中美公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷

郭磊 徐明

摘要：2015年之前，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”備受詬病。改革后，公務(wù)員與企業(yè)職工在制度設(shè)計(jì)上基本保持一致，但養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配效果仍須檢驗(yàn)。以工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)作為初次分配和再分配的衡量指標(biāo)，比較中關(guān)兩國改革前后公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)和制度效果（再分配效果），發(fā)現(xiàn)兩國在改革前的制度聚焦于公務(wù)員本身，而改革后均考慮了公務(wù)員與其他群體的協(xié)同發(fā)展。未來中國養(yǎng)老保險(xiǎn)須避免在改革后進(jìn)入“隱性雙軌制”，關(guān)注企業(yè)年金和職業(yè)年金的不平衡、企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位平均工資增長率的差異以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部的性別收入差距。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn);初次分配;再分配;雙軌制

中圖分類號：D57 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-4149（2020）06-0096-16

一、引言

在2015年的中國養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革中，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參照企業(yè)職工進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。經(jīng)過數(shù)年的改革推進(jìn)，曾經(jīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”弊端是否已被消除？養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為我國社會保障的最重要組成部分，在收入的再分配中發(fā)揮了怎樣的作用？以效率至上的美國在20世紀(jì)末對其聯(lián)邦政府雇員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革，在平衡公務(wù)員和普通國民的養(yǎng)老保險(xiǎn)方面有無可取之處？這些都是本研究的出發(fā)點(diǎn)。

二、文獻(xiàn)回顧

1.經(jīng)典討論

對于公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)，世界各國學(xué)者有著豐碩的研究成果。國外學(xué)者常用不同的價(jià)值觀衡量養(yǎng)老金的支出水平，判斷制度是否公平和有效率，探討各種風(fēng)險(xiǎn)。對名義風(fēng)險(xiǎn)和償付能力風(fēng)險(xiǎn)的討論最為廣泛，傳統(tǒng)研究通常會在確定給付（DB）型養(yǎng)老金的管理上引入二次成本標(biāo)準(zhǔn)作為計(jì)劃管理者的目標(biāo)函數(shù)。而毛雷爾（Maurer）等則突破傳統(tǒng)思維，采用蒙特卡洛框架分析德國公務(wù)員非資助DB計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)。除此之外，也有較多探討公共部門和私人部門養(yǎng)老保險(xiǎn)差異的比較研究，部分國家的公職人員（公務(wù)員）養(yǎng)老保險(xiǎn)支出為財(cái)政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，由此引發(fā)了一連串的制度變革和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

國內(nèi)學(xué)者更多的是反思中國福利模式的發(fā)展歷程，關(guān)注如何借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)做法，并用于指導(dǎo)中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。如學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗(yàn)將公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)納入社會養(yǎng)老保險(xiǎn)中，解決公務(wù)員流出的“金手銬”問題和社會保險(xiǎn)制度缺乏銜接的問題。2015年之前，對于“雙軌制”的具體改革思路有兩種：一種是認(rèn)為“雙軌制”應(yīng)當(dāng)在發(fā)展中將統(tǒng)一性和差別性相結(jié)合;另一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，事業(yè)單位和公務(wù)員一起改革，認(rèn)為“雙軌制”必須合二為一，這樣才能保證社會發(fā)展的公正和公平，但同時(shí)也要做好兩種制度的銜接工作。

養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配功能也得到了眾多研究的支持。比如戴蒙德（Diamond）就認(rèn)為政府之所以介入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一個重要原因就是它的收入再分配功能。實(shí)證類的研究也證明了這個觀點(diǎn)，克勞斯（Kraus）利用歐盟家庭調(diào)查小組公布的家庭微觀數(shù)據(jù)，驗(yàn)證歐盟15國養(yǎng)老保險(xiǎn)支付對收入再分配的影響。劉苓玲和李培對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收入再分配效應(yīng)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，較為系統(tǒng)地梳理了國外對養(yǎng)老保險(xiǎn)代際和代內(nèi)、制度轉(zhuǎn)軌、私有化等方面的再分配效應(yīng)，以及國內(nèi)學(xué)者如何分析現(xiàn)收現(xiàn)付制、制度變遷和“統(tǒng)賬結(jié)合制”對收入再分配的影響。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，比較集中的一類研究是分析制度變遷與制度改革對再分配的影響，如探討美國、智利和意大利等國家養(yǎng)老保險(xiǎn)體系轉(zhuǎn)軌的收入再分配效應(yīng)。同樣的思路在國內(nèi)主要被用于衡量“統(tǒng)賬結(jié)合制”對養(yǎng)老保險(xiǎn)再分配效應(yīng)的影響，運(yùn)用定量的方法，研究結(jié)果卻有所不同。一種觀點(diǎn)認(rèn)為再分配功能得到了更好的發(fā)揮，另一種結(jié)論則指出再分配功能受到一定程度的削弱，甚至出現(xiàn)養(yǎng)老金高于工資的“倒掛”現(xiàn)象。

