京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的演化與改革方向*

京津冀協(xié)同發(fā)展是推進我國現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，黨的十九大報告明確要求“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展”。推動京津冀協(xié)同發(fā)展，是以習近平同志為核心的黨中央在準確把握國內(nèi)外發(fā)展大勢、順應新時代發(fā)展潮流、著眼于我國發(fā)展全局的基礎上，作出的重大戰(zhàn)略部署，為解決我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不充分問題提供了理論指導，對國內(nèi)乃至全球解決區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展問題具有重要的借鑒意義與示范作用。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的演進軌跡

京津冀地域一體，歷史同源，人緣相親，攜攬“三北”，文化一脈，京津冀協(xié)同發(fā)展有著深厚的歷史積淀，新中國成立后進行了艱辛探索與有益實踐，進入21 世紀后京津冀一體化發(fā)展開始加速，2014年正式上升為國家戰(zhàn)略，京津冀協(xié)同發(fā)展進入快速推進的新時代。

1.京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史沿革

北京的城市緣起可以回溯到3000 多年前的西周初年的薊城，燕國滅薊國遷都于薊城，史稱燕都。隨著遼在幽州（北京地區(qū)）設陪都，建號南京，北京開啟了作為千年古都的序幕。金朝正式建都于北京，稱為中都，元朝統(tǒng)一全國后，元大都成了中國的政治、經(jīng)濟、文化中心，明清兩朝相繼建都北京，更增加了厚重的首都積淀。從遼南京建都算起，北京在這千年首都發(fā)展史中，形成了首都經(jīng)濟圈與周邊各個城市既相互聯(lián)系又獨立分工且源遠流長的分合格局。

歷史上，京津冀協(xié)同發(fā)展最早可以追溯到隋朝大運河“永濟渠”段的開通，永濟渠從洛陽經(jīng)山東臨清至涿郡（今北京境內(nèi)）。隨著元朝定都北京，元大都成為中國的政治中心，海河逐漸成為漕糧上運京師的大動脈，天津也成了北方河海漕糧轉(zhuǎn)運樞紐與護衛(wèi)京城的重要軍事基地。1860 年天津開埠成為通商口岸后，隨著洋務運動的開展，逐步由漕運樞紐發(fā)展成北方經(jīng)濟商貿(mào)中心。清末及民國時期，行政區(qū)劃頻繁變動，京津冀三地發(fā)展處于各自為政的狀態(tài)。

新中國成立后，在高度計劃經(jīng)濟體制下，城市建設有重點、有步驟地展開，京津兩地各自朝著建立獨立工業(yè)體系方向發(fā)展。在中心城市自身集聚發(fā)展與中央集權計劃經(jīng)濟的雙重作用下，逐步形成了京津兩地給河北提供工業(yè)品，河北為京津兩地提供能源、原材料及農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展格局。事實證明，京津兩地的經(jīng)濟集聚發(fā)展，河北被動發(fā)展的狀態(tài)對京津冀三地發(fā)展的影響深遠。

改革開放后，京津冀各自經(jīng)濟都快速發(fā)展，三地經(jīng)濟聯(lián)系趨于密切，技術合作日益頻繁。1982年出臺的《北京市建設總體規(guī)劃方案》第一次提出“首都圈”，隨后成立了涵蓋北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古5省（區(qū)、市）的華北地區(qū)經(jīng)濟技術協(xié)作區(qū)，進行物資調(diào)劑，開展經(jīng)濟協(xié)作。1986年成立了環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會，1988 年成立了以北京為中心、覆蓋唐山、秦皇島、保定、張家口、承德、廊坊等10個城市的環(huán)京經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，從協(xié)作建設生產(chǎn)資料與生活資料基地開始，在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、運輸業(yè)、旅游業(yè)等方面協(xié)作不斷取得新突破。20世紀80年代的有益探索開啟了京津冀制度化協(xié)同發(fā)展的大幕。

