中國古代監(jiān)察權的監(jiān)督與制約及當代啟示

○常冰霞 艾永明

面對當前監(jiān)察體制改革，考察中國古代的監(jiān)察制度具有重要意義。古代國家治理結構呈現(xiàn)金字塔式的一人集權體制，一切的權力分配與權力運行機制皆圍繞著君主的意志而展開。古代君主面對龐大的帝國疆域和廣大的臣民，很難憑借一人之力統(tǒng)治整個帝國，“夫為之人主而身察百官，則曰不足，力不給”(1)(戰(zhàn)國)韓非子：《韓非子》卷二《有度第六》，秦惠彬校點，沈陽：遼寧教育出版社，1997年，第11頁。，因而積極尋找統(tǒng)治帝國的政治代理人，并最終將官僚系統(tǒng)定為政治代理人代其管理帝國。在常規(guī)的權力運行機制中，雖然雙方在根本利益上存在一致性，(2)法家代表人物韓非子認為君主與官僚之間存在相異的利益，但實際上二者的根本利益是一致的，參見艾永明：《利異相監(jiān)：法家理論與中國古代監(jiān)察制度》，《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期，第65—66頁。但因古代君主擁有的權力具有根本性，而作為代理方的官僚系統(tǒng)嘗試突破其代理性與派生性的權力而欲擁有實際權力，導致君主與以丞相為首的官僚系統(tǒng)時常發(fā)生矛盾與沖突，因而需要尋求其它的權力機制對發(fā)達的官僚系統(tǒng)進行制約，即設置并扶植與發(fā)展監(jiān)察系統(tǒng)。然而，監(jiān)察權在實際的權力運行中容易出現(xiàn)被濫用的情形，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！?3)[法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上冊)，張雁深譯，北京：商務印書館，2002年，第154頁?；诒O(jiān)察權在國家治理體系與權力分配中的地位及其權重，君權必須掌控著監(jiān)察權的制度設計及其運行，賦予監(jiān)察官員秩卑權重、對監(jiān)察者實行再監(jiān)察、 對監(jiān)察官員實行厚賞重罰、 嚴明監(jiān)察活動規(guī)范， 以期實行有效的監(jiān)督與制約。

一 監(jiān)察官員秩卑權重

監(jiān)察官員作為實施監(jiān)察權的主體，在古代國家治理體系與權力配置中，雖然其品級秩卑，但因其是國家的“治官之官”而被授予職重權大，實現(xiàn)以卑察尊的政治目的。如漢代刺史品秩雖然僅為六百石，但是可以監(jiān)察兩千石以上的官員以及諸侯國的諸侯王，“選第大吏，所薦位高至九卿，所惡立退，任重職大?！?4)(漢)班固：《漢書》卷八十三《朱博傳》，北京：中華書局，2011年，第2533頁。唐代監(jiān)察御史品秩雖然為正六品至正八品，但是其持有制命，奉制巡按，(5)(宋)王溥：《唐會要》卷六十《御史臺上》，北京：中華書局，1955年，第1056頁。“出使天下，事無巨細得失，皆令訪察回日奏聞，所以明四目、達四聰”(6)(后晉)劉昫：《舊唐書》卷一百二十八《顏真卿傳》，北京：中華書局，1999年，第2443頁。，從而起到“小大相制，內(nèi)外相維”(7)(清)顧炎武：《日知錄》卷九《部刺史》，蘭州：甘肅人民出版社，1997年，第444頁。的監(jiān)察作用。

從長時段的歷史進程來看，監(jiān)察官員秩卑權重的制度設計與古代的國家治理和權力配置相符，具有一定的合理性。清代學者顧炎武與趙翼對此認識：

夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制，內(nèi)外相維之意。(8)⑤同上。

官輕則愛惜身家之念輕，權重則整飭吏治之威重。(9)(清)趙翼：《陔馀叢考》卷二十六《監(jiān)司官非刺史》，北京：中華書局，1963年，第539頁。

從秩卑與權重承擔的功能來看，以“權重”凸顯國家治理的目標“整飭吏治之威重”，而有效地控制“權重”的監(jiān)察官員，其“秘訣”在于賦予其品級秩卑。秩卑能夠最大程度地確保監(jiān)察官員實施的監(jiān)察權聽命于君權，“秩卑”才知“命尊”，“官輕”才能“愛惜身家”。從秩卑與權重在監(jiān)察權運行中的地位來看，兩者并不完全是相輔相成，而是有所偏重。君主賦予監(jiān)察官員品級秩卑是授予其職重權大的前提和基礎所在。從秩卑權重的整體設計來看，其與古代的國家治理目標與權力配置相符。在君主開明、國家穩(wěn)定的情形下，此制度設計目的更易得到充分實現(xiàn)；倘若君主昏庸、國家分裂混亂，此制度設計則較難發(fā)揮其應有的作用，其背后的根本原因在于監(jiān)察官員的職重權大是在君主賦予其品級秩卑的前提之下。