2.研究進(jìn)展

2015年養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”改革之后，相關(guān)研究涉及了改革的價(jià)值取向應(yīng)是底線公平、改革需重視工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相互影響、制度的公平性與效率性、改革對財(cái)政和單位支出的影響以及改革后財(cái)務(wù)的可持續(xù)性等方面，其中又以關(guān)注養(yǎng)老金替代率和職業(yè)年金兩個方面較為集中。

在養(yǎng)老金替代率方面，多數(shù)研究對2032-2052年期間退休的機(jī)關(guān)事業(yè)單位“中人”和“新人”的養(yǎng)老金替代率的波動區(qū)間進(jìn)行了預(yù)測，認(rèn)為未來替代率的彈性會更大。其中部分學(xué)者還關(guān)注到改革后的制度設(shè)計(jì)會導(dǎo)致兩性之間養(yǎng)老金替代率差距拉大。

在職業(yè)年金方面，一類研究分析了職業(yè)年金的積極作用，比如推動養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展、保障事業(yè)單位養(yǎng)老待遇不降低和促進(jìn)企業(yè)年金制度的完善;另一類研究則關(guān)注職業(yè)年金可能面臨的問題和發(fā)展建議，比如美國過于重視職業(yè)年金單一支柱導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、中國目前的職業(yè)年金制度設(shè)計(jì)不能靈活選擇繳費(fèi)比例，為此，學(xué)者們提出的建議包括建立科學(xué)的職業(yè)年金治理機(jī)制以及職業(yè)年金總體適度繳費(fèi)率應(yīng)在9.75%-12.91%之間。

從近年的研究看，學(xué)者們較為重視中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后的制度設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)和實(shí)施效果?，F(xiàn)有研究對公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的再分配效應(yīng)兩個問題進(jìn)行了較為詳細(xì)的闡述和分析，但是卻沒有將公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和再分配結(jié)合，進(jìn)行更為系統(tǒng)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較研究。沿著這一思路，本文以美國作為參照，梳理中美兩國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度變革，以工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)作為初次分配和再分配的衡量指標(biāo)，反思制度設(shè)計(jì)和制度效果（再分配效果），提出改革需要縮小不同群體之間（尤其是企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間）、機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部兩性之間的養(yǎng)老金差距。未來機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間的工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)需要協(xié)同發(fā)展，比如公共部門和私人部門之間的平均工資增長率需要統(tǒng)籌、職業(yè)年金和企業(yè)年金的發(fā)展需要兼顧。在這些方面，美國可以作為他山之石。

三、中美公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革之路

在各自經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的實(shí)踐之后，中國和美國都對其公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革。對比兩國的改革，有類似的措施，亦有不同的做法（見表1）。

1.中美公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的相似之處

從改革的背景來看，美國于1920年建立的公務(wù)員退休制度（Civil Service Retirement System，CSRS），由于給聯(lián)邦政府財(cái)政帶來的壓力不斷增大，使得社會各界的不滿逐步增強(qiáng)。美國的CSRS在1987-1996年期間，完成了向聯(lián)邦政府雇員退休制度（Federal Employee Retirement System，F(xiàn)ERS）的過渡。而中國早在20世紀(jì)50年代，公務(wù)員就與企業(yè)職工分開實(shí)行不同的退休制度。經(jīng)過多年的實(shí)踐，同樣由于社會各方對養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”提出種種質(zhì)疑，從2014年10月開始，中國公務(wù)員參照企業(yè)職工的模式，開始實(shí)行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。所以，兩國在改革背景上有一些相似之處。