20 世紀90 年代，河北先后提出“依托京津、服務京津、共同發(fā)展”“外向帶動、兩環(huán)結(jié)合、內(nèi)聯(lián)入手、外引突破”等發(fā)展方針，并把“外環(huán)渤海、內(nèi)環(huán)京津”的“兩環(huán)開放帶動”戰(zhàn)略寫入《河北省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃與2010 年遠景目標綱要》。1996 年北京提出以京津為核心，涵蓋河北7 市①的“首都經(jīng)濟圈”。

2.京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略形成

1995年，賀成全提出京津冀旅游業(yè)發(fā)展一體化的思路，1996 年，韓清林提出京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化概念，1997年，張連和等提出堅持新思維新戰(zhàn)略，推進京津冀經(jīng)濟一體化，之后學界逐漸關注京津冀一體化的研究。2004年2月，國家發(fā)展和改革委員會在廊坊召集京、津、冀部分城市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研討會，達成了“廊坊共識”，提出了“京津冀一體化”的發(fā)展框架，并啟動了京津冀區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃。這一時期的京津冀合作與協(xié)同發(fā)展在空間與時間上都更加密切，從經(jīng)濟領域拓展到其他領域，簽署了相關協(xié)議，構建了常態(tài)化的合作機制與框架，在深度與廣度上取得了重大進展。

2005年，中共中央、國務院對《北京市城市總體規(guī)劃（2005——2020）》作出批復，明確界定了北京的城市功能，并提出實施京、津、冀以及環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟合作與協(xié)調(diào)發(fā)展。2006 年，中共中央、國務院批復了《天津市城市總體規(guī)劃（2005——2020）》，明確天津定位為國際港口城市、北方經(jīng)濟中心和生態(tài)城市。2008 年，京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會議召開。2011年河北省發(fā)布《關于加快河北省環(huán)首都經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施意見》，提出以規(guī)劃、交通、通信、信息、金融、服務保障六大體系建設為支撐，對接北京加速首都經(jīng)濟圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視京津冀協(xié)同發(fā)展。2013 年5 月，習近平總書記在天津調(diào)研考察時提出，“要譜寫新時期社會主義現(xiàn)代化的京津‘雙城記’”。2014 年2月26 日習近平總書記在專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時明確提出，“實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略”，并著重強調(diào)了京津冀協(xié)同發(fā)展的重大意義、系統(tǒng)闡述了推進思路和全面部署了重點任務，由此，京津冀協(xié)同發(fā)展納入國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局。2015 年2 月10 日，習近平總書記在審議研究京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要時強調(diào)，“疏解北京非首都功能、推進京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個巨大的系統(tǒng)工程”，并提出了探索經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式、形成新增長極的要求。

2015 年4 月30 日，中央審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略正式形成?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了京津冀區(qū)域的整體功能定位與北京、天津、河北各自的功能定位與發(fā)展目標，對京津冀協(xié)同發(fā)展的空間布局全面優(yōu)化，對北京非首都功能疏解與協(xié)同發(fā)展的領域進行了重點部署。京津冀協(xié)同發(fā)展邁進系統(tǒng)實施、全面推進的新時期。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中涵蓋的京津冀地區(qū)位于華北平原北部，北京和天津兩地接壤，地理上在河北環(huán)抱之中，包括北京16 個市轄區(qū)，天津16個市轄區(qū)，河北11個地級市，總面積為21.6萬平方千米。截至2017 年年末，京津冀地區(qū)總?cè)丝跒?.125 億人，占全國總?cè)丝诘?.1%，地區(qū)生產(chǎn)總值為82559.78 億元，占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.98%，其中，北京人均GDP 為12.9 萬元，天津為11.9 萬元，河北為4.8萬元②。

3.京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略推進

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施5 年多來，基本構建起了多層次的立體發(fā)展規(guī)劃體系，北京城市副中心、雄安新區(qū)建設穩(wěn)步推進，疏解北京非首都功能穩(wěn)妥有序推進，在產(chǎn)業(yè)同步優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境改善等方面也取得了一系列的突破與進展。