在君主看來，雖然監(jiān)察官員具有廣泛的監(jiān)察權力，若能牢牢把控品級秩卑這把“萬能鑰匙”，監(jiān)察權的運行與實施難以脫離君權的掌控。然而，監(jiān)察權的實際運行態(tài)勢與制度設計的初衷與目的存在出入。一方面，“權重”的監(jiān)察官員未必起到有效監(jiān)察百官的作用，甚至在某一歷史時期淪為彈劾政敵的工具。清朝御史謝濟世特參劾巡撫田文鏡貪贓壞法，雍正帝面詢滿漢大小臣工關于田文鏡劣跡之后，認為“田文鏡秉公持正，實心辦事，乃天下督撫中所罕見者，貪贓壞法之事，朕可以保其必無，……著將謝濟世革職”(10)都察院編：《欽定臺規(guī)》卷二《訓典二》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2000年，第15—16頁。。另一方面，監(jiān)察官員品級“秩卑”未必能有效控制其“權重”，以明代御史出巡為例說明。雖然明代監(jiān)察御史為正七品，但是君主授予其“分巡天下”(11)(清)張廷玉：《明史》卷六《成祖本紀》，北京：中華書局，1974年，第79頁。之權，并成為一代定制，規(guī)定“代天子巡守，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事奏斷”(12)北京：中華書局，1974年，第1768頁。，且“凡政事得失，軍民利病，皆得直言無避”(13)(清)張廷玉：《明史》卷七十三《職官志二》，第1769頁。，以便君主掌握帝國的官僚動態(tài)與地方信息。按照君主對巡按御史的制度設計，御史雖然具有廣泛的監(jiān)察權力，但是其因品級秩卑所實施的監(jiān)察權力與呈現(xiàn)的監(jiān)察效能應該處于君權的掌控之下。然而，御史出巡的實際權力運行態(tài)勢并非如此。明代監(jiān)察御史巡按地方時，因其具有廣泛的巡察權而手握地方官員的考核大權，因而地方大員對其進行大肆賄賂，最后導致本應以自身廉潔為官員榜樣形象的御史卻成為明代貪墨隊伍中的重要一員：嘉靖末年，陳志先巡按江西，受賄不下數(shù)萬；(14)(明)沈德符：《萬歷野獲編》補遺卷三《臺省·御史墨敗》，北京：中華書局，1997年，第882頁。穆宗年間，祝大舟巡按江西，臨行票取多贓；(15)12同上。崇禎時，史范巡按淮、揚，括庫中贓罰銀十余萬入已橐。攝巡鹽，又掩取前官張錫命貯庫銀二十余萬。(16)(清)張廷玉：《明史》卷二百五十三《薛國觀傳》，北京：中華書局，1974年，第6539頁。

一言以蔽之，歷代君主賦予監(jiān)察官員秩卑權重，監(jiān)察效能應該處于君權掌控之下，但監(jiān)察權的實際運行態(tài)勢與制度設計意圖有所沖突，存在著一定程度的背離，其背后的根本原因在于監(jiān)察權本應獨立于任何權力機關之外，但在古代國家的治理框架下，不可避免地打上了君權的烙印。

二 對監(jiān)察者實行再監(jiān)察

在古代國家的治理體系與權力分配中，歷代君主充分發(fā)揮權力系統(tǒng)內(nèi)部以及權力系統(tǒng)之間的制約機制，對監(jiān)察者實行再監(jiān)察制度，即監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部互監(jiān)與行政系統(tǒng)對監(jiān)察系統(tǒng)實行監(jiān)察。

(一)監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部互監(jiān)

監(jiān)察系統(tǒng)實行內(nèi)部互監(jiān)的措施是歷史性的呈現(xiàn)，需要進一步思考的應是君主設計制度背后的政治考量。君主出于集權目的而建立的繁密監(jiān)察體制是實行監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部互監(jiān)的基礎和前提?；诒O(jiān)察系統(tǒng)的重要監(jiān)察功能，歷代君主以分散監(jiān)察權的方式達到集權目的，形成繁密的監(jiān)察體制。從漢代三大中央監(jiān)察機關至唐宋一臺三院制，從明代六科、都察院兩大監(jiān)察系統(tǒng)至清代雍正時期科道合一。對于繁密的監(jiān)察體制，君主充分發(fā)揮監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部相互制約機制。

1.不同監(jiān)察機構互監(jiān)。根據(jù)歷史文獻記載，不同監(jiān)察機構互監(jiān)主要存在于元代以前，明清時期未發(fā)現(xiàn)相關史料。漢代御史臺、丞相司直、司隸校尉雖然同為中央三大監(jiān)察機構，但是各自獨立系統(tǒng)并無隸屬關系，卻形成互相制約的關系，“御史中丞督司隸，司隸督司直，司直督刺史?！?17)(清)孫星衍：《漢官六種·漢官舊儀卷上》，北京：中華書局，1990年，第40頁。宋代臺諫兩大系統(tǒng)實行互監(jiān)的程度較高，呈現(xiàn)多樣化的互糾方式。具體方式有臺諫長官互相糾舉、臺官糾諫官、臺長糾諫官、臺官糾諫長、諫官糾臺官、諫長糾臺官、諫官糾臺長。(18)虞云國：《宋代臺諫制度研究》，上海：上海社會科學院出版社，2001年，第83頁。如諫官歐陽修糾彈御史王礪“陰徇朋黨，挾私彈事”(19)(清)徐松：《宋會要輯稿》職官六四之四四，北京：中華書局，1957年，第3842頁。，御史唐介奏劾諫院吳奎。與漢族政權不同，金朝的言諫系統(tǒng)包含登聞鼓院、登聞檢院。(20)邱永明：《中國古代監(jiān)察制度史》，上海：上海人民出版社，2006年版，第348頁。金朝規(guī)定臺諫系統(tǒng)可以互監(jiān)，登聞鼓院“掌奏進告御史臺、登聞檢院理斷不當事”(21)(元)脫脫：《金史》卷五十六《百官二》，北京：中華書局，1999年，第849頁。，登聞檢院“掌奏御進告尚書省、御史臺理斷不當事”(22)同上。。