從改革的思路和原則來看，中美兩國的改革都參考了公務(wù)員之外其他群體（普通國民或企業(yè)職工）的養(yǎng)老保險(xiǎn)安排，注重建立多支柱、資金來源多元化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。兩國都強(qiáng)調(diào)了權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，保證改革前與改革后待遇水平相銜接。

從改革的具體舉措來看，中美兩國的相似之處在于：首先，兩國的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革均由相對單一的養(yǎng)老金計(jì)劃向多支柱發(fā)展，拓展了資金的來源渠道。美國的FERS轉(zhuǎn)向了包含老年、遺屬和殘疾保險(xiǎn)（Old Age Survivors，and Disability Insurance，OASDI）、收益確定型年金計(jì)劃和繳費(fèi)確定型“節(jié)約儲蓄計(jì)劃”（Thrift Savings Plan，TSP）的三支柱，中國則改為了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金的雙支柱。其次，兩國的改革都控制了公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率，更加注重縮小公務(wù)員與普通國民的養(yǎng)老金待遇差距。再次，兩國的改革都強(qiáng)調(diào)了制度的平穩(wěn)過渡，對于改革中涉及的“老人”和“新人”進(jìn)行區(qū)分，適用不同的辦法。美國在從CSRS向FERS的轉(zhuǎn)變中，設(shè)置了長達(dá)10年的過渡期（1987-1996年），1987年1月1日之后新錄用的聯(lián)邦政府雇員加入FERS，而“老人”則在過渡期內(nèi)逐步消化，亦可以選擇加入FERS。中國的改革則區(qū)分了“老人”、“中人”和“新人”，同時(shí)加入職業(yè)年金保證養(yǎng)老待遇相對穩(wěn)定。

2.中美公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的差異所在

雖然在背景、思路、原則，甚至具體措施上，中美公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革都有很多相似之處，但由于國情不同，也存在一些顯著差異。

一是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的理念存在差異。在美國從CSRS向FERS的轉(zhuǎn)變過程中，參照了私人部門養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的特點(diǎn)對公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行修訂，比如聯(lián)邦政府及其雇員負(fù)擔(dān)的繳費(fèi)比例有所調(diào)整;而中國的改革更為徹底，公務(wù)員由完全不繳費(fèi)變?yōu)閰⒄掌髽I(yè)職工的繳費(fèi)比例，與政府共同負(fù)擔(dān)。此外，美國聯(lián)邦政府雇員在10年的過渡期中可以自由地在新舊制度中進(jìn)行選擇，聯(lián)邦政府通過對TSP進(jìn)行補(bǔ)貼等辦法吸引政府雇員轉(zhuǎn)移到新制度，而中國則對不同年齡段的公務(wù)員進(jìn)行分類規(guī)定，區(qū)分“老人”“中人”和“新人”，較快地整體過渡到新制度。

二是繳費(fèi)年限的差別。美國在改革之前規(guī)定，聯(lián)邦政府雇員為政府服務(wù)（繳費(fèi)）年限最低為5年，服務(wù)年限越長，退休年齡可以越低;在改革之后更為嚴(yán)格和詳細(xì)，繳費(fèi)年限最少為10年，最低退休年齡（minimum retirement age）與出生年月掛鉤，并且提前退休會使養(yǎng)老金被削減。中國在改革之前由于不需公務(wù)員個人繳費(fèi)，對工作年限沒有具體要求，但在改革后參照其他群體，明確規(guī)定繳費(fèi)需滿15年，不足15年的可選擇補(bǔ)繳或轉(zhuǎn)移等辦法。

三是調(diào)整機(jī)制的差別。美國有一套相對完整明晰的辦法，根據(jù)通貨膨脹率等因素對養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整，聯(lián)邦政府雇員不能超過全體國民的平均漲幅，同時(shí)控制養(yǎng)老金上限，平衡不同收入群體之間的養(yǎng)老金差距;而中國則是各省（市）每年根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，普遍采用“定額調(diào)整、掛鉤調(diào)整與適當(dāng)傾斜相結(jié)合”的辦法，大多省份對機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員進(jìn)行同步同比例調(diào)整。

此外，在制度改革的推進(jìn)中，美國主要依靠對第三支柱TSP的補(bǔ)助等激勵條款引導(dǎo)聯(lián)邦政府雇員向新制度轉(zhuǎn)移，而中國則更多依靠宣傳和行政力量的推動。