構建多層次立體發(fā)展規(guī)劃體系。2016年2月，《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)實施，規(guī)劃明確了未來五年京津冀協(xié)同發(fā)展的目標，提出了9大發(fā)展任務：一是打造國際一流航空樞紐；二是構建世界級現(xiàn)代港口群；三是加快建設環(huán)首都公園；四是打贏河北脫貧攻堅戰(zhàn)；五是建立健全區(qū)域安全聯(lián)防聯(lián)控體系；六是全面提高首都服務國際交往的軟硬件水平；七是加強與長江經(jīng)濟帶的聯(lián)動；八是建立統(tǒng)一規(guī)范的市場體系；九是探索建立行政管理協(xié)同機制、生態(tài)環(huán)保聯(lián)動機制、產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新協(xié)同機制。隨后，京津冀區(qū)域交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、防震減災等12個專項規(guī)劃相繼出臺，從各自的“一畝三分地”到區(qū)域的“三地一盤棋”，形成了多層次相互銜接的規(guī)劃體系。

抓住關鍵性任務加快建設北京城市副中心。2016年5月27日，習近平總書記在研究部署規(guī)劃建設北京城市副中心時，提出“規(guī)劃建設北京城市副中心，疏解北京非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展是歷史性工程”。京津冀協(xié)同發(fā)展的首要任務是提升北京首都核心功能，解決北京“大城市病”問題，建設北京城市副中心是這一首要任務的首要舉措和關鍵環(huán)節(jié)，城市副中心的建設肩負調(diào)整北京城市空間格局、拓展城市發(fā)展空間、探索人口密集區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式的歷史使命。北京城市副中心建設堅持高質(zhì)量發(fā)展，構建大尺度生態(tài)空間，傳承保護大運河文化底蘊，輻射帶動廊坊發(fā)展，建設好疏解北京非首都功能集中承載地，建成北京重要一翼。

疏解北京非首都功能穩(wěn)妥有序推進。2014年，習近平總書記明確提出了“調(diào)整疏解非首都核心功能”的要求。2015 年，習近平總書記再次強調(diào)通過疏解北京非首都功能“探索出一種人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式”。2016 年3 月24 日，中央審議并原則同意《關于北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承載地有關情況的匯報》，同時確定了集中承載地的規(guī)劃選址與“雄安新區(qū)”的定名。2017年4月1日，中共中央、國務院決定設立河北雄安新區(qū)，建設北京非首都功能集中承載地。2017年10 月，習近平總書記在黨的十九大報告中指出“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點規(guī)劃、高標準建設雄安新區(qū)”，黨的十九大站在新的歷史方位，為深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展吹響了新的時代號角。

黨的十八大以來，黨中央國務院總體部署，京津冀三地協(xié)同推進，疏堵結(jié)合，疏解北京非首都功能取得了階段性的成果。產(chǎn)業(yè)疏解促進人口調(diào)控，2017 年疏解各類區(qū)域性專業(yè)市場594 家，關停退出一般性制造業(yè)1992 家，帶動常住人口下降1.63%，北京常住人口增速由2011年的2.9%下降至2017 年的-0.1%，這是2000 年以來首次出現(xiàn)負增長。京津冀地區(qū)環(huán)境明顯改善，北京地區(qū)PM2.5 年均濃度從2012 年的95.7 微克/立方米下降到2017年的58 微克/立方米，京津冀區(qū)域PM2.5 濃度下降至73微克/立方米，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理取得實效。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的四大主要現(xiàn)實問題

2014年以來，在黨中央、國務院的領導下，中央各部門和京津冀三地堅決落實中央決策部署，北京非首都功能疏解取得階段性進展，雄安新區(qū)建設全面展開，產(chǎn)業(yè)接續(xù)轉(zhuǎn)移與協(xié)同發(fā)展有序開展，交通基礎設施一體化持續(xù)加強，生態(tài)污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治聯(lián)建取得階段性成效，基本公共服務共建共享取得明顯進展，京津冀協(xié)同發(fā)展取得了顯著成效。同時，京津冀協(xié)同發(fā)展仍面臨諸多現(xiàn)實問題，妥善解決這些問題有利于京津冀協(xié)同發(fā)展向高質(zhì)量階段的順利躍升。

