàn)“漣漪效應(yīng)”，在物理空間上，以鄰近區(qū)域轉(zhuǎn)移為主。2017年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部等八部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》，在政策上明確提出支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，這對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展提供了又一條新路徑。

第二，“飛地經(jīng)濟(jì)”更適合有經(jīng)濟(jì)級(jí)差的鄰近區(qū)域合作。受蘇州工業(yè)園（1994年2月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的中國(guó)和新加坡兩國(guó)府的合作項(xiàng)目）建設(shè)成功的影響，2006年江蘇的蘇州和宿遷兩市聯(lián)合在宿遷設(shè)立合作園區(qū)，采用的是“聯(lián)合理事會(huì)”模式；2011年廣東順德區(qū)和英德市共同發(fā)起省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園建設(shè)，采用“共建管委會(huì)”模式；2010 年西藏和青海在青海格爾木共建藏青工業(yè)園，是中國(guó)少有的“西部飛地”和“省際飛地”，園區(qū)采用“派駐辦事處”模式。隨著“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展，創(chuàng)新模式探索亦越來越多。如2011 年廣東深圳和汕尾在汕尾地區(qū)建立的“深汕特別合作區(qū)”就對(duì)管理模式進(jìn)行了創(chuàng)新。通過不斷調(diào)整和優(yōu)化兩地的共同治理機(jī)制，深汕特別合作區(qū)從以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)的“對(duì)口幫扶+合作共贏”，歷經(jīng)“共建共管+聚焦產(chǎn)業(yè)”，發(fā)展至“單方管理+產(chǎn)城并進(jìn)”的新階段。在“飛地經(jīng)濟(jì)”合作模式實(shí)踐越來越成熟的背景下，“飛地治理立法”問題也呼之欲出。

二、海南自由貿(mào)易港加強(qiáng)與粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的必要性與可行性

自由貿(mào)易港都需要有自己的腹地，才能更好地發(fā)揮自由貿(mào)易港的中介中轉(zhuǎn)功能。海南作為島嶼經(jīng)濟(jì)體，其自身的市場(chǎng)規(guī)模有限，需要從島外尋找腹地支撐。自由貿(mào)易港的腹地選擇，不是隨機(jī)產(chǎn)生的，而是具有規(guī)律性。地緣因素，包括地緣經(jīng)濟(jì)與地緣政治因素，都是自由貿(mào)易港形成的重要條件。如新加坡自由貿(mào)易港的形成，其港口處于馬六甲海峽，擁有獨(dú)特的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)；以及其作為東南亞國(guó)家聯(lián)盟成員國(guó)的優(yōu)勢(shì)，都對(duì)新加坡自由貿(mào)易港的建設(shè)起到了較大作用。又如迪拜自由貿(mào)易港的形成，與其自身追求經(jīng)濟(jì)多元化戰(zhàn)略，以及鄰近的伊朗被西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易制裁等地緣政治因素，密不可分。海南作為中國(guó)一個(gè)行政上的建制省，背靠?jī)?nèi)地14億人口的大市場(chǎng)，這是海南建設(shè)自由貿(mào)易港的有利條件。另外，就是海南與粵港澳大灣區(qū)，有歷史、人文、地理以及經(jīng)濟(jì)等方面的多重聯(lián)系，粵港澳大灣區(qū)作為國(guó)內(nèi)最發(fā)達(dá)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體，是建設(shè)海南自由貿(mào)易港天然的、比較理想的腹地選擇對(duì)象。與此同時(shí)，海南自由貿(mào)易港建設(shè)的制度與政策體系也為粵港澳大灣區(qū)開拓國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和利用高端要素等提供了難得的機(jī)遇。

1.海南自由貿(mào)易港加強(qiáng)與粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動(dòng)將形成兩大國(guó)家級(jí)重大區(qū)域決策部署的疊加效應(yīng)