四、中美公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的再分配效果

本部分從縱向和橫向兩個角度探討中美公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?？v向比較主要關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷，即某一國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)在改革前后的異同。橫向比較包括國內(nèi)和國外兩層內(nèi)容：國內(nèi)橫向比較的重點(diǎn)是，在公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前后，某一國公務(wù)員與普通國民（企業(yè)職工）養(yǎng)老保險(xiǎn)差距;國外橫向比較則是基于前兩項(xiàng)比較，對中美兩國之間的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整體分析。

1.縱向比較：中美改革前后制度設(shè)計(jì)的再分配效果

（1）中國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。新中國成立后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了數(shù)次與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合并與分離，在2015年改革之前與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是并行的制度，并不存在法律法規(guī)、計(jì)算方法或者發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的交叉。所以這樣并行的制度如果沒有嚴(yán)格的約束機(jī)制，就很有可能難以精準(zhǔn)調(diào)控制度的協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)生較大的差距。改革之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)：個人需履行繳費(fèi)義務(wù)、實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、設(shè)置職業(yè)年金對應(yīng)企業(yè)的企業(yè)年金，從制度設(shè)計(jì)上盡可能保持與企業(yè)的一致，使養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配效果有所改善。

詳細(xì)對比中國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在改革前后的制度設(shè)計(jì)，可以看出改革前的制度結(jié)構(gòu)相對簡單，易于管理和操作，尚未考慮與企業(yè)職工的平衡發(fā)展，再分配效果受到一定的影響;改革后的制度體系相對完整，較好地處理了公平與效率、權(quán)利與義務(wù)等關(guān)系與部門間的協(xié)調(diào)，制度考量更加合理完善。具體體現(xiàn)為以下四個方面。

首先，制度框架方面，改革前的制度安排比較簡單，只有單一的由財(cái)政撥款形成的退休費(fèi)，為單支柱結(jié)構(gòu)。制度簡單易行，但在可持續(xù)性上有所不足。改革后的制度安排較為復(fù)雜，基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金的組合構(gòu)成了多支柱的基礎(chǔ)，在保障方式的多層次上有所突破。

其次，資金來源方面，改革前公務(wù)員的退休費(fèi)來源于財(cái)政撥款，個人不需履行繳費(fèi)義務(wù)，屬于公務(wù)員的隱性福利。改革后公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)原則，同時(shí)保證了資金來源多渠道，有利于制度的可持續(xù)。

再次，計(jì)算依據(jù)方面，改革前的退休費(fèi)以本人退休前職務(wù)工資和級別工資之和作為計(jì)算基礎(chǔ)，較為強(qiáng)調(diào)個人的貢獻(xiàn)和成績。改革后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，兼顧了社會整體情況和個人因素。

最后，總替代率方面，改革前根據(jù)工作年限的長短不同，退休費(fèi)計(jì)發(fā)比例有所差別（見表1）。以工作35年的“標(biāo)準(zhǔn)人”為例，計(jì)發(fā)比例（總替代率）達(dá)到90%，待遇優(yōu)厚且執(zhí)行容易。改革后養(yǎng)老保險(xiǎn)總替代率仍然與繳費(fèi)年限正相關(guān)，但計(jì)算卻更為復(fù)雜（需要考慮多支柱、投資收益率等因素）。同樣以工作35年的“標(biāo)準(zhǔn)人”為例，如果基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金個人賬戶的投資收益率大于5%，其養(yǎng)老保險(xiǎn)總替代率會高于改革前的90%;而如果投資收益率低于5%，總替代率則會相應(yīng)有所下降。所以改革后的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不但體現(xiàn)了待遇水平相銜接的指導(dǎo)思想，還更加強(qiáng)調(diào)分享經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展成果。