1.京津冀三地經(jīng)濟社會發(fā)展差距依然較大

京津冀協(xié)同發(fā)展對三地的經(jīng)濟發(fā)展推動作用明顯，但由于經(jīng)濟基礎不同，河北很多的經(jīng)濟發(fā)展指標與天津和北京相比，差距是比較大的。2019年北京實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值為35371.3 億元，同比增長6.1%；天津生產(chǎn)總值為14104.28 億元，同比增長4.8%；2019 年河北生產(chǎn)總值為35104.5 億元（見表1），同比增長6.8%。就2019年GDP總量來說，北京和河北的GDP持平，北京、天津、河北GDP絕對差距依然較大。從人均GDP來看，北京、天津、河北處于三個階梯，依次遞減，相差懸殊，北京是天津的1.8倍，天津接近河北的2倍，河北低于全國的平均水平（見圖1）。

圖1 2019年京津冀人均GDP

從京津冀的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構看，發(fā)展不均衡的態(tài)勢明顯。2019 年北京第一產(chǎn)業(yè)增加值同比下降2.5%，僅占GDP的0.3%，天津、河北均呈現(xiàn)微增長態(tài)勢，河北占比在10%以上；北京的第三產(chǎn)業(yè)占比超過80%，河北則剛剛超過50%（見圖2）。

圖2 2019年京津冀三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構

2.非首都功能疏解面臨諸多現(xiàn)實問題

北京經(jīng)濟發(fā)展不均衡。在京津冀城市群的協(xié)同發(fā)展中，北京疏解非首都功能，京津冀城市群的目標是一體化發(fā)展，減輕北京作為首都的壓力，同時拉動京津冀城市群整體發(fā)展。然而，北京內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展也不均衡。從地區(qū)生產(chǎn)總值來看，北京內(nèi)部的經(jīng)濟狀況，其實比京津冀城市群更不平衡。2019年北京市的經(jīng)濟總量為35371.3億元，其中東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)4 區(qū)的經(jīng)濟總量占比超過六成，高達63.2%。北京東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、大興區(qū)、順義區(qū)6區(qū)的經(jīng)濟總量為27177億元，6區(qū)占北京經(jīng)濟的比重為76.8%。16個區(qū)中的6個區(qū)超過經(jīng)濟總量的3/4，其他10個區(qū)加起來不足經(jīng)濟總量的1/4（見圖3）。

圖3 2019年北京市各區(qū)GDP

表1 2019年京津冀經(jīng)濟社會發(fā)展水平比較

北京郊區(qū)的發(fā)展與非首都功能疏解之間存在矛盾。非首都功能疏解的對象包括一般性制造業(yè)，區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場，部分教育、醫(yī)療機構，部分行政性、事業(yè)性服務機構。這些疏解對象，相對于北京郊區(qū)來說，也不算落后產(chǎn)業(yè)，一定程度上還能帶動郊區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。非首都功能疏解是在北京全市進行統(tǒng)一部署推進的，北京核心區(qū)在疏解行動的同時，郊區(qū)也在有序開展疏解行動。對于經(jīng)濟發(fā)展較為充分的城區(qū)，疏解落后產(chǎn)業(yè)，促進轉(zhuǎn)型升級，然而，對于北京郊區(qū)而言，疏解的對象并不多，相反需要承接北京核心區(qū)疏解的產(chǎn)業(yè)來發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。北京的郊區(qū)發(fā)展是兩極分化很嚴重的地區(qū)，按照北京的規(guī)劃，每個郊區(qū)建設一個郊區(qū)新城。郊區(qū)新城內(nèi)部是很發(fā)達的，有地鐵與市區(qū)相連，各種配套和基礎建設也比較好，在某種程度上就是市區(qū)的延伸。然而，北京建設很好的郊區(qū)新城，與郊區(qū)更大面積的“鄉(xiāng)村”，并沒有什么直接關系，二者是割裂的，形成了面積很小的發(fā)達郊區(qū)新城與面積廣大的郊區(qū)鄉(xiāng)村鮮明對比。

3.人口、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移對生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護壓力加大

