新時代我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化反思

夏新華，彭 科,

（1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院 ，湖南 長沙 410081； 2.湖南中醫(yī)藥大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 ，湖南 長沙 410208）

中共十九屆四中全會提出，在國家治理中要加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能[1]。因此，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化已成為時代必要。然而，一直以來，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)治理主要是以內(nèi)部管理自治與相關(guān)行政部門監(jiān)管相結(jié)合方式開展，理應(yīng)運(yùn)用法治思維和法治手段進(jìn)行指導(dǎo)與執(zhí)行；但在實(shí)際操作中法治思維和法治手段卻運(yùn)用不足，甚至被擱置，其根源在于，在法制化進(jìn)程中，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的各環(huán)節(jié)都存在問題，很難把法治原則與治理實(shí)踐有機(jī)融合起來，其嚴(yán)重影響法治應(yīng)對各類事件的效率與效果，阻礙法治效能發(fā)揮。在此情況下，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的治理也呈現(xiàn)出間歇性、短期性和隨意性等弊端，致使一些關(guān)鍵問題無法得到及時、有效處理，給后續(xù)工作埋下諸多隱患。鑒于目前我國各地養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化現(xiàn)狀，應(yīng)以立法、執(zhí)法、司法、守法普法環(huán)節(jié)為整體視角，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化進(jìn)行困境剖析并通過實(shí)地調(diào)研，結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化的要求，有針對性地提出相應(yīng)化解之策。

一 養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化的必要性

（一）養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化是國家治理現(xiàn)代化的必然要求

國家意識形態(tài)要求養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)營法治化。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中央政府及部委一級的養(yǎng)老文件至今已出臺將近200 個。通過解讀這些文件涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的部分，不難發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)容和精神較多蘊(yùn)含對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)治理的法律規(guī)則意識表達(dá)，其意在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行逐漸走向規(guī)范模式。與此同時，在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范的具體化過程中落實(shí)國家意識形態(tài)，需要借助法治化方式實(shí)現(xiàn)。由于外部環(huán)境復(fù)雜多變，國家意識形態(tài)要想切實(shí)具體化到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)營過程中，必須依賴法治化方式加以保障，這不僅可以借助法治的強(qiáng)制性與權(quán)威性排除外部環(huán)境非正當(dāng)意識形態(tài)的肆意干擾和侵蝕沖擊，還能發(fā)揮法治對政府權(quán)力的科學(xué)管理，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門在落實(shí)國家意識形態(tài)過程中的行政權(quán)力?；诖?，國家對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)治理的強(qiáng)制力保障，需要通過立法及法律法規(guī)修訂的辦法提供法律依據(jù)和法律基礎(chǔ)。譬如2019 年12 月，國家市場監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》，第一次將黨中央、國務(wù)院的養(yǎng)老工作部署通過法規(guī)形式形成強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)[2]。

（二）社會養(yǎng)老服務(wù)秩序的維護(hù)離不開養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化

一方面，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化可凈化養(yǎng)老行業(yè)環(huán)境，維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展秩序。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化能為養(yǎng)老市場的整頓提供強(qiáng)有力的依據(jù)，可以依法嚴(yán)懲養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)壟斷或者不正當(dāng)競爭行為，有效規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，有力促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信用評價(jià)體系、等級評價(jià)體系的健全，推動養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷完善，提升養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化可以提升養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的緊急事件應(yīng)對能力，保障養(yǎng)老服務(wù)工作有序推進(jìn)。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的法治化勢必促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范化管理，有利于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)履行老年人在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住期間的應(yīng)有義務(wù)；在面臨緊急情況時，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在法律責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定下能自覺積極處理問題。

（三）養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化有利于最大限度保障老年人權(quán)益

首先，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化可以最大限度保障老年人合法權(quán)益。老年人屬于弱勢群體，在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)這類相對狹隘的空間生活，其合法權(quán)益極易遭受侵犯。依法加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范化治理，更有利于保障老年人合法權(quán)益。老年人合法權(quán)益倘若受到侵犯，可通過法律救濟(jì)方式維護(hù)自身合法權(quán)益，有效處理與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的糾紛問題。其次，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化能最大限度保障老年人享有新型養(yǎng)老模式衍生的更廣泛服務(wù)權(quán)利。新型養(yǎng)老模式能帶給老年人更多養(yǎng)老選擇機(jī)會，法治化不僅可以促使國家出臺相關(guān)政策來支持其應(yīng)用和推廣，而且能夠通過立法及法律修訂形式，確保老年人能夠正當(dāng)享有新型養(yǎng)老模式服務(wù)的權(quán)利，增強(qiáng)老年人的獲得感、幸福感。

由此可見，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化具有必要性。然而，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化進(jìn)程中難免遭遇困境而且涉及諸多方面，問題呈現(xiàn)錯綜復(fù)雜的特點(diǎn)，進(jìn)行多維度剖析需要謹(jǐn)慎選擇切入點(diǎn)。2018 年9 月，中央全面依法治國委員會通過部署，將全面依法治國工作多項(xiàng)任務(wù)分解為立法、執(zhí)法、司法、守法普法四個協(xié)調(diào)小組，并成立相應(yīng)辦公室[3]，這為推進(jìn)多層次多領(lǐng)域法治建設(shè)工作指明了方向。就養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化困境而言，可據(jù)此對其在立法、執(zhí)法、司法、守法普法各環(huán)節(jié)發(fā)力情況進(jìn)行類型化檢視。