如果海南自由貿(mào)易港在建設(shè)過程中能夠主動(dòng)和粵港澳大灣區(qū)在區(qū)域聯(lián)動(dòng)上做出實(shí)質(zhì)性的項(xiàng)目合作或制度合作，在中國(guó)南部地區(qū)將國(guó)家兩個(gè)重大區(qū)域決策部署捆綁，于瓊粵港澳有利，于國(guó)家有利。兩個(gè)區(qū)域可以優(yōu)劣互補(bǔ)，海南可以獲得大量來自粵港澳大灣區(qū)的項(xiàng)目投資和人才注入。海南自由貿(mào)易港的制度與政策優(yōu)勢(shì)能更有利于發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)世界一流企業(yè)等各類主體的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和對(duì)國(guó)內(nèi)外高端要素的吸納與聚集能力。此外，海南承擔(dān)的國(guó)家海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略也需要有粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和海洋科技人才支持。

2.對(duì)標(biāo)國(guó)際投資貿(mào)易規(guī)則，港澳地區(qū)先作借鑒

建設(shè)海南自由貿(mào)易港是國(guó)家進(jìn)一步深化對(duì)外開放，對(duì)標(biāo)國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化投資貿(mào)易規(guī)則的試驗(yàn)田，要堅(jiān)持高起點(diǎn)謀劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，主動(dòng)適應(yīng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)新趨勢(shì)，充分學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際自由貿(mào)易港的先進(jìn)經(jīng)營(yíng)方式、管理方法和制度安排。而粵港澳大灣區(qū)中的香港和澳門地區(qū)是國(guó)際一流的自由貿(mào)易港，其國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境長(zhǎng)期居于全球前列，兩地的通關(guān)和監(jiān)管模式、投資貿(mào)易規(guī)則、港口物流服務(wù)業(yè)發(fā)展模式、服務(wù)業(yè)行業(yè)規(guī)則、社會(huì)治理模式等，均值得向建設(shè)中的海南自由貿(mào)易港借鑒學(xué)習(xí)?；浉郯拇鬄硡^(qū)中前海片區(qū)、南沙片區(qū)和橫琴片區(qū)多年的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)也可以直接復(fù)制推廣到海南。

3.海南經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，建設(shè)自由貿(mào)易港需要外部資源注入

1978 年海南從廣東管轄到單獨(dú)成為全島性的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一直以來都相對(duì)薄弱，主要以農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，缺乏制造業(yè)和先進(jìn)服務(wù)業(yè)。此外，相較于中國(guó)沿海港口城市，海南的港口吞吐量不高。對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制度創(chuàng)新改革必須要建立在產(chǎn)業(yè)和企業(yè)需求上，缺乏制造業(yè)和先進(jìn)服務(wù)業(yè)支撐的海南自由貿(mào)易港進(jìn)行制度創(chuàng)新會(huì)面臨主體需求不足的瓶頸?？v觀全國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，制度創(chuàng)新成效比較顯著的都是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)的區(qū)域，如上海的金融、生物醫(yī)藥、港口基礎(chǔ)，廣東的金融、科技、貿(mào)易、港口基礎(chǔ)等。海南缺乏厚實(shí)的第二產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)支撐，制度創(chuàng)新缺乏抓手。因此，海南自由貿(mào)易港建設(shè)需要大力引入外省有創(chuàng)新能力的各類高質(zhì)量經(jīng)營(yíng)主體，使其在海南自由貿(mào)易港的制度體系和政策體系中落地生根，才能快速發(fā)揮自由貿(mào)易港的效益。

4.海南與粵港澳地區(qū)具備地理和人文的鄰近性

投資目的地選擇，除了信息互聯(lián)網(wǎng)降低了時(shí)空的限制外，距離仍然是項(xiàng)目投資和人員流動(dòng)不可忽視的重要因素。多年的泛珠三角經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作成效顯示，投資強(qiáng)度會(huì)隨交通距離的增加而逐漸降低。因此，從投資的鄰近性來看，海南是粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)投資和人才往來的重要省份之一。此外，海南在1988年之前歸屬?gòu)V東管轄，海南居民對(duì)廣東民俗文化有天然的認(rèn)同感，兩地方言相通、人文相近，是關(guān)系親近的“兄弟”省份。