（2）美國聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)。在1929-1933年的大蕭條之后，美國羅斯福新政推出一攬子計(jì)劃，包括1935年《社會保障法案》（Social Security Act of 1935）提出的OASDI。而在1920年的CSRS制度設(shè)計(jì)之初，只關(guān)注了聯(lián)邦政府雇員的養(yǎng)老金，并未考慮與普通國民的平衡。但需要指出的是，其制度設(shè)計(jì)與同一時(shí)期私人部門中工會或大型公司提供的養(yǎng)老金計(jì)劃是類似的，比如DB計(jì)劃需要聯(lián)邦政府及其雇員共同繳費(fèi)。改革后的FERS雖然也只是針對受雇于聯(lián)邦政府的雇員，同樣有一定的優(yōu)惠政策，但不論是聯(lián)邦政府雇員、州政府雇員、地方政府雇員，還是普通國民，96%的退休者都被美國社會保險(xiǎn)的第一支柱OASDI所覆蓋。聯(lián)邦雇員的養(yǎng)老金經(jīng)過計(jì)算后，如果超過一定的標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)的OASDI制度下的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（Social Security Benefit）就會被削減，并且高收入、中等收入和低收入群體的替代率不同——退休前收入越高，養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率就越低，發(fā)揮了社會保險(xiǎn)應(yīng)有的再分配作用，有效縮小了高收入政府雇員和較低收人群體之間的差距。

制度框架方面，改革前的CSRS由DB計(jì)劃和DC計(jì)劃（TSP）構(gòu)成，但TSP計(jì)劃需個人獨(dú)立負(fù)擔(dān)，所以參與積極性不高，實(shí)際情況類似于單一支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn);改革后的FERS形成了有效的三支柱，這主要得益于兩個方面：一是雖然聯(lián)邦政府雇員需要同時(shí)向OASDI和DB計(jì)劃繳費(fèi)，但是整體的繳費(fèi)率保持了與改革前的大致相當(dāng)，并未增加個人的負(fù)擔(dān)。二是TSP計(jì)劃中雇員繳納金額的前5%，可獲得聯(lián)邦政府部門的配套資金，使參與意愿明顯增強(qiáng)。改革后的制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)有效。

替代率方面，改革前的CSRS以DB計(jì)劃為主，以工作35年的“標(biāo)準(zhǔn)人”為例，退休時(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率可以達(dá)到66.25%。改革后FERS形成了有效的三支柱，所以DB計(jì)劃的替代率有較大幅度的下降，工作35年的“標(biāo)準(zhǔn)人”為38.5%。但是由于OASDI和TSP的補(bǔ)充，改革后的制度不僅能繼續(xù)提供充足的養(yǎng)老保險(xiǎn)，還使得制度體系更加完善和可持續(xù)。

2.國內(nèi)橫向比較：中美改革前后制度實(shí)施的再分配效果

從制度實(shí)施上看，養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配效果主要是相對于工資的初次分配而言，所以本部分主要通過對工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)的比較，分析中美公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)際再分配效果。

黨的十八大報(bào)告提出：“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平?！秉h的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確：“履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小收入分配差距?！苯?jīng)過收入再分配的調(diào)整，企業(yè)職工（普通國民）和國家機(jī)關(guān)公務(wù)員（聯(lián)邦政府雇員）養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的差距應(yīng)該小于二者工資之間的差距，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的差距大于工資之間的差距，則說明這樣的制度違反了收入再分配的公平原則。

（1）中國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)比較。首先來看改革前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度再分配效果。表2說明了從2002年到2007年，企業(yè)與機(jī)關(guān)的工資之比從1：1.18發(fā)展到1：1.20，國家機(jī)關(guān)公務(wù)員的工資收入是企業(yè)職工的1.2倍左右，波動區(qū)間較小;同期，養(yǎng)老保險(xiǎn)之比從1：1.71發(fā)展到1：1.77，國家機(jī)關(guān)公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)收入是企業(yè)職工的1.7倍左右，變化也不大。但是問題的關(guān)鍵在于，再分配不但沒有縮小反而擴(kuò)大了兩部門職工之間的收入差距。

從圖1可以更清晰地看到中國企業(yè)職工與國家機(jī)關(guān)公務(wù)員工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)2002-2007年間的變化趨勢，作為初次分配主要手段的工資存在一定的差距，可以理解為不同職業(yè)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各司其職，勞動價(jià)值略有差別;但作為再分配主要手段的養(yǎng)老保險(xiǎn)，明顯可以看出企業(yè)職工與國家機(jī)關(guān)公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)差距大于二者的工資差距，并且2002-2007年，企業(yè)職工與國家機(jī)關(guān)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的差距進(jìn)一步擴(kuò)大了（而且大于同期工資差距的增大）。