2.同一監(jiān)察機構互監(jiān)。與不同監(jiān)察機構互監(jiān)相比，同一監(jiān)察機構互監(jiān)歷時較長，其存在于魏晉至明清時期。北魏孝文帝時，因“遂多專恣”的御史中尉李彪為治書侍御史酈道元彈劾，朝廷罷去李彪職務，并將其“付廷尉治獄”(23)(北齊)魏收：《魏書》卷六十二《李彪傳》，北京：中華書局，1999年，第938頁。。對于御史彈劾不當，唐代規(guī)定左右丞皆可“兼得彈之”(24)(后晉)劉昫：《舊唐書》卷四十三《職官二》，北京：中華書局，1999年，第1240年。。宋代規(guī)定御史系統(tǒng)、臺諫系統(tǒng)的各自系統(tǒng)內(nèi)部可以互監(jiān)。從御史系統(tǒng)來看，不僅御史長官與部屬可以互監(jiān)，規(guī)定“三班御史令本臺悉聽聲譽不稱職者，具以名聞”(25)(宋)李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷六十六，上海：上海古籍出版社，1985年，第578頁。，御史中丞王拱辰彈劾侍御史席嚴“議論無取”(26)(宋)李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷一百四十一，上海：上海古籍出版社，1985年，第1291頁。，御史陳經(jīng)彈劾御史中丞韓絳“論事不當，又失于舉錯”(27)(清)徐松：《宋會要輯稿》職官六五之二〇，北京：中華書局，1957年，第3856頁。，而且御史之間可以互糾。明清不僅規(guī)定都察院內(nèi)部可以互糾，“都察院職掌糾劾百司，辨明冤枉及一應不公不法事，如本院堂官及各道監(jiān)察御史有不公不法、曠職廢事、貪淫暴橫者，令互相糾舉”(28)都察院編：《欽定臺規(guī)》卷七《憲綱二》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2000年，第87頁。，而且規(guī)定不得徇私，“毋得徇私容弊?！?29)同上。

歷代君主在監(jiān)察機構內(nèi)部推行互監(jiān)措施，雖然在一定程度上對監(jiān)察權的濫用起到了監(jiān)督與制約，但是同時也造成了事實上的機構重疊、職責混雜、察權重復等弊端，影響監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部自身監(jiān)察效能與整體監(jiān)察效能的發(fā)揮，在一定時期內(nèi)“成為攻擊政敵，打擊異己的工具”(30)賈玉英：《宋代監(jiān)察制度》，鄭州：河南大學出版社，2006年，第281頁。。

(二)行政系統(tǒng)對監(jiān)察系統(tǒng)實行監(jiān)察

在古代國家權力配置與治理體系中，君主充分發(fā)揮權力系統(tǒng)之間的制約機制以達到權力的制衡，既依靠監(jiān)察系統(tǒng)制約行政系統(tǒng)，又依靠行政系統(tǒng)監(jiān)督與制約監(jiān)察系統(tǒng)，對監(jiān)察系統(tǒng)實行監(jiān)察。