5.海南所缺與粵港澳大灣區(qū)所長(zhǎng)合作互補(bǔ)

擁有大型港口、大量的進(jìn)出口貿(mào)易、大量的資金往來，是香港、新加坡、迪拜等國(guó)際著名自由貿(mào)易港的顯著特征。一般而言，海南在經(jīng)濟(jì)薄弱、產(chǎn)業(yè)門類不夠豐富等基礎(chǔ)上建設(shè)自由貿(mào)易港，有以下兩個(gè)路徑選擇：一是通過國(guó)家對(duì)海南的特惠制度開放，改善營(yíng)商環(huán)境，吸引大量的外來投資；二是海南大量的創(chuàng)業(yè)和項(xiàng)目投資集聚，提升制度變革效率。海南作為島嶼的生態(tài)屬性，有很多產(chǎn)業(yè)投資的限制，海南也不可能建構(gòu)起第一、二、三產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展的企業(yè)門類。因此，海南在僅靠自身推行以上兩條發(fā)展路徑過程中將遇到各種困難。

相對(duì)于海南，粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和產(chǎn)業(yè)門類則是全國(guó)最為雄厚的。首先，從資金來看，粵港澳大灣區(qū)集聚了大量的國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)及基金，對(duì)投資海南有鄰近性的偏好。其次，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)看，珠三角地區(qū)大量的制造企業(yè)有轉(zhuǎn)移和增設(shè)分廠的意愿，加上建設(shè)海南自由貿(mào)易港的優(yōu)惠政策支持，有部分珠三角制造企業(yè)會(huì)選擇到海南投資?；浉郯拇鬄硡^(qū)在教育、旅游、批發(fā)零售等生活性服務(wù)業(yè)具有明顯的優(yōu)勢(shì)，金融、物流、廣告、商貿(mào)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是香港、澳門、深圳和廣州的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)是海南自由貿(mào)易港建設(shè)比較急需的引資對(duì)象。最后，從海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略來看，單靠海南的資金和人才實(shí)力不足以支撐海南發(fā)展。而在粵港澳大灣區(qū)中，香港擁有大量的港口、物流、海商、仲裁等國(guó)際專業(yè)人才，廣州設(shè)立有國(guó)家海洋局南海分局、中山大學(xué)海洋學(xué)院等科研實(shí)力雄厚的機(jī)構(gòu)，擁有大量的海洋人才儲(chǔ)備。如果通過項(xiàng)目合作的方式，海南的專業(yè)人才引進(jìn)難題就可迎刃而解。

三、海南自由貿(mào)易港加強(qiáng)與粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的對(duì)策措施

海南自由貿(mào)易港建設(shè)如何加強(qiáng)與粵港澳大灣區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展？海南可以借助粵港澳大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要突破口有哪些？海南自由貿(mào)易港以何種模式與粵港澳大灣區(qū)進(jìn)行合作？協(xié)同合作的機(jī)制如何進(jìn)行設(shè)計(jì)？具體可以從基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，海南自由貿(mào)易港的自身產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，政策活用，以及人才吸引等4 個(gè)方面進(jìn)行探討。

1.暢通與粵港澳大灣區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施連接

第一，打通海南自由貿(mào)易港與廣東的陸路交通銜接瓶頸。制約海南自由貿(mào)易港與內(nèi)陸地區(qū)，特別是粵港澳大灣區(qū)緊密合作的一個(gè)瓶頸就是交通問題。目前，進(jìn)出海南只有兩種方式：航空和海運(yùn)，其中海運(yùn)需經(jīng)過廣東湛江。以往持續(xù)性大霧天氣疊加節(jié)假日黃金周返程高峰，?？诿刻鞙羯先f輛汽車、數(shù)萬名旅客。因此，要進(jìn)一步拓展海南通達(dá)粵港澳大灣區(qū)的陸路通道，海南——湛江海底隧道和跨海大橋要借助海南自由貿(mào)易港建設(shè)的契機(jī)，聯(lián)合廣東向國(guó)家申請(qǐng)項(xiàng)目支持，在建設(shè)資金方面，可以探索在國(guó)家、海南、廣東三方出資的基礎(chǔ)上，引入香港和澳門的基金，成為海南自由貿(mào)易港工程建設(shè)合作的示范案例。