未來京津?qū)⒚媾R較大的人口增長壓力。大城市吸納多數(shù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，而中小城市則面臨增長乏力的局面。人口增長及遷移將帶來生活用水、生活垃圾、農(nóng)村散燒煤排放、機動車尾氣排放等方面的環(huán)境壓力。隨著環(huán)境監(jiān)管日趨嚴格，機動車尾氣排放量和農(nóng)村散燒煤排放量將會有所下降，但由于農(nóng)村居住分散，難以實現(xiàn)集體供暖，農(nóng)村散燒煤問題將長期存在，生活供水和生活垃圾問題也將伴隨人口增長壓力而持續(xù)加大。

京津冀地區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利于實現(xiàn)區(qū)域工業(yè)集聚及工業(yè)鏈重構，對于京津冀整體生態(tài)環(huán)境具有改善作用，但仍存在負面影響，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)與生態(tài)功能保護區(qū)重疊，會影響生態(tài)功能區(qū)的完整性；重化工業(yè)的沿海布局會破壞沿海地區(qū)生態(tài)環(huán)境。京津冀地區(qū)交通一體化發(fā)展，首先，有利于改善區(qū)域尤其是北京地區(qū)的交通條件，提高運輸效率，疏解交通壓力；其次，可以引導產(chǎn)業(yè)的布局優(yōu)化及城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但交通基礎設施的建設會占用區(qū)域生態(tài)空間，造成生態(tài)環(huán)境破碎化，降低生態(tài)廊道連通性，影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境。從京津冀地區(qū)環(huán)境污染物的排放總量上看，制造業(yè)的轉(zhuǎn)移使大氣、水和固廢污染物排放量均增高，主要由于天津、河北的污染物排放系數(shù)高。從地區(qū)總量上來看，制造業(yè)的轉(zhuǎn)移會增加水耗及能耗。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會降低北京水耗及能耗，增加天津、河北水耗及能耗。

4.綜合交通運輸體系有待進一步完善

京津冀區(qū)域內(nèi)交通布局不合理。京津冀區(qū)域的軌道交通網(wǎng)絡功能層次不完善，缺乏能夠支撐都市圈和城市群的多層次、大容量、高效的軌道交通系統(tǒng)。缺乏服務于都市圈通勤出行的市郊軌道交通系統(tǒng)，如北京市主要依靠單一的地鐵制式支撐連接郊區(qū)與中心城之間的通勤出行，運輸速度慢且運力不足。聯(lián)系城市群內(nèi)部主要城市之間的城際軌道交通系統(tǒng)還不完善。

京津冀城市群的路網(wǎng)密度較低。根據(jù)城市道路網(wǎng)絡密度監(jiān)測數(shù)據(jù)，2020年京津冀城市群8個監(jiān)測城市，中心城區(qū)建成區(qū)總體平均道路網(wǎng)密度僅為4.5 千米/平方千米，城市群總體道路網(wǎng)密度指標處于較低水平，與8 千米/平方千米的目標差距較大。其中天津市6.2 千米/平方千米，為京津冀城市群最高道路網(wǎng)水平，除了北京、天津、石家莊三個核心城市外，其他城市均處于較低道路網(wǎng)密度水平，全部低于4.5 千米/平方千米的平均水平，保定市和邯鄲市僅為3.0 千米/平方千米和3.5 千米/平方千米，根據(jù)全國36 個主要城市數(shù)據(jù)，2020 年北方城市平均路網(wǎng)密度為5.3 千米/平方千米，京津冀城市群中除北京、天津、石家莊外，均未達到該指標水平。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施與推進

戰(zhàn)略實施，是為實現(xiàn)總體戰(zhàn)略目標而對戰(zhàn)略舉措的實施與執(zhí)行。戰(zhàn)略實施的重大作用是將戰(zhàn)略重點落實轉(zhuǎn)化為實際行動并確保實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施要以解決京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的深層次問題為導向，不斷推進升級。