統(tǒng)治者授予行政系統(tǒng)對監(jiān)察系統(tǒng)實行監(jiān)察，其監(jiān)察內(nèi)容直接瞄準監(jiān)察系統(tǒng)的失職行為。失職行為涵蓋失察行為、不作為以及不法行為。魏晉南北朝尚書左丞針對御史中丞的不作為實施糾彈，“建元元年，驃騎咨議沈憲等坐家奴客為劫，子弟被劾，憲等晏然。左丞任瑕奏陸澄不糾，請免澄官?！?31)(梁)蕭自顯：《南齊書》卷三十九《陸澄傳》，北京：中華書局，1999年，第462頁。隋唐尚書省對御史的失察行為具有監(jiān)察權，“若御史有糾劾不當，兼得彈奏?！?32)(唐)魏征：《隋書》卷二十八《百官下》，北京：中華書局，1999年，第537頁。宋代規(guī)定尚書省可以監(jiān)察御史的失職行為，其監(jiān)察內(nèi)容從真宗至元豐年間呈現(xiàn)深入化。真宗要求御史忠于職守、勤于糾彈，“務遵職業(yè)，無或懈慢，令尚書省糾舉之?！?33)(宋)李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷六十五，上海：上海古籍出版社，1985年，第566頁。從元豐四年至元豐七年，君主頒布一系列的詔令以加強監(jiān)察御史的失職行為。元豐四年十二月，規(guī)定尚書省糾彈御史的失察行為，“尚書都省彈奏六察御史糾劾不當事?！?34)(宋)李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷三百二十一，上海：上海古籍出版社，1985年，第2994頁。元豐五年，明確規(guī)定尚書省糾彈御史的失職行為，“尚書省得彈奏六察御史失職?！?35)(清)徐松：《宋會要輯稿》職官一七之一一，北京：中華書局，1957年，第2739頁。與元豐四年規(guī)定相比，元豐五年的糾彈內(nèi)容顯然擴大化，由失察行為發(fā)展至失職行為。元豐六年，在尚書省設置專門機構都司御史房，主要糾彈御史失職行為，主行“彈糾御史察案失職”(36)(宋)李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷三百三十二，上海：上海古籍出版社，1985年，第3093頁。。元豐七年，在都司御史房內(nèi)置簿，專門記錄御史糾彈案件的數(shù)量，并以“糾劾之多寡當否為殿最”(37)(宋)李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷三百三十三，上海：上海古籍出版社，1985年，第3099頁。，作為年終升遷的依據(jù)，“歲終條具取旨升黜”(38)同上。。由宋代文獻記載可以推斷，元豐年間監(jiān)察官員的失職行為較為嚴重以及君主對此重視程度，反映出此時期監(jiān)察權運行中的問題以及由此而來的行政系統(tǒng)監(jiān)察權限的逐步擴大化。

君主授予行政系統(tǒng)對監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)察，主要針對其失職行為進行必要的監(jiān)察，在一定程度上可以糾正監(jiān)察系統(tǒng)的失誤，實現(xiàn)監(jiān)督者對監(jiān)察者的監(jiān)察，有利于監(jiān)察官員忠于職守。若行政系統(tǒng)的監(jiān)察僅限制在監(jiān)察系統(tǒng)的失職行為，可以說并無弊端，但往往過猶不及。在古代國家治理體系與權力配置中，君主授予行政系統(tǒng)內(nèi)部可以監(jiān)察。如魏晉時期授予尚書左丞監(jiān)察尚書省的權力，“總司天臺，維正八座”(39)(唐)房玄齡：《晉書》卷四十七，北京：中華書局，1999年，第875頁。，至南北朝時期尚書左丞的監(jiān)察權限已突破“八座”范圍。隋代規(guī)定尚書令與左仆射具有監(jiān)察權，“彈糾見事，與御史中丞更相廉察”(40)(唐)魏征：《隋書》卷二十七《百官中》，北京：中華書局，1999年，第510頁。，尚書左仆射“掌判吏部、禮部、兵部三尚書事”(41)(唐)魏征：《隋書》卷二十八《百官下》，北京：中華書局，1999年，第537頁。。唐代規(guī)定尚書左、右丞監(jiān)察尚書省，“管轄省事，乣舉憲章”(42)(唐)張九齡：《唐六典》卷一《尚書省》，北京：中華書局，1991年，第13頁。。宋代尚書左、右司和宰執(zhí)皆可以監(jiān)察百司，“臣竊以左、右司之職掌，付十有二司之事，以舉正稽違?！?43)(宋)李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷四百四十，上海：上海古籍出版社，1985年，第4138頁。

監(jiān)察權作為國家的一項重要權力，本應是一項獨立權力，監(jiān)察機構應該獨自行使這一權力，但在古代國家的治理體系權力配置中，君主授予監(jiān)察系統(tǒng)與行政系統(tǒng)共掌監(jiān)察，其背后的原因應歸結于君主出于集權而實行的分權治理策略，不僅造成監(jiān)察系統(tǒng)與行政系統(tǒng)各自權力邊界模糊，同時也影響國家的整體治理效能。

三 對監(jiān)察官員實行厚賞重罰

歷代君主十分注重對監(jiān)察官員的監(jiān)察行為進行考核，并依據(jù)考核結果給予其賞罰。針對稱職與失職的監(jiān)察官員，君主分別給予厚賞獎勵、重罰懲戒。

