貿(mào)易摩擦下的國(guó)家利益博弈：評(píng)美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂

李天國(guó)

（1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京100007）

2018年開啟的中美貿(mào)易摩擦作為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的一部分，不僅對(duì)中美新型關(guān)系產(chǎn)生重大影響，也波及全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局勢(shì)。在中美貿(mào)易戰(zhàn)同期，美國(guó)的“232調(diào)查”也引發(fā)了其與主要的貿(mào)易伙伴之間的貿(mào)易戰(zhàn)。從實(shí)踐來(lái)看，美國(guó)把國(guó)別豁免放在雙邊談判中，向主要貿(mào)易伙伴國(guó)提出進(jìn)一步開放市場(chǎng)的要求。韓國(guó)成為美國(guó)亞太區(qū)域盟友之中第一個(gè)談判對(duì)象，通過(guò)達(dá)成美韓自由貿(mào)易協(xié)定附屬協(xié)議的方式取得了232鋼鐵產(chǎn)品關(guān)稅的國(guó)別豁免。作為自1993年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》以來(lái)美國(guó)簽署的最大的貿(mào)易協(xié)定①Jeffrey J.Schott， “The Korea-US Free Trade Agreement： A Summary Assessment”， Peterson Institute for International Economics Policy Briefs（No.PB07-7）， August 2007， https：／／www.piie.com／sites／default／files／publications／pb／pb07-7.pdf.，美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂有著特殊重要性。由于韓國(guó)對(duì)美國(guó)的有限議價(jià)能力，美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂方案基本體現(xiàn)了美國(guó)的經(jīng)貿(mào)立場(chǎng)和主張。美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂可能成為中國(guó)研判美國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略意圖和立場(chǎng)的重要樣本。然而，國(guó)內(nèi)對(duì)美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂的研究非常少①?gòu)膰?guó)際法角度分析美韓自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的研究有如全小蓮：“中美貿(mào)易戰(zhàn)背景下的美韓FTA修改方案評(píng)析——兼論中國(guó)的應(yīng)對(duì)”，《武大國(guó)際法評(píng)論》，2018年6期，第100-116頁(yè)。評(píng)論性文章有周密：“重談《美韓自貿(mào)協(xié)定》，更具示范意義”，《世界知識(shí)》，2017年第21期，第13頁(yè)。，多數(shù)美國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)政策研究集中在美墨加自貿(mào)協(xié)定上。本文從美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂的背景入手，分析美韓雙方圍繞貿(mào)易摩擦而展開的國(guó)家利益博弈，并對(duì)該協(xié)定修訂的主要內(nèi)容進(jìn)行解析，試圖從中得出一些有益啟示。

一、美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂背景及談判進(jìn)程

1.1 美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂背景

自2008年全球金融危機(jī)后，全球市場(chǎng)需求疲軟，各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度出現(xiàn)不同程度的放緩現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的放緩加劇了發(fā)達(dá)國(guó)家中產(chǎn)階級(jí)與精英階層的矛盾，影響國(guó)內(nèi)社會(huì)的安全與穩(wěn)定。一些發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)面臨關(guān)停，失業(yè)人口增加，國(guó)內(nèi)貧富差距日益懸殊，經(jīng)濟(jì)陷入低谷。為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)帶來(lái)的負(fù)面沖擊，主要發(fā)達(dá)國(guó)家不斷調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策，試圖通過(guò)這些經(jīng)濟(jì)政策來(lái)減少經(jīng)濟(jì)波動(dòng)帶來(lái)的負(fù)面影響。在對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策方面，主要發(fā)達(dá)國(guó)家先后采取非常規(guī)量化寬松的貨幣政策和擴(kuò)張性財(cái)政政策。一方面，通過(guò)中央銀行持續(xù)向銀行系統(tǒng)注入流動(dòng)性，另一方面，出臺(tái)減稅方案，啟動(dòng)大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資，擴(kuò)大社會(huì)總需求。在對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策方面，一些發(fā)達(dá)國(guó)家開始推行貿(mào)易保護(hù)主義，試圖緩解經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾，減輕國(guó)內(nèi)壓力。對(duì)于美國(guó)而言，擺脫長(zhǎng)期巨額貿(mào)易逆差是其對(duì)外貿(mào)易政策的重要目標(biāo)之一。美國(guó)的貿(mào)易逆差額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重一直保持3%左右。2017年美國(guó)對(duì)外商品與服務(wù)貿(mào)易逆差達(dá)到5523億美元，比前一年擴(kuò)大了503億美元。如果不把服務(wù)貿(mào)易計(jì)算在內(nèi)，美國(guó)對(duì)外商品貿(mào)易逆差則高達(dá)8075億美元，高居世界首位。在經(jīng)歷制造業(yè)衰退、制造業(yè)工人收入下降和失業(yè)率上升的情況下，美國(guó)政界逐漸將造成這一局面的原因歸結(jié)為所謂“不公平”的貿(mào)易規(guī)則與行為，并把矛頭指向主要貿(mào)易伙伴國(guó)。尤其是，特朗普被選為美國(guó)總統(tǒng)后，明確提出“美國(guó)優(yōu)先”作為其對(duì)外政策的指導(dǎo)原則，在處理對(duì)外關(guān)系時(shí)一切都以美國(guó)的絕對(duì)利益為出發(fā)點(diǎn)來(lái)捍衛(wèi)美國(guó)霸權(quán)。