二 養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化的困境

（一）立法層面基礎(chǔ)薄弱

值得注意的是，我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法治理過程中常會出現(xiàn)治“標(biāo)”不治“本”現(xiàn)象，這是因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化基礎(chǔ)較為薄弱，在某些方面存在法律制度設(shè)計(jì)上的缺陷，所形成的法律法規(guī)體系不健全，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化的調(diào)控能力不足。因此，聚焦立法層面的關(guān)鍵問題，是夯實(shí)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化基礎(chǔ)的前提。

首先，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)科學(xué)規(guī)劃及合理布局缺乏法律規(guī)定。2018 年修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》）將先前實(shí)施的：“養(yǎng)老許可”改為“備案登記”[4]，盡管降低了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“入圍門檻”，但是缺乏對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)科學(xué)規(guī)劃及合理布局的規(guī)定，造成社會資源的合理配置欠缺法律依據(jù)，導(dǎo)致養(yǎng)老資源供需失衡。具體表現(xiàn)為：一是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在全國各省（自治區(qū)、直轄市）區(qū)域間的分布不均衡?！叭丝诶淆g化發(fā)展具有明顯的由東向西的區(qū)域梯次特征，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)明顯快于西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)?！盵5]此外，通過分析民政部公布的近5 年養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量及分布地區(qū)情況發(fā)現(xiàn)，江蘇、四川、山東、浙江、湖北、湖南等省份區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)較多，而西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)較少。二是部分省（自治區(qū)、直轄市）區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)資源供需調(diào)配欠妥。近年來，老年人數(shù)量增加、老齡化加劇，但增加的老年人所處地理位置不一，而當(dāng)?shù)卣疄楣?jié)約成本，未根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，抑或未改遷護(hù)養(yǎng)老年人數(shù)量極少的老年機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)供不應(yīng)求或供大于求的極端現(xiàn)象。三是部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)域內(nèi)不同服務(wù)類型和級別養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)分布不均衡。隨著人們生活水平提高，不同經(jīng)濟(jì)條件的老年人對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇具有差異性，部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)域內(nèi)僅以建立公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為主，而此類公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)有限而長期實(shí)行落后服務(wù)模式，難以吸引對養(yǎng)老具有高要求的老年人入??；部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)域內(nèi)政府嘗試引進(jìn)或打造高端養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是其高額入住費(fèi)用與多數(shù)老年人經(jīng)濟(jì)可支付能力相矛盾，導(dǎo)致該地區(qū)高端養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住率低。養(yǎng)老資源供需失衡勢必導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管難度加大，老年人的健康、安全保障容易受到影響。

其次，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏法律保障。我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控法治體系主要以《憲法》為依據(jù)，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》為核心，其他配套法律法規(guī)為輔，民政部門為主要負(fù)責(zé)的應(yīng)急管理部門，但是應(yīng)急防控統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制僅散見于碎片化法律條文或原則性規(guī)定?！艾F(xiàn)行應(yīng)急法律文件之間系統(tǒng)性、整合性明顯不足、耦合度欠缺，各種法律適用情況和賦予的權(quán)力跨度太多。”[6]養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控法治體系因此出現(xiàn)內(nèi)部銜接和兼容不充分的情況，導(dǎo)致統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性差。首先，部分地區(qū)出臺的應(yīng)急防控政策生搬照抄，未能考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，難以有效指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)踐；其次，部分地區(qū)出臺的應(yīng)急防控政策語意模糊不清，留有過度執(zhí)法空間，致使執(zhí)法人員在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)矯枉過正，存在越權(quán)甚至違法行為；再次，部分地區(qū)出臺應(yīng)急防控政策存在重復(fù)、關(guān)鍵性措施不足的情況，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)被動重復(fù)沒有價(jià)值的應(yīng)急防控工作。此外，緊急情況下養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)外界援助機(jī)制法律法規(guī)缺乏。在位階較高的《老年人權(quán)益保障法》中，涉及“養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”關(guān)鍵詞共有23 處，但是關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨緊急情況下外界救助機(jī)制規(guī)定卻存在空白。尤其是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)大量員工辭職，只能以漲工資形式重新招聘新人及維持繼續(xù)留守的員工。在缺乏相關(guān)法律依據(jù)之下，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)外界救助機(jī)制效力不足，部分地方政府無法組織協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)亓α窟M(jìn)行援助，也缺乏對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼扶持資金的調(diào)配能力。