(一) 對稱職的監(jiān)察官實行厚賞

針對監(jiān)察官員的糾彈政績，歷代君主給予多方面的厚賞獎勵，但從長時段考察，不同王朝的厚賞方式具有側(cè)重性。

漢代對政績卓著的監(jiān)察官員主要授予高規(guī)格的政治待遇。漢宣帝因揚州刺史黃霸以賢良高第為潁川太守，秩比二千石居官，賜車蓋，特高一丈，別駕主簿車，以章有德。(44)(漢)班固：《漢書》卷八十九《循吏傳》，北京：中華書局，2011年，第2691頁。唐宋君主對糾彈不避權要的監(jiān)察官員皆采取升遷的政治激勵，侍御史張行成因“糾劾不避權戚”而“遷侍中，兼刑部尚書”(45)(后晉)劉昫：《舊唐書》卷七十八《張行成傳》，北京：中華書局，1999年，第1826頁。，但是升遷的程度有所不同：一是，與宋代相比，唐代御史升遷速度比較突出，其升遷不出百日，“凡侍御史之例，不出累月則遷登南省，故號為南床百日。”(46)(唐)杜佑：《通典》卷二十四《職官六》，北京：中華書局，2016年，第667頁。二是，與唐代相比，宋代御史升遷不僅成為一代定制，“故事，臺諫官言事稱職，甚者不次進擢，其次亦敘遷美職”(47)(宋)李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷四百五十六，上海：上海古籍出版社，1985年，第4274頁。，而且出現(xiàn)破格升遷情形，“候及三年，或?qū)矣姓率?，實能裨益，特越常例，別與升遷?！?48)(清)徐松：《宋會要輯稿》職官三之五一，北京：中華書局，1957年，第2423頁。三是，雖然唐宋監(jiān)察官員皆可升遷至行政系統(tǒng)的宰執(zhí)，但是宋代監(jiān)察官員升遷至行政系統(tǒng)的宰執(zhí)比例高于唐代。據(jù)學者統(tǒng)計，御史臺長官直接或間接升遷至宰相，唐代前期有二十人，后期有19人。(49)胡寶華：《唐代監(jiān)察制度研究》，北京：商務印書館，2005年，第173頁。宋代御史中丞升遷宰相，八十九名御史中丞有五十二名直接升遷宰相，占總?cè)藬?shù)百分之五十八。(50)賈玉英：《宋代監(jiān)察制度》，鄭州：河南大學出版社，2006年，第101—106頁。

元代對御史升遷較為寬容，任滿且無異政，均可升遷，“監(jiān)察御史任滿，在職無異政，元(原)系七品以下者例加一等，六品以上者升擢。”(51)(明)宋濂：《元史》卷八十二《選舉志二》，北京：中華書局，1999年，第1355頁。明清對具有糾彈政績的御史較為優(yōu)厚，不僅升遷速度較快，而且突破正常晉升品級，林碩“前為御史，官七品，今擢按察使，官三品”(52)(清)張廷玉：《明史》卷一百六十一《林碩傳》，北京：中華書局，1974年，第4378頁。。

(二)對失職行為的監(jiān)察官實行重罰

監(jiān)察官員的失職行為，不僅包括失察行為，而且包括不法行為與不作為。與其他王朝相比，宋代對失職監(jiān)察官員的懲戒較為寬松，一般采用行政貶黜的方式，且其實施有慣例限制，“故事，罷中丞，必有告辭?！?53)(宋)李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷一百十三，上海：上海古籍出版社，1985年，第1016頁。

縱觀歷代王朝重罰監(jiān)察官員的方式，主要包含行政處免與刑事處罰，但是其重罰程度有所不同。兩漢與金朝對失職的監(jiān)察官員的處罰有所不同：一是，與兩漢相比，金朝對失察的監(jiān)察官員給予較重的刑事處罰，“失糾察者嚴加懲斷，不以贖論?！?54)(元)脫脫：《金史》卷四十五《刑法志》，北京：中華書局，1999年，第672頁。而兩漢給予失察的監(jiān)察官員以較輕的行政處免，漢宣帝因豫州刺史鮑宣所察過詔六條被奏免。(55)(漢)班固：《漢書》卷七十二《鮑宣傳》，北京：中華書局，2011年，第2312頁。二是，兩漢與金朝雖然對監(jiān)察官員的不作為皆給予刑事處罰，但是針對不同的糾舉領域：兩漢著重糾彈經(jīng)濟貪污，后漢桓帝規(guī)定“長吏藏滿三十萬而不糾舉者，刺史、二千石以縱避為罪”(56)(南朝·宋)范曄：《后漢書》卷七《桓帝紀》，北京：中華書局，1965年，第289頁。；金朝著重糾彈刑法犯罪，“制糾彈之官知有犯法而不舉者，減犯人罪一等科之，關親者許回避?！?57)(元)脫脫：《金史》卷七《世宗紀中》，北京：中華書局，1999年，第112頁。

針對監(jiān)察官員貪贓枉法的不法行為，元明清給予嚴厲的刑事處罰。元代對貪贓的監(jiān)察官員不僅給予罪加一等的處罰，“監(jiān)察御史系糾彈衙門官吏，正己方可正人，不應受贓出首，今后有犯人，比之有司官吏加罪一等”(58)(元)拜柱：《大元圣政國朝典章》臺規(guī)卷之一《典章五·臺察咨稟等事》，北京：中華書局，2011年，第146頁。，而且“經(jīng)赦不赦，經(jīng)減降不減降”(59)同上。。明清對風憲官犯贓實行加罪二等的從重規(guī)制?！洞竺髀伞芬?guī)定“凡風憲官吏受財，及于所按治去處求索借貸人財物，若買賣多取價利及受饋送之類，各加其余官吏罪二等”(60)(明)劉惟謙：《大明律》卷二十三《風憲官吏犯贓》，北京：法律出版社，1999年，第89頁。。清代規(guī)定風憲官受財物及于所按治去處求索借貸人財物，若因買賣多取價利及受饋送，較其他官員罪加二等處罰。(61)(清)劉統(tǒng)勛：《大清律例》，天津：天津古籍出版社，1993年，第538頁。