更進(jìn)一步地，為了剔除地域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可能帶來的影響，以2008-2015年間的江蘇省常州市為例（見表3），從養(yǎng)老金水平看，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位都在不斷上漲，但后者的增長幅度明顯更大，導(dǎo)致人均養(yǎng)老金的差額從期初的11798元持續(xù)擴(kuò)大到期末的29683元。從養(yǎng)老金替代率看，企業(yè)從60.38%下滑至42.05%，機(jī)關(guān)事業(yè)單位先小幅下降，又逐步回調(diào)至60%以上。期初時(shí)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率雖有差距，但仍處于5%左右的范圍，期末卻大幅增長到25%左右。

其次再看改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度再分配效果。改革之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率是否會發(fā)生變化成為研究熱點(diǎn)之一（見表4）。由于制度體系由單支柱向多支柱轉(zhuǎn)變、養(yǎng)老金計(jì)算辦法發(fā)生變化，養(yǎng)老金替代率受退休時(shí)間、繳費(fèi)年限、繳費(fèi)基數(shù)、工資增長率、個人賬戶收益率、職業(yè)年金等因素影響，養(yǎng)老金的預(yù)測也就出現(xiàn)了差異。在不同的研究假設(shè)和研究方法下，有研究發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金替代率會逐步降低到60%左右，但也有研究認(rèn)為養(yǎng)老金替代率會在職業(yè)年金的作用下出現(xiàn)大幅提升。此外，還有研究指出養(yǎng)老金替代率會出現(xiàn)較大的彈性，在更大的區(qū)間范圍內(nèi)波動，可能低于以前水平，也可能大幅上漲。

對比改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老金情況，一方面，二者在養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件、計(jì)發(fā)辦法等方面趨于一致，有利于縮小養(yǎng)老金水平的差距;另一方面，養(yǎng)老金的調(diào)整辦法則不利于二者養(yǎng)老金替代率的接近，因?yàn)樽?015年后，大多數(shù)省份在每年的養(yǎng)老金調(diào)整方案中，都實(shí)行了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的同步增長。

此外，改革后仍有一些因素可能會對養(yǎng)老保險(xiǎn)再分配功能產(chǎn)生消極影響，最為明顯的就是第二支柱中的職業(yè)年金為強(qiáng)制建立，而企業(yè)年金為自愿建立。較多研究對改革后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率持樂觀態(tài)度，主要原因就在于職業(yè)年金的迅速鋪開。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金僅用了5年的時(shí)間，在制度上已經(jīng)廣泛覆蓋。截止到2019年5月，職業(yè)年金結(jié)余規(guī)模近6100億元，覆蓋了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員2970萬人，覆蓋面達(dá)到82%，其中實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)占比為96.5%。而企業(yè)職工的企業(yè)年金已推行近16年，卻遠(yuǎn)未達(dá)到全面鋪開的程度，2019年我國企業(yè)年金積累基金17985億元，建立企業(yè)年金的企業(yè)有960個，覆蓋企業(yè)職工2548萬人，覆蓋面不足10%。這就導(dǎo)致了綜合衡量養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱和第二支柱，企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平仍然會落后于公務(wù)員，養(yǎng)老保險(xiǎn)保留了“隱性雙軌制”：對于企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“標(biāo)準(zhǔn)人”（繳費(fèi)35年，繳費(fèi)基數(shù)等于社會平均工資）而言，如果只比較二者的第一支柱基本養(yǎng)老金，那么他們的替代率大致相當(dāng);但如果同時(shí)比較二者的第一支柱和第二支柱（企業(yè)年金/職業(yè)年金），在多數(shù)企業(yè)并未建立企業(yè)年金的情況下，企業(yè)職工的養(yǎng)老金總替代率仍會較大地落后于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，養(yǎng)老金差距可能持續(xù)擴(kuò)大（見表5）。

（2）美國聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)與普通國民養(yǎng)老保險(xiǎn)比較。對于那些收入較低的政府雇員而言，F(xiàn)ERS比CSRS更合適，因?yàn)榍罢呷е械纳鐣Ｕ希⊿ocial Security）部分更多地向低收入者傾斜。而對于那些收入較高的政府雇員而言，社會保障部分的替代率會降低，但同樣可能會認(rèn)為FERS更好，這取決于TSP計(jì)劃的平衡和為聯(lián)邦政府工作的年限等因素。