第二，建設(shè)“泛大灣區(qū)世界級(jí)港口帶”。海南應(yīng)充分發(fā)揮鄰近粵港澳大灣區(qū)和北部灣世界級(jí)港口群的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)與廣東、廣西海上互聯(lián)互通的建設(shè)，形成“泛大灣區(qū)世界級(jí)港口帶（洋浦——?？凇拷?dú)J州——茂名——大灣區(qū)）”。海南所有中小型港口要積極主動(dòng)融入粵港澳大灣區(qū)世界級(jí)港口群建設(shè)，把海南部分港口交付粵港澳大灣區(qū)實(shí)力雄厚的港口集團(tuán)進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)管理，結(jié)合海南自由貿(mào)易港的通關(guān)便利化制度安排，與香港港口物流業(yè)高度對(duì)標(biāo)，提升海南港口的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和貿(mào)易便利化程度。增強(qiáng)海南港口物流與粵港澳大灣區(qū)的聯(lián)動(dòng)，以海南洋浦港為平臺(tái)，探索海南所有港口與粵港澳大灣區(qū)共用國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”，探索開展以洋浦港為中轉(zhuǎn)站的內(nèi)外貿(mào)同船、沿海捎帶業(yè)務(wù)。推進(jìn)海南所有港口與香港、廣州、深圳、澳門的大港合作，加密并優(yōu)化海南與粵港澳大灣區(qū)之間的班輪航線，支持運(yùn)營(yíng)好洋浦港與粵港澳地區(qū)的“天天班”航線。

第三，加強(qiáng)航空的互聯(lián)互通。加強(qiáng)?？诿捞m機(jī)場(chǎng)、三亞鳳凰機(jī)場(chǎng)與廣州白云機(jī)場(chǎng)、深圳寶安機(jī)場(chǎng)、香港機(jī)場(chǎng)、澳門機(jī)場(chǎng)的航線互聯(lián)互通。海南可以借助粵港澳大灣區(qū)機(jī)場(chǎng)管理集團(tuán)合作建設(shè)儋州機(jī)場(chǎng)、東方/五指山機(jī)場(chǎng)、瓊海機(jī)場(chǎng)等小型機(jī)場(chǎng)或市支線機(jī)場(chǎng)，采用香港機(jī)場(chǎng)和珠海機(jī)場(chǎng)的代理經(jīng)營(yíng)模式對(duì)海南新建機(jī)場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。

2.借力粵港澳大灣區(qū)打造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)體系

第一，借助粵港澳大灣區(qū)，打造具有海南特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。首先，應(yīng)充分發(fā)揮海南自由貿(mào)易港的便利措施，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)和投資向海南轉(zhuǎn)移。海南每個(gè)市應(yīng)劃出專門的交通便捷區(qū)域作為粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)合作的承接帶。其次，通過積極招商引資，把粵港澳大灣區(qū)污染性較少的家具、游藝機(jī)等消費(fèi)品加工業(yè)和電子信息、無人機(jī)、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)的部分價(jià)值鏈環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到專門的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。再次，以博鰲樂城和?？趪?guó)家高新區(qū)醫(yī)療健康城為平臺(tái)，創(chuàng)新海南自由貿(mào)易港的健康醫(yī)療監(jiān)管體制，打造海南自由貿(mào)易港高端醫(yī)療產(chǎn)業(yè)集群。充分發(fā)揮香港、澳門和廣州的醫(yī)科藥科類高校和科研院所的綜合實(shí)力，在海南自由貿(mào)易港與粵港澳大灣區(qū)醫(yī)療項(xiàng)目合作、藥品聯(lián)合開發(fā)和醫(yī)科人才流動(dòng)上給予更便捷靈活的制度安排，并在海南建設(shè)香港大學(xué)或中山大學(xué)的附屬醫(yī)療科研和臨床機(jī)構(gòu)，支援海南健康醫(yī)療產(chǎn)業(yè)人才的儲(chǔ)備。最后，利用海南發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)和政策優(yōu)勢(shì)，打造海南自由貿(mào)易港——粵港澳大灣區(qū)商貿(mào)物流集聚區(qū)。在海南試點(diǎn)建設(shè)通達(dá)粵港澳大灣區(qū)的商貿(mào)物流、服務(wù)外包、跨境電商、東南亞金融服務(wù)、綜合性服務(wù)等商貿(mào)集聚區(qū)，加快推進(jìn)洋浦港物流園建設(shè)。