1.以產(chǎn)業(yè)一體化協(xié)同發(fā)展與梯度演化縮小差距

京津冀三地經(jīng)濟社會發(fā)展差距較大，為此要以產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展帶動經(jīng)濟社會發(fā)展，進而彌補發(fā)展差距。要多點突破，把京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展體制機制建設向縱深推進。一是深入細化京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展目標，在規(guī)劃產(chǎn)業(yè)目錄、設定細化目標上，綜合平衡人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)先開發(fā)與世界級城市群建設之間關系，使區(qū)域各級政府既能從空間上把握產(chǎn)業(yè)與地方發(fā)展均衡，又能從時間上調(diào)控轉(zhuǎn)換短期階段性目標與中長期目標。二是抓住京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的“牛鼻子”，解決推進發(fā)展的“卡脖子”難題。以雄安新區(qū)與北京城市副中心建設為關鍵機遇，突破現(xiàn)有機制障礙，在創(chuàng)新鏈前端、產(chǎn)業(yè)鏈配套、市場鏈拓展中著力減少雄安新區(qū)、濱海新區(qū)、北京城市副中心、天津自貿(mào)區(qū)等產(chǎn)業(yè)重疊、同質(zhì)競爭。三是探索推廣京津冀區(qū)域“負面清單”行政管理模式，同步學習復制自貿(mào)區(qū)、自由港、創(chuàng)新區(qū)、保稅區(qū)等的成熟經(jīng)驗與管理創(chuàng)新，大幅度降低制度交易成本。四是以產(chǎn)品市場一體化建設帶動市場一體化全方位推進，全面突破創(chuàng)新市場、人力市場、金融市場、產(chǎn)權市場、服務市場等關鍵要素市場的改革桎梏，建設改革開放的經(jīng)濟空間高地。五是推動建設多層次資本市場，設立京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展股權引導基金，建設科技貸款資金池，安排科技金融風險補償金，推行專項“協(xié)同貸款”“協(xié)同投資”“協(xié)同保險”“小微創(chuàng)業(yè)貸”等金融產(chǎn)品，解決京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同中企業(yè)成長“資金的煩惱”。

培育京津冀點、群、鏈、網(wǎng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同梯度演化有機系統(tǒng)。市場主體創(chuàng)新是一個園區(qū)、一個城市、一個地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新有機系統(tǒng)生長發(fā)育的邏輯起點，京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新是一個有機系統(tǒng)，個人、企業(yè)、科研機構等市場主體的創(chuàng)新是京津冀區(qū)域有機系統(tǒng)生長發(fā)育的邏輯起點。第一，培育關鍵產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新節(jié)點，企業(yè)是創(chuàng)新的主體，一個領軍企業(yè)帶動一個行業(yè)的發(fā)展，形成一個產(chǎn)業(yè)的集群，配套延長形成產(chǎn)業(yè)鏈，由各個產(chǎn)業(yè)鏈縱橫交錯，形成網(wǎng)絡系統(tǒng)，是產(chǎn)業(yè)有機系統(tǒng)生長的基本規(guī)律。京津冀區(qū)域立足自身發(fā)展實際，引導培育一大批創(chuàng)新型小微企業(yè)，形成龐大數(shù)量的創(chuàng)新節(jié)點。第二，以點成群，京津冀統(tǒng)籌做好細分產(chǎn)業(yè)規(guī)劃空間分布及目錄，圍繞一個或幾個關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新節(jié)點，培育成產(chǎn)業(yè)集群，搭建起產(chǎn)業(yè)平臺，形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)基地。第三，串群成鏈，在產(chǎn)業(yè)鏈條整體規(guī)劃的基礎上，沿著創(chuàng)新鏈條的生長延伸方向，以創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群形成產(chǎn)業(yè)帶。第四，結(jié)鏈成網(wǎng)，隨著產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新鏈條的衍生，產(chǎn)品鏈、技術鏈、市場鏈同步縱橫交錯，京津冀三地技術、市場、產(chǎn)業(yè)不斷融合發(fā)展，成長為多梯度、多階段、多維度不斷演化升級的京津冀協(xié)同產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新有機系統(tǒng)。

