湖南省支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財(cái)稅政策研究

劉建民 劉曉函 周思瑤 徐倩熒

[摘要]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國(guó)新時(shí)代解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重大戰(zhàn)略部署，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和重中之重，財(cái)稅政策在推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展上具有不可替代的作用。湖南省支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財(cái)稅政策研究，立足湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，在對(duì)現(xiàn)有財(cái)稅政策進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，剖析了財(cái)稅支持政策的不足，并圍繞湖南鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的現(xiàn)實(shí)需要，從職能定位、政策統(tǒng)籌、精準(zhǔn)施策及保障效率等方面提出構(gòu)建財(cái)稅支持政策體系的建議。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè);產(chǎn)業(yè)振興;財(cái)稅政策

[中圖分類號(hào)]F327

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-1763（2020）06-0066-07

一 引言

在黨的十九大報(bào)告明確提出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興后，湖南省作為我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，積極響應(yīng)國(guó)家政策，致力于振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，打造中部發(fā)展高地。2018年4月，中共湖南省委、湖南省人民政府出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代“三農(nóng)”工作新局面的意見(jiàn)》，立足省域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，提出了湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主要任務(wù)和保障措施。鄉(xiāng)村振興以產(chǎn)業(yè)振興為重點(diǎn)，是國(guó)家提倡供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的題中應(yīng)有之義，同時(shí)也是推動(dòng)涉農(nóng)一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展的必然要求。關(guān)于如何支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，學(xué)者們從不同角度展開(kāi)了系列探討，提出了富有建設(shè)性的建議。有些學(xué)者提出，通過(guò)改革農(nóng)村土地制度為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興提供支持;有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)向農(nóng)業(yè)滲透的重要性;還有些學(xué)者提出，通過(guò)完善金融服務(wù)來(lái)支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建也漸漸引起學(xué)者們的注意;還有些學(xué)者則強(qiáng)調(diào)發(fā)揮財(cái)稅政策對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的助推作用?；谖覈?guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興任務(wù)的緊迫性與艱巨性，多點(diǎn)聚焦、多方發(fā)力成為必然趨勢(shì)。其中，充分發(fā)揮財(cái)稅政策的先行、引導(dǎo)、帶動(dòng)作用將是重中之重。尤其是在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的前期階段，面對(duì)夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與優(yōu)化政策環(huán)境的重大需求，全面、系統(tǒng)、有力的財(cái)稅政策支持不可或缺。從現(xiàn)有情況來(lái)看，關(guān)于支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財(cái)稅政策體系建設(shè)，在理論上的研究仍較為零散，在實(shí)踐中的探索還存在欠缺。湖南省經(jīng)過(guò)兩年多的規(guī)劃指導(dǎo)和基層鄉(xiāng)村探索，盡管在財(cái)政投入和財(cái)稅政策引導(dǎo)上已初顯成效，但為了進(jìn)一步完善財(cái)稅政策體系設(shè)計(jì)、提升財(cái)稅政策支持效果，仍需要展開(kāi)深入探討。

二 湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興基礎(chǔ)及發(fā)展態(tài)勢(shì)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展動(dòng)力由主要依靠低成本勞動(dòng)等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，鄉(xiāng)村發(fā)展將進(jìn)入大變革大轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。湖南作為糧食大省、魚(yú)米之鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)一直是湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的重頭戲。湖南省各地區(qū)以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，加大鄉(xiāng)村工業(yè)投資，努力推動(dòng)鄉(xiāng)村工業(yè)補(bǔ)短板，建設(shè)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園，發(fā)展鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)，推動(dòng)三產(chǎn)融合，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興基礎(chǔ)

2019年7月，湖南省出臺(tái)的《湖南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，首次明確了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興指標(biāo)，包括：糧食綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比，以及休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人次。這些指標(biāo)能較好地反映鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，但湖南省暫未公布這些數(shù)據(jù)。本文基于此規(guī)劃，結(jié)合可獲得數(shù)據(jù)，對(duì)湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興基礎(chǔ)進(jìn)行初步分析。