再次，智慧養(yǎng)老模式在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的應(yīng)用推廣緊缺配套法律。為加快健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家多部門聯(lián)合制定了《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計(jì)劃（2017—2020 年）》，但是智慧養(yǎng)老模式在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)用推廣的立法問題尚待完善。主要體現(xiàn)為：首先，智慧養(yǎng)老模式應(yīng)用推廣的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定缺乏法律保障。實(shí)踐中，部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)使用的智慧養(yǎng)老產(chǎn)品過于低端，卻打著智慧養(yǎng)老旗號加收高額增值服務(wù)費(fèi)。其次，智慧養(yǎng)老模式在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)用推廣服務(wù)產(chǎn)品在侵犯老年人的權(quán)益時，尚缺法律規(guī)制。譬如養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)使用的智慧養(yǎng)老設(shè)備是否對老年人身體產(chǎn)生副作用的鑒定缺乏法律依據(jù)，以及涉及老年人隱私權(quán)問題存在法律空白；智慧養(yǎng)老技術(shù)在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的應(yīng)用在客觀上造成老年人處于被動服務(wù)狀態(tài)等等；加之智慧養(yǎng)老技術(shù)自身功能固化，容易導(dǎo)致老年人較多自主選擇權(quán)習(xí)慣性被剝奪。最后，緊急情況下智慧養(yǎng)老模式在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)用推廣缺乏法律支持。譬如在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，現(xiàn)有智慧養(yǎng)老技術(shù)完全可以做到對老年人身體健康指標(biāo)進(jìn)行安全監(jiān)測卻遭受閑置，這是因?yàn)樵诰o急情況下，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是否必須使用智慧養(yǎng)老技術(shù)進(jìn)行監(jiān)測并未有法律強(qiáng)制性規(guī)定。

（二）執(zhí)法維度欠缺規(guī)范

《老年人權(quán)益保障法》第四十四條規(guī)定民政部門為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的法定主管部門，其余相關(guān)部門為輔助部門，強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管部門要加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)事中、事后的監(jiān)管。然而，由于民政部門長期存在執(zhí)法人員緊缺的體制問題，其對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管一直比較薄弱。為此，我們應(yīng)從深層次對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)法問題進(jìn)行剖析。

其一，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管中執(zhí)法不規(guī)范。一是部分地方民政部門監(jiān)管養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)時主動執(zhí)法意識不強(qiáng)，出現(xiàn)行政執(zhí)法不作為現(xiàn)象。個別執(zhí)法人員習(xí)慣用傳統(tǒng)行政管理手段在與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)雙向?qū)迎h(huán)境中“以言代法”，采取以信賴養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人按時匯報(bào)機(jī)構(gòu)情況的形式進(jìn)行“電話執(zhí)法、口頭執(zhí)法”，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的巡查只是走馬觀花。二是部分民政執(zhí)法人員存在濫用執(zhí)法權(quán)，出現(xiàn)執(zhí)法亂作為現(xiàn)象。依舊有個別執(zhí)法人員頂風(fēng)作案，與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)形成背后利益輸送關(guān)系，表現(xiàn)為隱蔽作案手法，明知存在重大違法情況卻知而不報(bào)，對本地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行選擇性執(zhí)法。三是個別執(zhí)法人員存在重實(shí)體、輕程序執(zhí)法現(xiàn)象。在執(zhí)法過程中，個別執(zhí)法人員并未佩戴行政執(zhí)法儀，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的違法事實(shí)認(rèn)定、處罰并未依據(jù)法律規(guī)定的程序。從近5 年行政系統(tǒng)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件來分析，大多是因?yàn)楹鲆暢绦蚨鴮?dǎo)致案件敗訴。

其二，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管內(nèi)容重點(diǎn)不突出。一是對違法養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏重點(diǎn)關(guān)注和有效治理。對老年人及其監(jiān)護(hù)人經(jīng)常反映或者舉報(bào)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，部分監(jiān)管部門通常采取教育與批評方式，或者采取象征性處罰方式進(jìn)行處理，未將監(jiān)管的重點(diǎn)落實(shí)在整改措施及整改后驗(yàn)收的環(huán)節(jié)上。二是對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與入住老人合同簽訂內(nèi)容的合法性存在監(jiān)管盲區(qū)。部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合同明顯偏向自身利益，其權(quán)利與義務(wù)規(guī)定上不對等。由于老年人對合同的理解能力不強(qiáng)，極易被其誤導(dǎo)而簽訂此類不平等合同。甚至有民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)借養(yǎng)老之名，以合同承諾高額回報(bào)，變相收取高額會員費(fèi)，實(shí)施侵害老年人權(quán)益的非法集資。據(jù)報(bào)道，2018 年以來，湖南省公安機(jī)關(guān)依法偵破養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資案件45 起，涉案金額35億余元，打擊處理犯罪嫌疑人66 人；327 家民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，37 家涉嫌陷入非法集資，這意味著湖南超過1/10 的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)陷入了非法集資[7]。三是對涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)老年人安全健康的地方缺乏重點(diǎn)監(jiān)管。部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住老人用餐食堂的日常安全衛(wèi)生缺乏監(jiān)管，特別是在食品的安全購買、貯存、加工、分餐等環(huán)節(jié)存在監(jiān)管盲區(qū)。