2.精準疏解北京非首都功能

明確北京非首都功能的內(nèi)涵是疏解北京非首都功能的前提。北京作為首都，是中央政府所在地，是政治中心，既擁有高級別的政治定位，又代表國家形象，首都屬性決定了首都功能，同時作為一個超大城市，城市屬性決定了北京又具有一般城市的綜合功能。所謂非首都功能，就是對首都功能發(fā)揮產(chǎn)生潛在負外部性的功能，這些功能大都具有與首都功能關聯(lián)性不強、數(shù)量匹配性不高、空間分離性明顯的特征。從北京非首都功能的內(nèi)涵與特征維度研判分析，北京非首都功能主要包括一般性高消耗產(chǎn)業(yè)，區(qū)域物流、區(qū)域市場，部分社會公共服務功能，部分行政事業(yè)性機構及企業(yè)總部等。

疏解北京非首都功能的推進思路。第一，使政府引導與市場調(diào)節(jié)有機結(jié)合，跨地域、跨行業(yè)、跨部門建設推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同疏解工作平臺建設，統(tǒng)籌政策措施安排，建設專業(yè)化、規(guī)?；摹拔⒅行摹?，全面提升平臺承接能力。第二，堅持疏解與提升同步推進，以供給側(cè)結(jié)構性改革推動疏解。要抓住疏解機遇，促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)勝劣汰，要著重處理好統(tǒng)籌疏解與產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級的關系，以疏解促進勞動力質(zhì)量提升為抓手，處理好疏解與人口紅利的關系，要在疏解中推動企業(yè)轉(zhuǎn)型、合并、重組，推進混合所有制改革，處理好疏解與企業(yè)改革的關系。第三，堅持全局視野與戰(zhàn)略眼光，在全國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的大局中布局疏解工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)京津冀三個利益主體，通過政府、空間、要素、產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)等多渠道推進疏解。第四，充分發(fā)揮雄安新區(qū)、北京城市副中心集中承載地的作用，以雄安新區(qū)、北京城市副中心、濱海新區(qū)等為重點，以津冀經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、發(fā)展示范區(qū)為支撐，以省級園區(qū)為補充、小城鎮(zhèn)為依托，優(yōu)化北京非首都功能集中承載地布局。

3.實施生態(tài)一體化保護聯(lián)防聯(lián)控

京津冀協(xié)同發(fā)展進程中，推動京津冀地區(qū)水、土壤、大氣環(huán)境的治理，形成京津冀區(qū)域更加安全、更加健康、保障性更高、品質(zhì)更為優(yōu)越的生態(tài)網(wǎng)絡，既要做好宏觀頂層設計與政策保障，又要落實好微觀具體工作，同時要實現(xiàn)信息共享與聯(lián)合宣傳。

第一，京津冀三地聯(lián)合生態(tài)立法，統(tǒng)一生態(tài)規(guī)劃，統(tǒng)一污染標準。在生態(tài)環(huán)境部協(xié)調(diào)下，京津冀三地環(huán)保部門共同編制《京津冀區(qū)域環(huán)境污染防治條例》，立足京津冀自身生態(tài)狀況，建立契合生態(tài)實際的法治體系。在《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)保規(guī)劃》框架內(nèi)統(tǒng)一部署、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一落實，京津冀三地相關部門共同研究編制大氣、水、土壤和固廢領域的污染防治中長期規(guī)劃，推進區(qū)域污染協(xié)同防范與治理。在全面實施國家標準污染物排放限值的基礎上，京津冀三地聯(lián)動發(fā)布污染物排放的京津冀標準，逐步建立區(qū)域協(xié)同的污染物排放標準體系，在污染防治聯(lián)動治理的進程中逐步統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境準入門檻。

第二，京津冀三地多措并舉、協(xié)同落實生態(tài)環(huán)境保護工作。一要統(tǒng)一監(jiān)測，在國家統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測和污染源監(jiān)測規(guī)范的指導下，京津冀生態(tài)部門要研究制定統(tǒng)一的質(zhì)量監(jiān)管體系，構建京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡。二要協(xié)同治污，針對京津冀三地共性污染問題，建立聯(lián)防聯(lián)控管制分區(qū)，跨部門、跨地區(qū)開展針對性大氣、水、土壤污染的防控與治理。三要應急聯(lián)動，針對京津冀三地重污染天氣建立預警會商機制，針對重點流域水污染建立預警信息通報制度和應急聯(lián)動工作機制。四要環(huán)評會商，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境有潛在重大影響的園區(qū)、項目、工程規(guī)劃建設實施環(huán)評會商。