限于數(shù)據(jù)可獲性，本文只選取糧食綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率這兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析（見(jiàn)表1），其中農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率用農(nóng)林牧漁生產(chǎn)總值/農(nóng)林牧漁從業(yè)人數(shù)表示，數(shù)據(jù)年度為2013年至2018年。如圖1所示，湖南省2018年糧食總產(chǎn)量為0.30億噸，與2020年目標(biāo)值持平，可見(jiàn)湖南省糧食綜合生產(chǎn)能力現(xiàn)已達(dá)到產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃值，農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)良好，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供了“沃土”。湖南省的農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率呈“W”發(fā)展，自2016年探頂后，下滑至2018年的3.98%。其中，2018年的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為3.21，與2020年目標(biāo)值尚有差距。

湖南省自然條件優(yōu)越，農(nóng)耕文化歷史悠久，農(nóng)業(yè)品種資源豐富，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供了良好基礎(chǔ)。但是，湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后的形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，鄉(xiāng)村工業(yè)及服務(wù)業(yè)短板明顯，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

（二）湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展新態(tài)勢(shì)

湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處在歷史新起點(diǎn)，湖南省緊抓機(jī)遇，出臺(tái)多項(xiàng)政策以推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)不斷豐富。各地依托鄉(xiāng)村資源，發(fā)掘新功能新價(jià)值，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。新興產(chǎn)業(yè)帶已初具規(guī)模，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展呈現(xiàn)新態(tài)勢(shì)。

一是中心城市周邊蔬菜糧食等農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；a(chǎn)漸成體系。隨著長(zhǎng)株潭一體化進(jìn)程的加速，長(zhǎng)株潭地區(qū)作為全省“一核三極四帶多點(diǎn)”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的“一核”，依托三市獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，“核心極”的輻射帶動(dòng)能力和作用不斷增強(qiáng)。長(zhǎng)株潭周邊鄉(xiāng)村處于核心輻射區(qū)，主要為長(zhǎng)株潭提供糧食蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品。隨著社會(huì)對(duì)新鮮糧食蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品的需求不斷增加，周邊鄉(xiāng)村大棚規(guī)?；B(yǎng)殖農(nóng)產(chǎn)品漸漸興起，農(nóng)產(chǎn)品集散運(yùn)輸物流點(diǎn)建設(shè)不斷推進(jìn)。以寧鄉(xiāng)花豬為例，全縣有年出欄萬(wàn)頭以上規(guī)模的養(yǎng)殖場(chǎng)三家，二百頭以上規(guī)模的養(yǎng)殖場(chǎng)一百二十家，養(yǎng)殖散戶一千余家。2018年，全市出欄寧鄉(xiāng)花豬二十萬(wàn)頭左右，主要銷往“長(zhǎng)株潭”地區(qū)，產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值二十億元左右，農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；纳a(chǎn)銷售運(yùn)輸體系已悄然形成。

二是部分縣區(qū)“龍頭企業(yè)+專業(yè)村+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式逐漸成熟。大力發(fā)展縣域龍頭企業(yè)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村專業(yè)化生產(chǎn)，解決農(nóng)戶就業(yè)問(wèn)題，提高農(nóng)戶收入，已成為湖南鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的有益探索，并隨著經(jīng)營(yíng)模式的不斷成熟，其成效逐步凸顯。以湖南雙峰縣的永豐辣醬為例，雙峰縣依托自身優(yōu)勢(shì)，在現(xiàn)有辣醬產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，積極引入資金，延伸產(chǎn)業(yè)鏈。上游大力建設(shè)無(wú)公害辣椒培育基地，帶動(dòng)專業(yè)辣椒種植村形成，中端發(fā)展辣醬加工龍頭企業(yè)，下游打造醬菜地理標(biāo)志品牌，銷往世界各地。