其三，針對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管手段不完善。一是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管基本信息化技術(shù)建設(shè)不完備。當(dāng)前監(jiān)管部門在依法加強(qiáng)構(gòu)建與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通工作方面基礎(chǔ)薄弱，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信息實(shí)時監(jiān)控不到位，特別是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中老年人健康情況統(tǒng)計(jì)存在手工填報(bào)效率低、信息傳達(dá)時效差的短板。二是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門之間執(zhí)法協(xié)作能力欠缺。在日常的執(zhí)法過程中，民政部門成為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)法的主要部門，在查處和打擊養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)違法犯罪時，缺乏公安機(jī)關(guān)的合力配合，難以有效發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)管效力，民政部門執(zhí)法人員經(jīng)常遭受辱罵、圍攻，執(zhí)法權(quán)威受到挑釁。三是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管執(zhí)法的社會參與執(zhí)法方式不健全。實(shí)踐中，部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門忽視社會公眾參與共同執(zhí)法，在執(zhí)法過程中，自己既當(dāng)運(yùn)動員、又當(dāng)裁判員角色，導(dǎo)致執(zhí)法被認(rèn)可度不高。

（三）司法保障制度不足

涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與入住老人法律糾紛等案件的司法問題是長期性存在的問題，目前理論界與實(shí)務(wù)界尚未對此問題進(jìn)行類型化分析。為此，有必要將涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與入住老人糾紛案件的司法問題予以厘清。

首先，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與入住老人司法救助機(jī)制不健全。 一是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律顧問制度建設(shè)薄弱。在實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律顧問力量薄弱甚至缺失，部分公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)由政府安排相應(yīng)法律顧問不到位，部分民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)因?yàn)楣?jié)約經(jīng)費(fèi)開支而未聘請法律顧問，導(dǎo)致大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律風(fēng)險(xiǎn)防范能力較弱。二是針對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與入住老人矛盾化解的司法救助優(yōu)先介入不足。實(shí)踐中，司法行政機(jī)關(guān)對點(diǎn)聯(lián)系養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住老人的積極性欠佳，老年人尋求法律援助十分被動，較多涉老案件經(jīng)過媒體報(bào)光后，司法援助才開始介入，不僅容易對老年人的權(quán)益保障和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的名譽(yù)和口碑造成不良影響，而且在矛盾激化后司法機(jī)關(guān)難以對雙方進(jìn)行有效調(diào)解。三是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住老人維權(quán)不夠便利。從當(dāng)前各地來看，大部分地區(qū)未設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住老人維權(quán)的專門法庭，盡管各地有相關(guān)政策要求，但是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層法院由于平時案件積壓較多，忽視對涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住老人案件的優(yōu)先受理。

其次，涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與入住老人之間糾紛案件的司法審判欠公正。一是涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與入住老人之間糾紛案件責(zé)任認(rèn)定審判的法律適用準(zhǔn)確度存疑。面對同類涉老糾紛案件，法官在審判實(shí)踐中通常以《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《侵權(quán)責(zé)任法》《老年人權(quán)益保障法》作為依據(jù)，但是這幾部法律就養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)針對老年人的安全保障義務(wù)并未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。法官在審理此類案件時，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是否盡到安全保障義務(wù)難以精確認(rèn)定，其通常以自由裁量權(quán)對該類案件進(jìn)行審判，習(xí)慣性適用過錯推定原則，容易造成案件判決產(chǎn)生諸多爭議[8]。盡管有2003 年12 月26日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》，但是其對涉及新出現(xiàn)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)相關(guān)案件欠缺指導(dǎo)與適用能力，同一類型案件在各地審判結(jié)果差別較大。二是涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和入住老人之間糾紛案件司法審判容易受外界輿論過度干擾。隨著信息時代的發(fā)展，老年人一旦與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)生糾紛，易引發(fā)新聞媒體大量報(bào)道，媒體的真實(shí)報(bào)道有利于司法公開，但是不實(shí)報(bào)道卻容易形成大量輿論，老年人相對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)而言屬于弱勢群體，這會為不良媒體借機(jī)炒作帶來噱頭，或者被其監(jiān)護(hù)人借媒體之力進(jìn)行不實(shí)的大肆渲染；還有個別行政領(lǐng)導(dǎo)迫于媒體輿論，為維護(hù)政府形象，采取干預(yù)司法審判的做法，法官在面臨內(nèi)外壓力之下難以保持審判獨(dú)立與司法公正。

再次，涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與入住老人案件執(zhí)行存在問題。一是部分涉及非法經(jīng)營的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)有關(guān)部門查處、訴訟及判決后面臨案件執(zhí)行難的情況。據(jù)涉老糾紛案件中受害老年人及其監(jiān)護(hù)人反映，非法吸收老年人資金的民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)案件執(zhí)行難度較大，該類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或因其投資不利出現(xiàn)大面積虧損，而先前無任何資產(chǎn)抵押償還，或者卷款潛逃國外，案件執(zhí)行機(jī)關(guān)難以為受害當(dāng)事人維護(hù)合法權(quán)益。二是部分公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與入住老人產(chǎn)生糾紛案件判決后存在案件執(zhí)行難的情況。在平時，老年人與公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生糾紛屬于經(jīng)常性事件，無論是通過調(diào)解還是訴訟，均關(guān)系到公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)賠償問題，然而大多老年人起訴公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)后贏了官司卻拿不到錢。據(jù)某執(zhí)行法官反饋，公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)賬戶上的錢基本都是日常其他住養(yǎng)老人每月的照護(hù)費(fèi)（包含生活費(fèi)、護(hù)理費(fèi)等），除此外，其他財(cái)產(chǎn)也難以通過法律程序進(jìn)行拍賣。從當(dāng)前來看，各地逐漸開始試行給公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)購買綜合責(zé)任保險(xiǎn)，但是理賠金額普遍偏低，與案件判決實(shí)際賠償金額相差甚遠(yuǎn)。