第三，實施信息共享和聯(lián)合宣傳。建立京津冀三地統(tǒng)一的環(huán)境信息共享平臺，對區(qū)域內(nèi)重點污染源排放的動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)實時上傳平臺，使三地環(huán)境質(zhì)量信息實時動態(tài)更新，共同推廣新污染治理技術，夯實區(qū)域協(xié)同治污的支撐基礎。對國家環(huán)境保護領域的重大政策及時解讀，對京津冀區(qū)域內(nèi)重要工作進展聯(lián)合宣傳，對京津冀區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善統(tǒng)一報道，為污染防治營造良好的輿論環(huán)境與社會氛圍，調(diào)動社會各界自覺參與區(qū)域防污、治污，形成污染防治多主體參與的大格局。

4.構建京津冀交通一體化網(wǎng)絡

交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展先行啟動、率先突破的三大重點領域之一。交通作為現(xiàn)代化社會的重要基礎設施，把經(jīng)濟發(fā)展的空間節(jié)點從宏觀到微觀聯(lián)結(jié)為一體，對城市空間合理布局、城市群的生長發(fā)育、區(qū)域經(jīng)濟空間協(xié)同優(yōu)化具有重要的支撐與先導作用。在20多萬平方千米的京津冀協(xié)同發(fā)展空間維度上，高密度、高效率、高速度的立體交通就如同京津冀這一有機體的血脈，宏觀上聯(lián)通著區(qū)域內(nèi)大中小城市、小城鎮(zhèn)，微觀上通達每一個社區(qū)、村落、家庭，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供保障。

打造軌道上的京津冀。針對京津冀地區(qū)存在的交通運輸結(jié)構不合理，公路運輸占據(jù)客貨運輸?shù)闹鲗У匚唬煌ü┙o與城市發(fā)展需求失衡，中心城區(qū)小汽車出行比例過高等問題，推進京津冀協(xié)同發(fā)展，打造以軌道交通為骨干的交通網(wǎng)絡是必然選擇。一是建設城際鐵路，打通京津冀區(qū)域大動脈，構建“四縱四橫一環(huán)”③的主骨架，加速推進京津冀城際聯(lián)絡線一期工程，聯(lián)通北京新老兩個機場、北京城市副中心、雄安新區(qū)等。二是建設市郊鐵路，打造軌道交通復合走廊。把市郊軌道交通作為京津冀區(qū)域內(nèi)長距離通勤主要出行方式，打造城市中心城區(qū)樞紐，將軌道交通的站點設在市內(nèi)，與城區(qū)內(nèi)交通網(wǎng)絡無縫接駁。三是建設城鄉(xiāng)公共交通，通過城際客運、軌道交通實現(xiàn)對新城區(qū)、縣城、小城鎮(zhèn)的服務。

打造世界級機場群。形成以首都機場、北京新機場為樞紐，與天津、河北境內(nèi)機場分工協(xié)作的民用機場體系，建設層次清晰、功能完善、分工合理、高效銜接、通達全球的交通中樞。優(yōu)化路網(wǎng)布局，打通京津冀區(qū)域內(nèi)“斷頭路”，構建覆蓋區(qū)域中心城市的高速公路網(wǎng)，促進京津冀區(qū)域內(nèi)形成多中心路網(wǎng)格局。構建現(xiàn)代化的津冀港口群，以天津港為龍頭，建設渤海灣地區(qū)港口群，協(xié)調(diào)港口分工，強化港口合作，完善港口群之間的鐵路集疏運體系，拓展港口腹地，深化港口物流合作，提升京津冀區(qū)域一體化運輸銜接服務水平，加快推進京津冀物流網(wǎng)絡化進程，提高多方式、跨區(qū)域運輸?shù)囊惑w化水平。

注釋

①7 市即唐山、秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊、滄州。②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)全國、北京、天津、河北2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)計算。③“四縱”即沿海通道、京滬通道、京九通道、京承——京廣通道，“四橫”即秦承張通道、京秦——京張通道、津保通道和石滄通道，“一環(huán)”即首都地區(qū)環(huán)線通道。