三是鄉(xiāng)村旅游、休閑觀光產(chǎn)業(yè)逐漸興起。近年來(lái)，湖南茶文化、茶休閑、茶旅游蓬勃發(fā)展，茶葉全產(chǎn)業(yè)鏈不斷健全。2019年安化縣順應(yīng)電商發(fā)展趨勢(shì)，攜手中國(guó)知名的電商平臺(tái)“天貓”，形成安化黑茶線上銷售模式，“茶旅文康”融合快速發(fā)展，第二、三產(chǎn)業(yè)增值空間擴(kuò)大。湖南多地通過(guò)舉辦油菜花節(jié)，大力開(kāi)發(fā)利用油菜的菜用、花用、肥用、油用等多重功能，倡導(dǎo)“吃油菜苔 賞油菜花 用菜籽油”的健康養(yǎng)生風(fēng)尚。除此之外，以中藥養(yǎng)生、保健為核心的文化與旅游產(chǎn)業(yè)正在快速發(fā)展，中藥養(yǎng)生、藥食兩用、保健類中藥材使用等產(chǎn)值超過(guò)十億元。

四是以工業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多元產(chǎn)業(yè)體系逐步建立。特色是小鎮(zhèn)的核心元素，產(chǎn)業(yè)特色更是重中之重。被譽(yù)為“煙花小鎮(zhèn)”“花炮之源”的瀏陽(yáng)大瑤鎮(zhèn)，圍繞花炮這個(gè)最突出的特色作大文章，在發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，瞄準(zhǔn)花炮與旅游、文化等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方向。全鎮(zhèn)和煙花產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)有六百多家，2017年產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)105億元，直接吸納的就業(yè)人數(shù)達(dá)6.7萬(wàn)人。此外，瀏陽(yáng)市政府與湖南大學(xué)聯(lián)合創(chuàng)建李畋國(guó)際花炮書院;花炮產(chǎn)業(yè)工人培訓(xùn)和實(shí)操基地落戶大瑤取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展;花炮文化彩印創(chuàng)意示范基地被列入長(zhǎng)沙文化產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目。

雖然湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展開(kāi)始步入快車道，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)、鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)改善、三產(chǎn)有機(jī)融合等方面取得一定突破，但是相較于全國(guó)發(fā)達(dá)省份而言，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍有較大差距，其中既有湖南省農(nóng)業(yè)自身底子薄、基礎(chǔ)差的客觀原因，也有財(cái)稅支持政策不健全、不到位等主觀原因。

三 湖南省支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財(cái)稅政策梳理

自十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，湖南省注重發(fā)揮財(cái)稅政策的支持引導(dǎo)作用，出臺(tái)了一系列政策，采取了一系列舉措。

（一）財(cái)政資金補(bǔ)貼支農(nóng)

2020年，湖南省出臺(tái)《關(guān)于抓好全面小康決勝年“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)“百千萬(wàn)”工程促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺的意見(jiàn)》等重要文件，明確將“三農(nóng)”作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，建立完善的財(cái)政支農(nóng)穩(wěn)定投入增長(zhǎng)機(jī)制，加大涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合力度，從品牌、特色、質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)融合、科技、開(kāi)放六大強(qiáng)農(nóng)行動(dòng)人手，通過(guò)加大財(cái)政投入、優(yōu)化財(cái)政資金供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)財(cái)政支持力度與支持效果的提升。

一是拓寬財(cái)政資金的籌集渠道，調(diào)整土地出讓收入使用范圍，所得收益全部用于支持鄉(xiāng)村振興。《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》提出，將設(shè)置涉農(nóng)資金專項(xiàng)，并在整體統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上拓展資金來(lái)源、優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)。