針對監(jiān)察官員在職的監(jiān)察政績與失職行為，歷代統(tǒng)治者分別對其實行厚賞、重罰，是對監(jiān)察機制的外部調(diào)節(jié)機制與動態(tài)監(jiān)控。歷代統(tǒng)治者對監(jiān)察官員實行厚賞重罰，將其監(jiān)察行為與前途升黜進行密切關聯(lián)，從獎懲層面對其監(jiān)察行為進行有效的監(jiān)督與制約，從而促使監(jiān)察官員在法律規(guī)制的軌道上行使監(jiān)察權。

四 嚴明監(jiān)察活動規(guī)范

在古代的國家治理體系中，君主授予監(jiān)察官員具有廣泛監(jiān)察權的同時，嚴明其監(jiān)察活動規(guī)范，進而預防與規(guī)制其濫用監(jiān)察權，符合現(xiàn)代法律關于權利與義務為一體的法律規(guī)制。

(一)嚴明監(jiān)察公務規(guī)范

在承擔監(jiān)察百官、制約官僚系統(tǒng)的重要職責中，監(jiān)察官員從事多項監(jiān)察公務，歷代君主給予其細密規(guī)制。

彈劾百官是監(jiān)察官員最基本、最重要的監(jiān)察職責，以監(jiān)察官員具有的彈劾權進行分析。雖然君主出于政治目的而于某一時期內(nèi)允許御史“風聞奏事”，但從長時段的歷史進程看，歷代君主強調(diào)御史彈劾必須具備實據(jù)，而不是道聽途說或者憑空捏造，使其避免成為御史挾私報復、攻擊政敵的工具。唐朝規(guī)定御史須“指事?lián)?，更言風聞，及滯詔旨，并不放上”(62)(宋)王溥：《唐會要》卷五十四《省號上·給事中》，北京：中華書局，1960年，第941頁。，若御史言之無據(jù)，君主對其糾不實處以刑事處罰，“被問、被推之人報答不實者，各獲此罪。”(63)(唐)長孫無忌：《唐律疏議》卷二十五《詐偽》，北京：中華書局，1983年，第459頁。宋代統(tǒng)治者不僅規(guī)定御史彈劾范圍，“自今言事者，非朝廷得失，民間利病，毋得以風聞彈奏，違者坐之”(64)(宋)李燾：《續(xù)資治通鑒長編》卷一百六十六，上海：上海古籍出版社，1985年，第1522頁。，而且規(guī)定言事須有實據(jù)，否則處以免職的行政處罰，侍御史王伯庠因“失實”罷臺職。(65)(宋)留正：《皇宋中興兩朝圣政》(第十四冊)，北京：商務印書館，1948年，第97頁。元代規(guī)定“凡察到官吏違法、不公事，理合就問者就問，其事干人眾，卒不能了畢者，行移合屬官司追問，不實不盡者究治?！?66)(元)拜柱：《大元圣政國朝典章》臺綱卷之二《典章六·察司合察事理》，北京：中華書局，2011年，第162頁。明代規(guī)定科道官糾舉須有實據(jù)，禁止御史濫舉，并給予行政處罰。若濫舉四人以上，則處以免職的行政處罰；若濫舉二人以上，則處以降職的行政處罰；若濫舉一人，則處以罰俸半年的行政處罰。(67)《明實錄·世宗肅皇帝實錄》卷一百四十，北京：線裝書局，2005年，第3283頁。糾舉之事，須要明著年月，指陳實跡，若挾私搜求細事及糾言不實者抵罪。(68)(明)李東陽：《大明會典》卷二百九《都察院一》，揚州：廣陵書社，2007年，第2793頁。清代規(guī)定科道糾舉須有真憑實據(jù)，不得憑空誣陷。順治帝規(guī)定“言官論事亦應明白確指，不得摭拾風影，挾私妄訐?！?69)都察院編：《欽定臺規(guī)》卷二《訓典二》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?000年，第11頁?？滴醯鄄粌H規(guī)定科道糾彈范圍，“都察院科道官員，職司風紀，于國家應行要務，即應直陳，一切奸弊”，而且應“據(jù)實指參”(70)《清實錄·圣祖仁皇帝實錄》卷二一，北京：中華書局，1985年，第297頁。。乾隆帝指出“若言官自謂風開言事，不問虛實，紛紛瀆陳”，則會導致“徒亂人意，于國事何益”(71)《清實錄·高宗純皇帝實錄》卷一三九，北京：中華書局，1986年，第999頁。。