第二，積極建設(shè)海南自由貿(mào)易港“飛地經(jīng)濟(jì)”。在瓊粵戰(zhàn)略合作協(xié)議基礎(chǔ)上，海南要大膽試、大膽闖，建設(shè)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。按照“合建園區(qū)分別管理”“共建園區(qū)共同管理”“租借園區(qū)自我管理”等多種模式，充分發(fā)揮珠三角、香港和澳門商業(yè)土地不足但資金和經(jīng)驗(yàn)充足的特點(diǎn)，以土地置換經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。合作方式可以學(xué)習(xí)“深汕合作開發(fā)試驗(yàn)區(qū)”的稅收和利益分配機(jī)制。

第三，加強(qiáng)與粵港澳大灣區(qū)的旅游合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)的旅游業(yè)在全國(guó)甚至全球都具備較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，而海南亦是國(guó)家一直支持發(fā)展的國(guó)際旅游島。但海南除了自然資源外，開發(fā)資金、旅游產(chǎn)品、旅游主體都明顯不足，要充分發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)中香港、澳門、深圳、廣州等重要旅游目的地的資金和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。例如，發(fā)揮香港在會(huì)展旅游、主題公園旅游、購(gòu)物旅游3個(gè)重要領(lǐng)域的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，完善海南旅游產(chǎn)業(yè)配套；發(fā)揮港澳地區(qū)“賽馬賽狗”等體育節(jié)事經(jīng)驗(yàn)，支持海南逐漸探索“賽事經(jīng)濟(jì)”；發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)香港、南沙和前海的郵輪母港建設(shè)優(yōu)勢(shì)，與三亞郵輪母港進(jìn)行聯(lián)動(dòng)發(fā)展，打造粵港澳大灣區(qū)——海南“一站式”游艇旅游綠色通道。吸引深圳的華僑城集團(tuán)、廣州的長(zhǎng)隆集團(tuán)、嶺南集團(tuán)等一批成熟的珠三角文旅集團(tuán)進(jìn)入海南設(shè)置綜合型文旅消費(fèi)項(xiàng)目，做大做實(shí)海南的“旅游全產(chǎn)業(yè)鏈”。

第四，積極發(fā)展海南的海洋經(jīng)濟(jì)。挖掘粵港澳大灣區(qū)海洋開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和人才資源，協(xié)助海南開放建設(shè)“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)域”。注重海洋漁業(yè)、油氣開發(fā)、海洋裝備制造、航運(yùn)物流、海事仲裁等海洋第一、二、三產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展，放開香港、廣東的海洋科研機(jī)構(gòu)和高校在海南單獨(dú)設(shè)立辦學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的限制。

第五，聯(lián)合粵港澳大灣區(qū)開拓東南亞市場(chǎng)。海南有兩個(gè)腹地：一個(gè)是粵港澳大灣區(qū)，另一個(gè)是東南亞。但目前海南對(duì)東南亞市場(chǎng)的開發(fā)投資不足，粵港澳大灣區(qū)則與東南亞市場(chǎng)一直來往密切，基礎(chǔ)夯實(shí)。海南自由貿(mào)易港通過借助粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，一起“造船出海”，共同做大21 世紀(jì)海上絲綢之路的“市場(chǎng)蛋糕”。

3.促進(jìn)與粵港澳大灣區(qū)的政策相通

第一，建立協(xié)同瓊粵港澳四地合作的專責(zé)小組和專門機(jī)構(gòu)。成立海南自由貿(mào)易港與粵港澳大灣區(qū)對(duì)接合作的專責(zé)小組，負(fù)責(zé)對(duì)接與粵港澳大灣區(qū)的合作事宜。