二是加大對(duì)“三農(nóng)”增信服務(wù)，加快向縣域拓寬涉農(nóng)擔(dān)保業(yè)務(wù)。多部門可通過(guò)綜合信息評(píng)定貸款主體的信用等級(jí)，運(yùn)用財(cái)政資金開(kāi)發(fā)為小農(nóng)戶、小微企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體提供貸款擔(dān)保的功能，為鄉(xiāng)村從業(yè)者開(kāi)辟新的融資渠道。

三是優(yōu)化財(cái)政投入方式，以財(cái)政補(bǔ)貼為主，采取多種輔助手段，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、綠色生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展，提高投資效益。財(cái)政優(yōu)先保障的原則應(yīng)予以堅(jiān)持，重點(diǎn)為新型農(nóng)業(yè)主體提供貸款利息補(bǔ)貼，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)及認(rèn)證費(fèi)用提供補(bǔ)貼等。政府的投資性資金應(yīng)以資本金的新方式注入符合條件的鄉(xiāng)村項(xiàng)目，并采取先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資資金等多種方法提高財(cái)政資金的投資效益。

（二）金融保險(xiǎn)體系助農(nóng)

2019年，湖南省出臺(tái)《關(guān)于落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展要求做好“三農(nóng)”工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款貼息工作的通知》以及《湖南省財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》等多個(gè)文件，圍繞金融保險(xiǎn)體系助農(nóng)作出了部署，通過(guò)金融手段滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融資需求，引導(dǎo)與撬動(dòng)社會(huì)資本流向農(nóng)村。

一是完善金融支農(nóng)組織體系，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行縣域全覆蓋，擴(kuò)大鄉(xiāng)村金融的服務(wù)范圍。

二是創(chuàng)新金融支農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)，推出新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款和林權(quán)抵押貸款、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款以及農(nóng)民住房所有權(quán)抵押貸款等多種金融產(chǎn)品。

三是完善政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保體系和建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供更多的融資渠道，在原有的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)之外，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)推出涉農(nóng)的綜合商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，同時(shí)推動(dòng)多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

四是推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作，助力社會(huì)資本進(jìn)入國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式，規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的行列。

（三）稅收減免政策惠農(nóng)

一是在增值稅方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品免征增值稅;采用公司聯(lián)合農(nóng)戶模式銷售畜禽的鄉(xiāng)村企業(yè)可免征增值稅;農(nóng)民專業(yè)合作社銷售農(nóng)產(chǎn)品、向本社成員銷售規(guī)定的農(nóng)業(yè)物資納入免征增值稅的范疇;納稅人將國(guó)有農(nóng)用地或?qū)⒊邪剞D(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，免征增值稅;以休閑旅游為代表的鄉(xiāng)村服務(wù)產(chǎn)業(yè)，從2019年1月1日起的三年內(nèi)，生活性服務(wù)業(yè)納稅人可在當(dāng)期加計(jì)15%的進(jìn)項(xiàng)稅額進(jìn)行抵扣。

二是在企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅方面，企業(yè)從事農(nóng)林牧漁業(yè)的所得可以按照規(guī)定免征或減征企業(yè)所得稅;一部分高附加值的種植或養(yǎng)殖可減半征收企業(yè)所得稅;個(gè)人獨(dú)資企業(yè)或者合伙企業(yè)在種植、養(yǎng)殖、飼養(yǎng)和捕撈業(yè)四大行業(yè)所取得的收入暫不征收個(gè)人所得稅。

此外，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)還可享受印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅等稅收優(yōu)惠。由于稅收政策制定的特殊性，湖南省在遵守稅收法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，依權(quán)限還可給予鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)其他稅收支持。

四 當(dāng)前湖南省支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財(cái)稅政策存在的不足

（一）財(cái)稅政策對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的支撐乏力

一是財(cái)稅政策針對(duì)性不強(qiáng)，資金使用缺少規(guī)劃。湖南省提出的關(guān)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的具體執(zhí)行辦法還未落實(shí)、落細(xì)，財(cái)政支持政策多是泛泛而談或是給出整體數(shù)額，未能細(xì)致地提出具體的資金使用指導(dǎo)和使用指南，對(duì)不同地區(qū)的指導(dǎo)和幫助有限。