2000-2009年，美國普通國民與聯(lián)邦政府雇員的工資之比從1：1.30擴(kuò)大到1：1.41（2005年），又逐步回落至1：1.23，聯(lián)邦政府雇員的工資收入保持在普通國民的1.2倍至1.4倍，波動區(qū)間略微大于中國國家機(jī)關(guān)公務(wù)員與企業(yè)職工;2006-2011年間，養(yǎng)老保險(xiǎn)之比從1：1.09發(fā)展到1：1.13，聯(lián)邦政府雇員的養(yǎng)老保險(xiǎn)收入是普通國民的1.1倍左右，波動區(qū)間非常?。ㄈ绫?所示）。從美國的情況可以非常明顯地看出，養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配縮小了聯(lián)邦政府雇員與普通國民之間的收入差距。

圖2可以更直觀地看出美國普通國民與聯(lián)邦政府雇員工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)趨勢。2000-2009年間，普通國民與聯(lián)邦政府雇員工資的差距在最初略有增大，但經(jīng)過2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，2009年聯(lián)邦政府雇員的工資進(jìn)行了明顯的下調(diào)，在普通國民的平均工資保持增長的同時(shí)，聯(lián)邦政府雇員的工資回調(diào)到了三年前的水平。值得指出的是，代表平均水平的OASDI和FERS的差距非常小，只有10%左右的差距（聯(lián)邦政府雇員略高），并且從2006-2011年的數(shù)據(jù)來看，這個差距保持得十分穩(wěn)定。

由此可見，美國在初次分配上較為注重效率，這符合其一貫效率至上的作風(fēng)。在再分配上更好地實(shí)現(xiàn)了公平，無論是相對于工資而言，還是單獨(dú)觀察絕對值，普通國民和聯(lián)邦政府雇員的養(yǎng)老保險(xiǎn)差距都很小，較好地發(fā)揮了養(yǎng)老保險(xiǎn)再分配的作用，符合本文提出的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。雖然退休前的職業(yè)存在差別，但全體國民仍然較為平等地共享了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

3.國外橫向比較：中美之間公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的再分配效果

從改革前的制度看，中國和美國更多的是將公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)視為一種福利，而非再分配的重要手段，所以并沒有充分考慮與國內(nèi)其他群體之間的平衡，相對缺乏統(tǒng)籌兼顧，再分配效果較弱。而改革后制度的再分配效果有所加強(qiáng)，制度更加重視公平和可持續(xù)。美國將絕大多數(shù)國民（包括公務(wù)員）納入統(tǒng)一的第一支柱OASDI，在第二支柱和第三支柱上保留一定的差異性;中國采取的是將公務(wù)員和企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金進(jìn)行制度設(shè)計(jì)上的統(tǒng)一（養(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍然分開運(yùn)營管理），在第二支柱上區(qū)分為職業(yè)年金和企業(yè)年金。

對比圖1和圖2，從縱向比較看，改革前中國公務(wù)員與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的差距大于工資收入的差距，即經(jīng)過再分配以后，二者的收入差距不但沒有縮小，反而有所擴(kuò)大（如2006年從1.14倍擴(kuò)大到了1.58倍）;改革后公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)很大程度上參考了企業(yè)職工，并且趨于一致，但從目前來看，職業(yè)年金和調(diào)整辦法等隱性因素可能導(dǎo)致二者收入差距難以縮小，甚至進(jìn)一步擴(kuò)大。

從國內(nèi)橫向比較看，選擇同一時(shí)間點(diǎn)2007年進(jìn)行觀察，在以工資為衡量標(biāo)準(zhǔn)的初次分配上，美國普通國民與聯(lián)邦政府雇員的差距大于改革前中國企業(yè)職工與公務(wù)員之間的差距，美國的差距是1415美元，而中國為393元。但是在以養(yǎng)老保險(xiǎn)為衡量標(biāo)準(zhǔn)的再分配上，美國普通國民與聯(lián)邦政府雇員的差距小于改革前中國企業(yè)職工與公務(wù)員之間的差距：美國的差距從1415美元縮小至114美元，而中國則從393元擴(kuò)大至714元。