第二，海南自由貿(mào)易港攜手粵港澳大灣區(qū)爭(zhēng)取國(guó)家政策支持。聯(lián)合粵港澳大灣區(qū)爭(zhēng)取國(guó)家在大型交通項(xiàng)目安排和資金投入上給予海南更大的支持。在交通基礎(chǔ)互聯(lián)互通中，積極聯(lián)合爭(zhēng)取中央專項(xiàng)建設(shè)資金，支持海南——廣東、海南——港澳的航道建設(shè)。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和“飛地經(jīng)濟(jì)”合作中，從省級(jí)層面進(jìn)行協(xié)調(diào)，聯(lián)動(dòng)廣東省人民政府港澳事務(wù)辦公室、香港貿(mào)易發(fā)展局、澳門經(jīng)濟(jì)局聯(lián)合制定海南重點(diǎn)合作園區(qū)的配套細(xì)則。

第三，商討制定“海南自由貿(mào)易港——粵港澳大灣區(qū)”投資正面清單。在投資自由便利和貿(mào)易自由便利方面，爭(zhēng)取將海南自由貿(mào)易港形成的一系列制度創(chuàng)新集成經(jīng)驗(yàn)和促進(jìn)高端要素便利流動(dòng)的制度安排，首先在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地城市特別是前海片區(qū)、南沙片區(qū)和橫琴片區(qū)中復(fù)制推廣，從而做到瓊粵的政策相通。

4.加強(qiáng)與粵港澳大灣區(qū)的人才流通

第一，海南自由貿(mào)易港的公務(wù)員引進(jìn)以長(zhǎng)期為主、借調(diào)為輔，大幅度增加來自粵港澳大灣區(qū)各市的干部。吸引公務(wù)人員長(zhǎng)期在海南工作有利于提升海南公共管理人才梯隊(duì)的穩(wěn)定性和當(dāng)?shù)厥煜ば?。而將粵港澳大灣區(qū)公務(wù)員隊(duì)伍借調(diào)到海南，有利于把珠三角相關(guān)的企業(yè)吸引到海南。港澳地區(qū)的公職人員，可以以顧問形式參與海南自由貿(mào)易港建設(shè)的建言獻(xiàn)策理事會(huì)。

第二，對(duì)粵港澳大灣區(qū)支援或投資海南建設(shè)的企業(yè)和事業(yè)單位人才實(shí)施“自由港藍(lán)卡”計(jì)劃?！白杂筛鬯{(lán)卡”計(jì)劃人才，在認(rèn)定資格的基礎(chǔ)上，在通關(guān)、稅收、購(gòu)物、教育、醫(yī)療、住房上，首先享受國(guó)家給予海南自由貿(mào)易港的所有優(yōu)惠政策。

第三，大力吸引粵港澳大灣區(qū)高?？蒲袡C(jī)構(gòu)在海南設(shè)立分校和科研機(jī)構(gòu)。利用好海南自由貿(mào)易港允許境外理工農(nóng)醫(yī)類高水平大學(xué)、職業(yè)院校在海南自由貿(mào)易港獨(dú)立辦學(xué)的條件，設(shè)立國(guó)際學(xué)校；推動(dòng)國(guó)內(nèi)重點(diǎn)高校在海南引進(jìn)國(guó)外知名院校，并在海南自由貿(mào)易港舉辦具有獨(dú)立法人資格的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)。吸引香港的理工類高校，澳門的旅游類高校，廣州的理工類、海洋類、醫(yī)科類、海洋類高校及科研機(jī)構(gòu)在海南自由貿(mào)易港積極設(shè)立分校或研究分院。面向教育用地不足的港澳地區(qū)名校，實(shí)行自由貿(mào)易港——大灣區(qū)“一校兩園”的管理模式，邀請(qǐng)粵港澳大灣區(qū)名校領(lǐng)導(dǎo)選調(diào)部分骨干科研人員支援海南的高校科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)。