（四）守法普法實(shí)效不強(qiáng)

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的特殊性及老年人群體的文化素質(zhì)整體不高，其守法普法工作出現(xiàn)薄弱或者缺位，致使養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部員工及老年人對法律常識缺乏了解，甚至發(fā)生某些違法犯罪行為。

一方面，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)守法主體自覺狀況欠佳。一是部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人缺乏守法誠信自覺。在實(shí)踐中，部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人采用虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段向有關(guān)部門提供虛假材料以騙取政府補(bǔ)助、補(bǔ)貼等，甚至有部分老年人曾多次被養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)人員事先要求背記官方話術(shù)，以應(yīng)對上級檢查訪談。二是部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員守法主觀能動性較弱。在日常工作中，部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員向外界商家非法兜售老年人信息資料，造成老年人經(jīng)常無端被商業(yè)電話打擾，這一行為不僅侵犯老年人隱私權(quán)，也為老年人上當(dāng)受騙提供了直接渠道。三是部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)老年人守法意識淡薄。老年人作為長者，其日常行為一般受道德約束較多，但是，“由于道德具有寬泛和不確定性等特點(diǎn)，加之道德沒有國家力量來強(qiáng)制執(zhí)行，其發(fā)揮作用的空間受到極大的限制?！盵9]部分老年人容易滋生犯罪心理，甚至實(shí)施犯罪行為。譬如有老年人趁隔壁房間老年人上廁所之際，入室隨手竊取其財(cái)物；甚至，還有老年人發(fā)生性侵害他人事件：2018 年6 月22日，青島市一位80 多歲的王老太住進(jìn)李滄祥闔敬老院，卻被老人性侵[10]。

另一方面，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)普法教育宣傳方式不科學(xué)。一是普法部門在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開展普法教育宣傳時習(xí)慣于采用短期集中式宣傳而忽視日常宣傳。從當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)普法教育宣傳方式來看，各地區(qū)均表現(xiàn)不一，但是普法教育開展的計(jì)劃和周期大多一致。譬如自《老年人權(quán)益保障法》出臺后，相關(guān)普法部門針對各大養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)相繼開展了普法活動，但是至今，基本上只對這一部位階較高的法律進(jìn)行過一次正式普法，暫且不論養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住老人是否熟知，就連養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)大多數(shù)員工都對普法內(nèi)容已基本印象模糊。二是普法部門采用的普法教育宣傳方式依賴于傳統(tǒng)宣傳工具而偏少用現(xiàn)代教育方式。普法部門通常采取在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放傳單、掛橫幅等方式，由于時代發(fā)展迅速，信息化更新較快，這些工具難以做到對普法教育的及時更新。三是普法部門對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)普法教育宣傳方式習(xí)慣使用說教式，忽視法治實(shí)踐活動體驗(yàn)。普法部門一般對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)采取講座說教方式進(jìn)行普法宣傳教育，一方面晦澀的法律難以短時間內(nèi)為大家所理解，另一方面鮮少讓大家有機(jī)會親身體驗(yàn)到有效性的法治實(shí)踐活動，難以感同身受而形成法治共識。

三 推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化的具體對策

（一） 加快完善相關(guān)立法

首先，完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)供需均衡建立原則的法律規(guī)定。立法機(jī)關(guān)可在《老年人權(quán)益保障法》中補(bǔ)充養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)科學(xué)規(guī)劃和合理布局條文規(guī)定，增加以供需均衡建立為核心指導(dǎo)原則，細(xì)化相關(guān)立法細(xì)則。在此基礎(chǔ)上，各地可通過地方立法及出臺相應(yīng)規(guī)章制度進(jìn)一步夯實(shí)，可從以下幾方面著手：一是全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立應(yīng)依法堅(jiān)持供需均衡原則。國家有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)各地區(qū)老年人數(shù)量，設(shè)定需完成建立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的指標(biāo)數(shù)目，各省（自治區(qū)、直轄市）區(qū)域內(nèi)政府應(yīng)對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立依法給予政策上的支持和資金上的扶持，鼓勵社會力量創(chuàng)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)；同時國家應(yīng)加大對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建立的資金支持的傾斜。二是依法合理調(diào)配部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老資源。依法完善部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)域內(nèi)建立及改遷養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的需求標(biāo)準(zhǔn)制度，加強(qiáng)對各地區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)情監(jiān)測，通過科學(xué)研判，及時調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立的位置、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員、床位數(shù)等，切實(shí)滿足當(dāng)?shù)乩夏耆损B(yǎng)老所需。三是依法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）區(qū)域內(nèi)不同養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量供給與共享。依法建立不同服務(wù)類型和級別的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)資源均衡配置機(jī)制，加大對公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量提升、改造及資金支持，更新養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，豐富養(yǎng)老活動形式和內(nèi)容。依法健全公辦與民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合作制度，試行搭建中低端養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與高端養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目互補(bǔ)、業(yè)務(wù)對接機(jī)制，為老年人提供雙向選擇互通互惠機(jī)會，從而形成“基礎(chǔ)有保障，中端有市場，高端有選擇”的多樣化養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量均衡格局。