從兩國的比較中可以看出，美國的制度變革為中國提供了范本。美國經(jīng)過養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配之后，不同群體間的收入差距明顯縮小。而改革之前中國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施效果與社會保障發(fā)揮再分配功能的應(yīng)有之義是相抵觸的，不符合本文提出的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不僅沒有起到應(yīng)有的“穩(wěn)定器”和“減震器”的作用，反而導(dǎo)致了再分配之后的收入差距擴(kuò)大，扭曲了初次分配和再分配的功能，偏離了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常軌道。在這樣的背景下，改革后中國公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)回歸初心，校正了再分配的功能。以上比較能從整體上反映出一些問題，但如前所述，本研究選取工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)作為初次分配和再分配的衡量指標(biāo)來評價(jià)制度有一定的局限性，所選數(shù)據(jù)的時(shí)效性和全面性也有一定的限制，再加上影響制度實(shí)施效果的因素較多，只能在一定程度上控制地域、繳費(fèi)年限和制度層次。未來還需要更精細(xì)的制度安排和調(diào)控辦法、更長的時(shí)間和更豐富的數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)。

五、思考與討論

比較改革前后中美公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，造成再分配效果截然不同的關(guān)鍵因素就在于一個完善的制度設(shè)計(jì)。美國的聯(lián)邦政府雇員在改革之前與普通國民擁有不同的養(yǎng)老金計(jì)劃，但是改革后從第一支柱看，均參加統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（OASDI）。不論退休前職業(yè)是什么，收入有多少，身份有怎樣的差距，都被同一個基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所覆蓋。同時(shí)無論是聯(lián)邦政府雇員還是私營部門，第二支柱的年金計(jì)劃都是基本養(yǎng)老金的有力補(bǔ)充。此外，在合并養(yǎng)老金計(jì)算的條款中，還有對高收入群體的具體數(shù)額削減規(guī)定。中國在改革前的“雙軌制”是相對割裂的制度，甚至沒有相互影響、相互牽制的規(guī)定，所以養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配效果也就難以保證。改革后從制度設(shè)計(jì)上中國公務(wù)員已經(jīng)基本與企業(yè)職工保持一致，取得顯著的改進(jìn)，但再分配的效果能否實(shí)現(xiàn)還需要更多細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)上的考量和制度實(shí)施中的檢驗(yàn)。

回顧本文提到的中美公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)、制度安排和制度效果，如何能夠優(yōu)化和完善制度設(shè)計(jì)？如何能夠在制度安排上做出正確合理的選擇？如何能夠保證取得理想的制度效果？從美國的情況中可以更好地梳理它們的關(guān)系。美國FERS之所以能夠取得較好的再分配效果，是因?yàn)橹贫劝才派希ㄏ鳒p高收入群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)，控制最高額度，降低高收入者的養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率等）的保障，這又源于統(tǒng)一制度（OASDI）與特殊制度（FERS）的設(shè)計(jì)。歸根結(jié)底，是受到制度理念的影響——作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“減震器”，作為調(diào)節(jié)收入差距的有效手段，社會保障（養(yǎng)老保險(xiǎn)）應(yīng)該通過再分配縮小各個群體間的收入差距，而不是擴(kuò)大收入差距。也就是說，只有“制度理念一制度設(shè)計(jì)一制度安一制度效果”這個鏈條進(jìn)入良性運(yùn)行的軌道，才能保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，取得較好的再分配效果。

雖然“他山之石，可以攻玉”，但仍以美國為例，從1935年的《社會保障法》開始計(jì)算，這樣成熟的制度也是經(jīng)過了數(shù)十年的發(fā)展變遷和歷史檢驗(yàn)，并處在不斷地完善中。而且各國國情（比如中國兩千多年封建等級觀念的潛在影響）不同，所以制度的變遷路徑和改革方法不能照搬，也不可能一蹴而就。2015年中國機(jī)關(guān)事業(yè)單位（包括公務(wù)員）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革已經(jīng)邁出一大步，制度日趨完善。未來要注意的是從初次分配的工資到再分配的養(yǎng)老保險(xiǎn)的協(xié)同發(fā)展，避免進(jìn)入“隱性雙軌制”。企業(yè)年金和職業(yè)年金的不平衡、企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位平均工資增長率的差異、機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部的性別收入差距等問題都需要持續(xù)關(guān)注和穩(wěn)步改善。

[責(zé)任編輯 武玉]