二是財(cái)稅支持的惠及對(duì)象有限，不能滿足現(xiàn)有鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需要。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)涉及的經(jīng)營(yíng)主體多，不同的群體有不同的政策需求?，F(xiàn)行的財(cái)稅政策多追求普遍適用，覆蓋的可適用主體范圍有限，且缺乏激勵(lì)措施，應(yīng)該動(dòng)員更多的市場(chǎng)參與者進(jìn)入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的行列中。

（二）財(cái)稅政策對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的扶持力度偏小

一是財(cái)政用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的支出不足，扶持力度較弱。從湖南省統(tǒng)計(jì)局披露的數(shù)據(jù)看，近年財(cái)政支出用于農(nóng)林水利方面的支出占比在10%～11%的范圍內(nèi)浮動(dòng)，遠(yuǎn)低于國(guó)際現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家35%～50%的投入水平，也低于國(guó)內(nèi)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)15%～20%的投入水平。

二是財(cái)稅政策碎片化現(xiàn)象突出，弱化了整體鏈?zhǔn)叫?yīng)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的振興應(yīng)以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，連接第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，力求延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合。但目前湖南省的相關(guān)財(cái)稅政策存在較為明顯的弊病，即對(duì)第二、三產(chǎn)業(yè)的支持相對(duì)缺少，易導(dǎo)致第一、二、三產(chǎn)業(yè)配套升級(jí)時(shí)缺少相對(duì)應(yīng)的、環(huán)環(huán)相扣的資金支撐體系。

（三）財(cái)稅政策對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的引導(dǎo)不夠明顯

一是面向鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅工作重心不夠突出。雖然地方政府高度關(guān)注鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并以此作為財(cái)稅工作的重要工作來(lái)抓，但思路不清、政策分散、重心不明的現(xiàn)象仍普遍存在，尚未切實(shí)做到因地制宜、有的放矢、精準(zhǔn)施策。如以種植業(yè)為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)應(yīng)當(dāng)重視提供良種補(bǔ)貼、農(nóng)用機(jī)械設(shè)備購(gòu)買補(bǔ)貼等。但實(shí)際上，湖南省的種植業(yè)單產(chǎn)水平和機(jī)械使用效率偏低，成效不明顯，部分地區(qū)存在重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，盲目追求產(chǎn)業(yè)發(fā)展的門類齊全，撒胡椒面式的思維沒(méi)有得到根本扭轉(zhuǎn)，未能將主要政策與投入聚集于做精做強(qiáng)本地強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

二是財(cái)稅參與打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的效果有待提升。湖南省重點(diǎn)打造農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢(shì)千億企業(yè)，但目前發(fā)展培育成為龍頭企業(yè)的仍較少，以家庭為單位輔以生產(chǎn)合作社的做法沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)化規(guī)模。農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)薄弱，沒(méi)有豐厚的資金介入則難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。因此，目前在湖南產(chǎn)業(yè)園吸引社會(huì)資本能力較弱的情況下，財(cái)政投入應(yīng)成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的啟動(dòng)資本，再輔以稅收優(yōu)惠以形成真正意義上的產(chǎn)業(yè)集群。

（四）財(cái)稅政策對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的保障有待強(qiáng)化

一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待加強(qiáng)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)必要的基礎(chǔ)設(shè)施：種植業(yè)需要豐富的水資源和節(jié)能的灌溉體系;農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)需要高效的生產(chǎn)車間和完善的物流體系;鄉(xiāng)村旅游和服務(wù)業(yè)更是需要暢通的交通道路和舒適的居住環(huán)境。而湖南省的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，難以滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，水電、交通、網(wǎng)絡(luò)通信等作為產(chǎn)業(yè)振興的重要保障，急需進(jìn)一步重視和解決。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施須先行，再輔之以財(cái)政投入改善其他條件。