其次，明確養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控法治體系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控法治體系內(nèi)部銜接和兼容機(jī)制。應(yīng)在《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》中明確養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職權(quán)，明晰應(yīng)急防控情況下需要加以配合的部門主體、責(zé)任及義務(wù)。與此同時，應(yīng)配套統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督細(xì)則。具體為：一是各地可依據(jù)上述修訂后的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控法治體系，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定具有可行性的政策。依法強(qiáng)化應(yīng)急管理部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)措施和責(zé)任意識，充分發(fā)揮政策制定部門與政府部門的協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格把關(guān)制定應(yīng)急管理防控政策的科學(xué)性，對難以指導(dǎo)實(shí)踐的政策做到及時修正。二是加強(qiáng)相關(guān)規(guī)范性文件的合法性審查。對實(shí)踐過程中出現(xiàn)的問題務(wù)必引起高度重視，修正相關(guān)文字不嚴(yán)謹(jǐn)之處，對容易引發(fā)歧義的措辭要進(jìn)行解釋說明。三是依法健全應(yīng)急情況防控考核機(jī)制?？茖W(xué)制定養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控考核辦法，確立以防控實(shí)效為導(dǎo)向的考核指標(biāo)，提高養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控工作的針對性。四是在《老年人權(quán)益保障法》中增補(bǔ)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)緊急情況下接受外界救助的具體規(guī)定。各地政府應(yīng)依法重點(diǎn)建立內(nèi)部應(yīng)急防控和外界援助機(jī)制，依法增加緊急情況下養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼扶持資金貯備，制定養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)政府補(bǔ)貼制度。依法組織協(xié)調(diào)本地區(qū)內(nèi)社會救助力量，組建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)同行救助志愿者協(xié)會，為應(yīng)急防控儲備后續(xù)力量。

再次，加快完備智慧養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)用推廣的法律體系。一是加強(qiáng)智慧養(yǎng)老頂層設(shè)計(jì)，以法律形式確定智慧養(yǎng)老行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國家應(yīng)加快制定專門的智慧養(yǎng)老相關(guān)法律，以法律明文規(guī)定的形式確立智慧養(yǎng)老的安全標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)，明確養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)使用智慧養(yǎng)老的法律責(zé)任和義務(wù)，明晰智慧養(yǎng)老的監(jiān)督部門范圍及主體責(zé)任，依法規(guī)范智慧養(yǎng)老市場，公開智慧養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)的依據(jù)和相應(yīng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。二是在《老年人權(quán)益保障法》里增加智慧養(yǎng)老模式在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)用中如何保障老年人權(quán)益的內(nèi)容。將智慧養(yǎng)老設(shè)備納入醫(yī)療器材安全性檢測范圍內(nèi)，制定配套法律法規(guī)，依法檢測智慧養(yǎng)老設(shè)備的安全性。建立健全老年人信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制的法律保密條例，以法律形式確定老年人隱私數(shù)據(jù)被智慧養(yǎng)老模式使用的合法性界限。在此基礎(chǔ)上，培養(yǎng)多元主體信息共享機(jī)制，加快健康養(yǎng)老信息平臺建設(shè),協(xié)調(diào)老年人健康數(shù)據(jù)在各部門、機(jī)構(gòu)間的流通,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的交互及供需的有效匹配[11]。制定涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的入住老人使用智慧養(yǎng)老設(shè)備的相關(guān)法律規(guī)定，明確事先告知老年人服務(wù)內(nèi)容、形式等法律義務(wù)的細(xì)則，使老年人的知情權(quán)和自主選擇權(quán)得到保障。三是應(yīng)在涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)急防控法治體系中增加緊急情況下養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合理使用智慧養(yǎng)老技術(shù)的相關(guān)規(guī)定。

（二）深化執(zhí)法規(guī)范建設(shè)

其一，推動養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。一是增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門執(zhí)法意識，健全執(zhí)法督促機(jī)制。作為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督主導(dǎo)的民政部門要自上到下倡導(dǎo)并貫徹執(zhí)法為民的理念，在日常工作會議中要著重強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格規(guī)范公正執(zhí)法的必要性。相關(guān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，自糾自查，在督促部下執(zhí)法的同時，要做到帶頭深入基層執(zhí)法，并根據(jù)執(zhí)法情況及時調(diào)整執(zhí)法辦案思路。在部門年度考核內(nèi)容中對執(zhí)法工作清單項(xiàng)目進(jìn)行明晰化，對未能按時保質(zhì)完成執(zhí)法任務(wù)的工作人員扣發(fā)年終績效獎金；對弄虛作假、怠慢執(zhí)法的工作人員給予相應(yīng)內(nèi)部行政處分。二是充分發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所在地紀(jì)委監(jiān)察委職能，加強(qiáng)執(zhí)法部門監(jiān)督。根據(jù)實(shí)際情況，當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)察委可以派專人對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門進(jìn)行不定期巡視；對權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范問題提出紀(jì)律檢查建議或監(jiān)察建議；對不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的組織或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，按照相關(guān)規(guī)定對其進(jìn)行問責(zé)處理；對涉嫌職務(wù)犯罪的執(zhí)法人員，經(jīng)調(diào)查后認(rèn)為符合犯罪事實(shí)的，應(yīng)依據(jù)相關(guān)規(guī)定移交檢察院依法審查起訴。三是規(guī)范執(zhí)法程序，嚴(yán)守執(zhí)法程序。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)法律法規(guī)規(guī)定的全程執(zhí)法程序，要求執(zhí)法人員做到熟知執(zhí)法流程，依規(guī)定佩戴執(zhí)法儀，嚴(yán)格調(diào)查取證，做好歸檔管理。對違反程序的執(zhí)法責(zé)任人，應(yīng)視情況嚴(yán)重性給予相應(yīng)的懲處，以示警戒。