針對御史行使糾劾和考核的監(jiān)察職責，監(jiān)察法規(guī)作出相應規(guī)制。明代規(guī)定科道官不僅要“即時糾舉，不許隱匿遺漏”(72)(明)李東陽：《大明會典》卷二百九《都察院一》，揚州：廣陵書社，2007年，第2793頁。，而且規(guī)定須有實據(jù)，糾舉之事，須要明著年月，指陳實跡，若挾私搜求細事及糾言不實者抵罪。(73)同上。清代不僅規(guī)定御史糾舉須有真憑實據(jù)，“如有大奸大貪，參劾得實?！?74)(清)昆岡：《清會典事例》(第十一冊)，北京：中華書局,1991年，第4頁。若科道“參奏不實者，亦有應得處分”，限制御史不作為，“不許摭拾塞責，將人已糾參之事隨聲附和”(75)都察院編：《欽定臺規(guī)》卷二《訓典二》，海口：海南出版社，2000年，第12頁。，“有挾私妄奏者抵罪”(76)都察院編：《欽定臺規(guī)》卷七《憲綱二》，海口：海南出版社，2000年，第87頁。，而且就糾舉機密之事規(guī)定御史需要采用密封的方式，“若系機密重事實封，御前開拆”(77)同上。。 針對御史行使考核，明代規(guī)定御史需要全面考核，凡考察官吏廉貪賢否，必于民間廣詢密訪，務循公議，使奸人得志、善人遭屈。(78)(明)李東陽：《大明會典》卷二百十《都察院二》，揚州：廣陵書社，2007年，第2806頁。若存在考察不公與知善不舉的情形，御史需要承擔相應的法律責任，“若考察不公、顛倒是非者，參奏如律”(79)同上，第2808頁。，“若知善不舉、見惡不拏，杖一百，發(fā)煙瘴地面安置，有贓從重論?！?80)(明)李東陽：《大明會典》卷二百九《都察院一》，揚州：廣陵書社，2007年，第2780頁。

(二)嚴明監(jiān)察官員個人行為

監(jiān)察官員作為國家的“治官之官”，歷代君主為規(guī)制其濫用監(jiān)察權，在嚴明監(jiān)察公務規(guī)范的同時，嚴明其個人行為。

金朝禁止御史攜妓游玩，監(jiān)察御史陶鈞因“攜妓游北苑”而為“提控官石玠聞而發(fā)之”，法司奏其應處于刑事處罰，“當徒二年半”(81)(元)脫脫：《金史》卷四十五《志第二十六·刑》，北京：中華書局，1999年，第674頁。。元代禁止御史巡按求娶妻妾，如有違反，處以刑事處罰，“巡按去處并不得求娶妻妾，如違治罪”(82)(元)拜柱：《大元圣政國朝典章》臺規(guī)卷之二《典章六·禁治察司等例》，北京：中華書局，2011年，第160頁。。針對御史出巡的個人行為限制，明代規(guī)定分巡按治州郡，“不許擅令所司、和買物貨、私役夫匠、多用鋪陳等項，亦不得縱容官吏出郭迎送”(83)(明)李東陽：《大明會典》卷二百十《都察院二》，揚州：廣陵書局，2007年，第2802頁。，“所至之處，須用防閑，未行事之先，不得接見雜人。凡官吏稟事，除公務外，不得問此地出產(chǎn)何物，以防下人窺伺作弊?！?84)(明)李東陽：《大明會典》卷二百十《都察院二》，第2806頁。清代順治八年規(guī)定御史“如都察院條奏禁約，一經(jīng)點差，即不得見客，不收書，不用投送書吏員役，不交接燕會餞行”，“不許府州縣運司等官鋪設迎送，不許假借公事”，“沿途及入境后，私書私饋，一概不許接受?！?85)(清)昆岡：《清會典事例》(第十一冊)，北京：中華書局，1991年，第295頁。

五 古代監(jiān)督與制約監(jiān)察權的主要啟示

考察、分析與評價傳統(tǒng)社會對監(jiān)察官員監(jiān)督與制約的舉措，總結其正面的經(jīng)驗，反思與剖析其反面的教訓，以期為當前監(jiān)察體制改革提供某些借鑒與啟示。

(一)在對監(jiān)察權監(jiān)督與制約的制度設計中，應始終保持監(jiān)察權的獨立性。監(jiān)察權的配置是一項系統(tǒng)工程，不能忽視監(jiān)察權的監(jiān)督與制約對其他要素的影響與作用，反之亦然。對傳統(tǒng)社會而言，君權對監(jiān)察權的掌控符合其時代的權力運行體制與國家治理目標，這是古代國家治理的一項成功經(jīng)驗，但不是國家治理的常態(tài)經(jīng)驗，因為君權對其掌控影響了監(jiān)察權的獨立性地位，君權對其掌控的制度設計意圖與實踐的出入是其明證。

就監(jiān)察權監(jiān)督與制約的制度設計目的而言，是為了保障其在不濫用權力的基礎上最大程度地發(fā)揮監(jiān)察效能，但若不能保持其獨立性的地位，其監(jiān)察效能就會大打折扣，因而，在對監(jiān)察權進行有效監(jiān)督與制約的制度設計中，需要考慮與注意保持監(jiān)察權的獨立性問題，在此基礎上對監(jiān)察權所做的監(jiān)督與制約的制度設計才具有理論價值與運行價值。由于古代社會的權力配置是處于君主集權體制之下的權力分配與制約，因而古代不可能建立真正有效的監(jiān)督與制約機制，在對監(jiān)察權監(jiān)督與制約的制度設計中，很難實現(xiàn)監(jiān)察權的獨立性。所謂古代監(jiān)察權的獨立性，是相對于君權之外的其他國家權力機關具有獨立性。

古今國家權力配置與治理體系有著根本性質(zhì)上的不同，在當前的監(jiān)察體制改革中，監(jiān)察權作為承擔國家監(jiān)察功能的權力配置層級，要對其實行強有力的監(jiān)督與制約機制，同時也要注意保持監(jiān)察權獨立性的地位，將其獨立于任何權力機關之外，才能最大程度地發(fā)揮其監(jiān)察的效能和作用，這是當前監(jiān)察體制改革能夠取得最大成效的重要問題。