二是融資擔(dān)保服務(wù)尚未落實(shí)。湖南省市縣三級(jí)服務(wù)農(nóng)業(yè)的政策性融資擔(dān)保體系需加快構(gòu)建，通過(guò)湖南省政府的信用背書擔(dān)保的形式，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)加大貸款支持，以達(dá)到金融助農(nóng)政策的重要目標(biāo)，進(jìn)一步通過(guò)疏通金融保險(xiǎn)渠道為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供重要融資渠道，從根本上解決產(chǎn)業(yè)主體融資的后顧之憂。但目前仍有不少企業(yè)反映的融資難、融資貴、保險(xiǎn)不足的問(wèn)題沒(méi)有從根本上得到緩解，因而融資擔(dān)保服務(wù)仍需進(jìn)一步落到實(shí)處。

三是財(cái)政資金使用缺少有效的監(jiān)督和管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身難以獲得并提供鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的資金，通常依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，而上級(jí)政府財(cái)力投入有限，在轉(zhuǎn)移支付資金的使用上目標(biāo)不明確、管理不規(guī)范、缺乏必要監(jiān)督等現(xiàn)象仍明顯存在。缺乏有效監(jiān)督和管理的財(cái)政資金的使用在一定程度上存在安全隱患。

五 構(gòu)建湖南省支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財(cái)稅政策體系的建議

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。基于當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的目標(biāo)任務(wù)與政策需求，湖南省必須構(gòu)建具有前瞻性、整體性和系統(tǒng)性的有效財(cái)稅政策體系，即強(qiáng)化政策保障，堅(jiān)持直接支持與間接引導(dǎo)相結(jié)合，充分發(fā)揮政府政策扶持和引導(dǎo)的雙面合力;同時(shí)，切實(shí)提高政策指導(dǎo)的有效性，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村改革、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的統(tǒng)籌發(fā)展。

（一）筑基補(bǔ)缺、服務(wù)引導(dǎo)，明確職能定位

財(cái)稅政策不僅僅是資金的支持，更重要的是相關(guān)政策的引導(dǎo)，即為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的培育提供財(cái)政資金、發(fā)揮四兩撥千斤作用，營(yíng)造鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的良好寬松的政策環(huán)境，還要通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)發(fā)揮政策的直接和間接作用。其中，政策直接作用體現(xiàn)在政府直接參與產(chǎn)業(yè)培育和資金支持;間接作用更多地體現(xiàn)在市場(chǎng)資金引流擔(dān)保上，兩種作用相互交織。目前，政府急需通過(guò)服務(wù)引導(dǎo)來(lái)明確鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向、階段性規(guī)劃，牢固構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，補(bǔ)齊城鄉(xiāng)財(cái)稅政策的制度差異化缺漏，破除鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中客觀存在的矛盾和機(jī)制瓶頸。

綜合目前湖南省支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策看，其涉及面過(guò)于寬泛且缺乏重點(diǎn)，政策舉措零散且缺乏體系，政策復(fù)雜程度和執(zhí)行難度由上自下逐步增加。因此，財(cái)稅支持政策體系的構(gòu)建，要堅(jiān)持以“政府支持、市場(chǎng)引流、重點(diǎn)突出”為總體指導(dǎo)思想，做到政策供給整體規(guī)劃的前瞻性、縱向一致性、橫向協(xié)同性、執(zhí)行可操作性，突出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重點(diǎn)方向和戰(zhàn)略導(dǎo)向。