其二，聚焦涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)安全隱患部位進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。一是對運(yùn)行失范的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。各地應(yīng)根據(jù)《養(yǎng)老服務(wù)市場失信聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法（試行）》制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)監(jiān)管涉及違紀(jì)違法頻率較高的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。同時，當(dāng)?shù)貦?quán)益部門應(yīng)聯(lián)合媒體對違反相關(guān)規(guī)定的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全程跟蹤式報(bào)道。二是注重對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與老年人簽訂的合同進(jìn)行合法性審查。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門在執(zhí)法之前應(yīng)重點(diǎn)研究涉及老年人財(cái)產(chǎn)安全保障的重大問題，將養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)合同合法性審查納入日常檢查范圍，在每一家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)醒目處，公示服務(wù)合同簽訂前免費(fèi)咨詢電話及舉報(bào)電話，有效監(jiān)測養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是否存在變相合同行為，提前介入制止合同違法行為，有效阻礙后續(xù)不良合同風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。三是針對涉及老年人身體健康方面的問題進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。當(dāng)?shù)孛裾块T要聯(lián)合當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管局，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的食堂衛(wèi)生進(jìn)行監(jiān)督檢查全覆蓋，進(jìn)一步加大突擊檢查次數(shù)；養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可采取安裝監(jiān)控的形式記錄食堂工作人員制作飯菜全過程，以加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理。

其三，創(chuàng)新并完善養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的方式與手段。一是政府要重點(diǎn)加大養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管設(shè)備的投入及應(yīng)用。政府可依法建立與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)平臺，構(gòu)建監(jiān)管設(shè)備與網(wǎng)絡(luò)平臺的連接機(jī)制，將養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)控視頻以及老年人身體健康安全監(jiān)測數(shù)據(jù)與民政部門監(jiān)管平臺進(jìn)行對接，從而形成監(jiān)管共享。二是建立健全針對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的多部門聯(lián)合執(zhí)法制度。當(dāng)?shù)卣块T黨委要定期開展以民政部門為主、其他相關(guān)部門為輔的聯(lián)合執(zhí)法會議，形成聯(lián)合執(zhí)法制度，就執(zhí)法過程中各部門反饋的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，以避免部門之間執(zhí)法出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象。三是合理組建社會公眾參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)法機(jī)制。民政執(zhí)法部門可以積極開展社會公眾參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)法的招募活動，可組建監(jiān)護(hù)人、新聞媒體記者、其他養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)老年人、社區(qū)居委會工作人員、社會志愿工作者等參與執(zhí)法，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行突擊檢查，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的入住老年人采取隨機(jī)訪談形式，側(cè)面檢視養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)存在的問題，及時將客觀、真實(shí)的科學(xué)執(zhí)法監(jiān)管結(jié)果進(jìn)行公示，促進(jìn)執(zhí)法的公正性。

（三）加強(qiáng)司法服務(wù)保障

首先，健全養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與入住老人司法救助機(jī)制。一是健全養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法律顧問普及制度。各地政府應(yīng)根據(jù)中辦、國辦《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，為公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)配備相應(yīng)公職律師，對于民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)將法律援助資源加以適當(dāng)傾斜，同時加大高校法學(xué)專家對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法律援助資源的補(bǔ)充，有效提升養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法律援助隊(duì)伍的專業(yè)水平。二是全方面發(fā)揮司法機(jī)關(guān)組織協(xié)調(diào)效能。司法機(jī)構(gòu)要提高認(rèn)識，及時組建和協(xié)調(diào)相關(guān)法律服務(wù)部門提早介入涉老糾紛。根據(jù)案件實(shí)際所需，可以組織和協(xié)調(diào)公證部門、法律事務(wù)所、法律援助機(jī)構(gòu)等專門機(jī)構(gòu)，委托或指定法律服務(wù)部門對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住老人進(jìn)行援助。三是以多種方式暢通養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)維權(quán)渠道。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供專門的司法救助電話，同時對點(diǎn)委派負(fù)責(zé)人員聯(lián)系養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)派人主動上門為行動不便老年人提供司法救助服務(wù)。