(二)古代統(tǒng)治者對監(jiān)察權監(jiān)督與制約的運行實踐表明，多元化的監(jiān)察體制與一元化的監(jiān)察權之間存在著不易調(diào)和的矛盾與沖突。歷朝統(tǒng)治者對監(jiān)察系統(tǒng)實行內(nèi)部互監(jiān)，若從具體措施進行考察，有其合理之處，如御史臺內(nèi)部可以互監(jiān)，但也存在其不足之處，如明代為實現(xiàn)監(jiān)察機構互相監(jiān)督，設立多個監(jiān)察系統(tǒng)，甚至允許具有特務性質(zhì)的廠衛(wèi)機構參與其中，嚴重妨害了監(jiān)察權的一元化。

若從總體上進行考察，歷代對監(jiān)察系統(tǒng)實行內(nèi)部互監(jiān)，弊害大于益處，實際上構成了多元化的監(jiān)察體制。監(jiān)察系統(tǒng)實行內(nèi)部互監(jiān)，雖然促使監(jiān)察機構之間形成相互制約的局面，有利于監(jiān)察官員的自身廉潔，但也存在很多弊病，造成事實上的機構重疊、事權分散、職責不明、察權重復，影響了監(jiān)察權的獨立地位與監(jiān)察效能的發(fā)揮，是古代監(jiān)察系統(tǒng)配置的一大弊端。古代監(jiān)察系統(tǒng)的設置及其運行實效表明監(jiān)察雙軌、多軌制并不是監(jiān)察權監(jiān)督與制約的良策，無法實現(xiàn)監(jiān)察權的優(yōu)化配置。

(三)在對監(jiān)察權進行監(jiān)督與制約的制度設計中，應注意監(jiān)察權與行政權的權力行使邊界。在國家權力配置中，行政權與監(jiān)察權作為國家的兩項并重大權，每項權力應獨自屬于各自的權力系統(tǒng)，應充分發(fā)揮每項權力在國家治理中的重要作用。

在古代國家的治理體系下，行政系統(tǒng)對監(jiān)察權實行監(jiān)督與制約，應一分為二地進行分析。一方面，授予行政系統(tǒng)對監(jiān)察系統(tǒng)進行監(jiān)察，主要針對其失職行為所進行的必要監(jiān)察，“尚書省得彈奏六察御史失職”(86)(清)徐松：《宋會要輯稿》職官一七之一一，北京：中華書局，1957年，第2739頁。，從權力的配置與權力的制約角度看，一定程度上可以糾正監(jiān)察系統(tǒng)的失誤，起到監(jiān)督者對監(jiān)察者監(jiān)督與制約的作用；另一方面，古代君主授予行政系統(tǒng)內(nèi)部可以監(jiān)察，意味著本應由監(jiān)察系統(tǒng)實施的監(jiān)察權被人為性地侵奪與分割，本應獨立的監(jiān)察權賦予兩大監(jiān)察與行政兩大權力系統(tǒng)，不僅侵蝕了監(jiān)察權的邊界以及獨立性，同時也影響了行政效能的發(fā)揮。當前監(jiān)察體制改革在發(fā)揮監(jiān)督者對監(jiān)察者進行監(jiān)督與制約的過程中，應清晰地界定權力之間的邊界，應主要針對監(jiān)察機構的失職行為實行再監(jiān)察制度。

(四)對監(jiān)察權實行有效監(jiān)督與制約，不僅需要加強監(jiān)察官的自身政治修養(yǎng)及專業(yè)素質(zhì)，更須強調(diào)對其實行外部監(jiān)督與制約。從內(nèi)部看，作為“治官之官”的監(jiān)察官員，只有做到自身廉潔清正，才能有效地對其他機構實施監(jiān)察，對于澄清吏治具有正本清源的作用；從外部看，古代對監(jiān)察權監(jiān)督與制約的許多具體方法和措施富有合理性，如監(jiān)督者對監(jiān)察者實行監(jiān)察、嚴明監(jiān)察活動規(guī)范、對監(jiān)察官實行厚賞重罰等等。

作為國家“治官之官”的監(jiān)察官員，歷代授予其具有廣泛監(jiān)察權的同時，為預防與規(guī)制其濫用監(jiān)察權，嚴明其監(jiān)察活動規(guī)范，促使其監(jiān)察活動法律化、規(guī)范化。針對監(jiān)察官員在職的監(jiān)察政績與失職行為，歷代君主對監(jiān)察官員實行厚賞重罰，將其監(jiān)察行為與前途升黜進行密切關聯(lián)，從而促使監(jiān)察官員在法律的軌道上行使監(jiān)察權。君主授予行政系統(tǒng)對監(jiān)察系統(tǒng)的失職行為實行監(jiān)察，是古代國家治理的一項重要經(jīng)驗，在一定程度上可以實現(xiàn)監(jiān)督者對監(jiān)察者的監(jiān)察，有利于糾正監(jiān)察官員的失職行為。