（二）緊扣布局、聚焦特色，把握政策統(tǒng)籌

在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的發(fā)展初期，鄉(xiāng)村基層的自主探索提供了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為自上而下的財(cái)稅政策設(shè)計(jì)奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興財(cái)稅支持政策的職能定位，應(yīng)通過(guò)科學(xué)統(tǒng)籌來(lái)優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)，保證政策作用的層次性：在政策直接作用上，注重引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和財(cái)政資金流向，培育、發(fā)展符合市場(chǎng)需求和區(qū)域特色的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè);在政策間接作用上，要充分釋放財(cái)稅政策信號(hào)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資擔(dān)當(dāng)市場(chǎng)資金引流中間人，解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)或企業(yè)融資難、融資貴等問(wèn)題。在明確財(cái)稅政策在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展中“能做什么”的職能定位后，關(guān)鍵就在于政策的科學(xué)統(tǒng)籌。而統(tǒng)籌的關(guān)鍵，又在于緊扣產(chǎn)業(yè)的總體布局，聚焦產(chǎn)業(yè)特色，確保財(cái)稅政策與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的一致性、與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展方向的協(xié)調(diào)性、與突出產(chǎn)業(yè)區(qū)域特色的吻合性。

（三）分類著力、因業(yè)制宜，做到精準(zhǔn)施策

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是在既有的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的振興，并融合了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新特點(diǎn)。因此，支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財(cái)稅政策也應(yīng)因地制宜，根據(jù)省域內(nèi)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新方向與新要求，分類提出支持舉措，在政策統(tǒng)籌的框架下有針對(duì)性地制定差異化財(cái)稅政策，詳見(jiàn)圖3。

一是筑牢傳統(tǒng)型鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶。傳統(tǒng)型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)，尤其是糧食種植業(yè)關(guān)系到國(guó)家糧食生產(chǎn)安全，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)對(duì)象。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興背景下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，財(cái)稅政策更要側(cè)重于支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的建設(shè)，拓寬農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)在稅收優(yōu)惠政策上的受益面，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品精深加工企業(yè)的發(fā)展，放寬優(yōu)惠主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，助推農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展。

二是打造城市服務(wù)型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶。城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，為城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村逐步承接部分城市生活與生產(chǎn)功能帶來(lái)了機(jī)遇。農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)、休閑觀光、鄉(xiāng)村餐飲業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老等特色新興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，形成了服務(wù)于城市的周邊鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶。對(duì)于此類鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展，財(cái)稅政策支持的重點(diǎn)在于規(guī)范有序管理、引導(dǎo)特色培育：一方面支持行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制度的制定和執(zhí)行，如促進(jìn)專業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)和規(guī)范監(jiān)督組織發(fā)展，保障產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量和安全;另一方面，財(cái)稅政策應(yīng)在積極引導(dǎo)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)行業(yè)和新興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步向田園綜合體縱深發(fā)展，加快推進(jìn)集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、服務(wù)、體驗(yàn)于一體的田園綜合體的建設(shè)。

三是扶持特色小鎮(zhèn)型綜合產(chǎn)業(yè)帶。在湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的前期探索中，涌現(xiàn)出一批特色小鎮(zhèn)，如長(zhǎng)沙潯龍河鎮(zhèn)、醴陵陶瓷小鎮(zhèn)、祁東黃土鋪鎮(zhèn)（黃花菜產(chǎn)業(yè)）、南縣南洲小龍蝦鎮(zhèn)等。特色小鎮(zhèn)的模式會(huì)在未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)成為各地建設(shè)的主攻點(diǎn)，但是目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)方向應(yīng)在現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上加強(qiáng)多產(chǎn)業(yè)融合。財(cái)政在風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保、融資便利等方面應(yīng)主動(dòng)吸引企業(yè)和資本進(jìn)入，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)、拓展特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)融合面，增加農(nóng)民創(chuàng)收點(diǎn)，提高特色小鎮(zhèn)發(fā)展的持久力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