其次，破除制約涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與入住老人之間糾紛案件的司法審判公正障礙。一是完善涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與入住老人之間法律糾紛共性問題的審判適用法律條例的司法解釋。對先前已判決的相關(guān)案件進(jìn)行梳理和總結(jié)，將各案件的共性問題以司法解釋形式固定下來作為后續(xù)類似案件判決的參考依據(jù)，不斷完善現(xiàn)有的司法解釋，加強(qiáng)司法解釋的補(bǔ)充說明。二是凈化涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與老年人糾紛案件的輿論環(huán)境。依法加強(qiáng)對涉老糾紛新聞網(wǎng)絡(luò)輿論的整治，鼓勵權(quán)威媒體客觀準(zhǔn)確報(bào)道案件真相，提升輿論引導(dǎo)水平。健全司法內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，保障法官司法審判的獨(dú)立性，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的原則，公正審理案件，讓利益主體各方都能感受到公平和正義。

再次，豐富涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及老年人案件執(zhí)行舉措。一是依法聯(lián)合多部門加強(qiáng)對民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的管控。公安機(jī)關(guān)應(yīng)加大對涉嫌非法集資養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)案件的偵察和打擊力度，增強(qiáng)各部門之間協(xié)同，制定長效管理計(jì)劃。單獨(dú)設(shè)立民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理押金，交由政府部門管理，以防出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)意外時受害老年人不能獲得補(bǔ)助。二是全面普及公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合保險(xiǎn)政策及提高賠償金額。在綜合保險(xiǎn)政策中不斷補(bǔ)充完善老年人在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的事故和需要賠償?shù)谋ｋU(xiǎn)項(xiàng)目，提高涉及老年人身體健康、財(cái)產(chǎn)損失等關(guān)鍵部分的保額。

（四）提升守法普法工作實(shí)效

一方面，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)守法主體自覺意識。一是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人法律意識、法律信仰的培養(yǎng)。通過政府法制部門定期開展養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合法經(jīng)營會議，通過聘請相關(guān)領(lǐng)域法學(xué)專家開展講座，通過現(xiàn)場剖析涉及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)案例的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、法律后果等方式，以強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人合法經(jīng)營的理念。二是加大養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員遵紀(jì)守法意識的培養(yǎng)。民政部門、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可聯(lián)合制定養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員年終獎懲制度，一方面要貫徹對員工在精神和物質(zhì)上的激勵，另一方面，要加大養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員的違法成本，對存在違法行為的工作人員進(jìn)行相應(yīng)懲處。三是提升養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)入住老人基本守法意識。各養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)要將員工引導(dǎo)老年人守法規(guī)范納入日常工作內(nèi)容。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理人員在日常與老年人接觸過程中，可直接口頭提醒老年人要在法律規(guī)定內(nèi)遵守行為規(guī)范，要引導(dǎo)老年人收看法制電視頻臺，營造良好守法氛圍。

另一方面，科學(xué)創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)普法教育宣傳方式。一是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)短期集中式普法與日常普法教育相結(jié)合。在短期集中普法基礎(chǔ)上，不斷制定與日常活動相切入的普法方式，可通過日常集中就餐時間在食堂通過語音播報(bào)方式插入普法宣傳內(nèi)容，該內(nèi)容還可附帶提醒老年人回房后每天按時收聽或者收看普法節(jié)目等。二是將傳統(tǒng)普法宣傳教育與現(xiàn)代普法教育相結(jié)合。盡量保留有效果的傳統(tǒng)普法宣傳教育方式；基于當(dāng)前大多老年人逐漸會使用智能手機(jī)的趨勢，應(yīng)進(jìn)一步豐富智能手機(jī)終端媒體平臺上的普法教育內(nèi)容，可開發(fā)專門提供老年人普法教育的手機(jī)APP，在該平臺上不僅要提供涉及老年人權(quán)益保障的法律法規(guī)基礎(chǔ)知識，還要不斷更新國家和地方出臺的政策法規(guī)等。三是將說教式普法與法治實(shí)踐普法活動相結(jié)合。在每次開展法治實(shí)踐普法活動時，先提供普法專業(yè)人士的講解，在此環(huán)節(jié)中可插入戲劇表演、以案說法等活動，以增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員與老年人對相關(guān)法律內(nèi)涵的認(rèn)知[12]；然后，可在實(shí)踐活動中讓每一個人盡情體驗(yàn)，進(jìn)行思考、討論、發(fā)表觀點(diǎn)；最后，由普法專業(yè)人士進(jìn)行引導(dǎo)和總結(jié)性發(fā)言。如此一來，有利于大家對普法內(nèi)容的立體式感知，可達(dá)到入腦入心的實(shí)效。

長期以來，學(xué)界對我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化實(shí)況缺乏縱深研究，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治原則難以與治理實(shí)踐密切融合成為當(dāng)前亟需解決的難題，故而對此保持系統(tǒng)化、持續(xù)性的理論與實(shí)踐研究成為必要。鑒于目前我國各地養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化水平存在差異，以立法、執(zhí)法、司法、守法普法環(huán)節(jié)為整體視角對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治化進(jìn)行困境剖析，積極探索有針對性的化解之策，不斷促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)法治效能提升，對有力推進(jìn)國家在養(yǎng)老領(lǐng)域治理現(xiàn)代化、有序維護(hù)社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展、有效保障老年人權(quán)益具有重要時代意義。