四是發(fā)展生態(tài)旅游型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶。湖南省生態(tài)旅游資源豐富，針對(duì)此類鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，可分為兩類施策：對(duì)于較為成熟的產(chǎn)業(yè)，財(cái)稅政策的重點(diǎn)應(yīng)是支持模式創(chuàng)新、增加區(qū)域特色和產(chǎn)業(yè)面拓展，擴(kuò)大輻射帶動(dòng)面;對(duì)于尚在培育開(kāi)發(fā)中的產(chǎn)業(yè)，財(cái)稅政策支持應(yīng)注重特色生態(tài)環(huán)境建設(shè)和知名度打造。同時(shí)，財(cái)稅支持專項(xiàng)績(jī)效考評(píng)機(jī)制應(yīng)盡快建立，提高生態(tài)旅游鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效和財(cái)政資金使用績(jī)效。

五是依托工業(yè)扶持型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展初期，已經(jīng)有部分地區(qū)依托各類工業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)成了特色工業(yè)型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，如雙峰永豐農(nóng)機(jī)產(chǎn)業(yè)、新華洋溪文印產(chǎn)業(yè)、郴州嘉禾鍛造產(chǎn)業(yè)等。此類產(chǎn)業(yè)帶，一部分是第一、二產(chǎn)業(yè)融合的結(jié)果，一部分是由既有產(chǎn)業(yè)集聚而成，具有產(chǎn)業(yè)固定性和單一性。對(duì)于此類鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，財(cái)稅政策支持的側(cè)重點(diǎn)在于產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)創(chuàng)新和主輔產(chǎn)業(yè)配合，以壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，增加抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（四）拓展渠道、規(guī)范管理，保障資金效率

一是引導(dǎo)開(kāi)辟多元金融融資渠道。加強(qiáng)財(cái)稅政策對(duì)市場(chǎng)資金的引導(dǎo)既是克服財(cái)政資金有限性的重要選擇，也是拓寬扶持資金來(lái)源的重要手段。湖南省的農(nóng)村金融市場(chǎng)已經(jīng)基本形成農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社“三駕齊驅(qū)”的局面。因此，建議政府部門應(yīng)根據(jù)農(nóng)村區(qū)域金融資源特點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)戶金融服務(wù)，給予新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向稅收返還政策和縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)的方式，拓寬貸款擔(dān)保抵押的范圍和品種，降低龍頭企業(yè)和農(nóng)戶的融資成本。

二是設(shè)立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興專項(xiàng)基金。由湖南省各級(jí)政府牽頭，與市場(chǎng)資金合作，設(shè)立專項(xiàng)基金扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。基金設(shè)立后，既可以對(duì)各鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈扶持，涉及生產(chǎn)、加工、銷售等全生產(chǎn)線，做大做強(qiáng)鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，也可以對(duì)個(gè)別鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)生的自然災(zāi)害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，同時(shí)對(duì)由此產(chǎn)生的銀行不良貸款進(jìn)行直接減免或貼息補(bǔ)償，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的新格局。

三是確?；蒉r(nóng)資金及時(shí)撥付與精準(zhǔn)投放。財(cái)政資金撥付不到位、好政策無(wú)法落地等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這也是一些政府政策實(shí)施效果不及預(yù)期的重要原因之一。在不削弱管理的前提下，資金的審批與撥付應(yīng)減少不必要的環(huán)節(jié)，加強(qiáng)基層政府與農(nóng)戶的“對(duì)接”，確保資金撥付到位。與此同時(shí)，財(cái)政支持資金的監(jiān)督管理應(yīng)建立全過(guò)程、全覆蓋的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，確保財(cái)政資金的精準(zhǔn)投入，提高資金使用效率。

四是助力鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的一個(gè)基礎(chǔ)前提是交通和運(yùn)輸?shù)臅惩?，而?cái)政在公共產(chǎn)品的提供方面有天然的職責(zé)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要按項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效考評(píng)和預(yù)算審核機(jī)制，嚴(yán)格制定項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，保障資金使用績(jī)效。