美國(guó)開始依據(jù)國(guó)內(nèi)法對(duì)貿(mào)易伙伴國(guó)開展貿(mào)易調(diào)查和貿(mào)易制裁，以此試圖降低巨額貿(mào)易赤字②關(guān)于美國(guó)的其他反全球化政策可以參見：周琪、付隨鑫：“美國(guó)的反全球化及其對(duì)國(guó)際秩序的影響”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017年4期，第1-13頁(yè)。。美國(guó)還以國(guó)家安全為由限制出口部分商品，并對(duì)進(jìn)口的貨物征收高關(guān)稅③孔慶江、劉禹：“特朗普政府的‘公平貿(mào)易’政策及其應(yīng)對(duì)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第10期，第41頁(yè)-43頁(yè)。。從2013年開始，美國(guó)新增加的反傾銷調(diào)查案件數(shù)有了明顯增加，當(dāng)年反傾銷調(diào)查案件數(shù)量是2008年數(shù)量的143.75%，達(dá)到39件，而2017年該數(shù)量更是達(dá)到57件，創(chuàng)下近15年來(lái)的新紀(jì)錄（參見圖1）。

圖1 歷年美國(guó)新增反傾銷案件數(shù)量

從國(guó)別和地區(qū)角度，中國(guó)、印度、韓國(guó)是美國(guó)最主要反傾銷調(diào)查對(duì)象，反傾銷及補(bǔ)償關(guān)稅措施數(shù)量分別達(dá)到192件、43件和33件，分別占所有反傾銷及補(bǔ)償關(guān)稅措施的47.4%、10.6%和8.1%（參見表1）。美國(guó)特朗普政府借國(guó)內(nèi)貿(mào)易法“201條款”“232條款”“301條款”等單邊主義工具，出臺(tái)了一系列“貿(mào)易救濟(jì)”措施。此外，美國(guó)對(duì)已簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定表示強(qiáng)烈不滿，要求與貿(mào)易伙伴國(guó)重新修訂協(xié)議。在這一過(guò)程中，曾被美國(guó)認(rèn)為自北美自由貿(mào)易協(xié)定簽署以來(lái)最重要的美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂被提上議事日程。

表1 美國(guó)對(duì)世界各國(guó)和地區(qū)實(shí)施的反傾銷及補(bǔ)償關(guān)稅措施

1.2 美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂的談判進(jìn)程

特朗普政府2017年7月12日正式提出關(guān)于重新談判美韓自由貿(mào)易協(xié)定的要求。美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤在當(dāng)天的聲明中宣布，特朗普政府的重點(diǎn)政策是縮小與全球貿(mào)易對(duì)象國(guó)的貿(mào)易逆差，并對(duì)美韓貿(mào)易失衡表現(xiàn)出了極大的擔(dān)憂。根據(jù)美韓自由貿(mào)易協(xié)定第22.2條，由美韓雙方共同組成的聯(lián)合委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)議的實(shí)施情況，解決與協(xié)定的條款適用和解釋相關(guān)的糾紛，并負(fù)責(zé)該協(xié)定實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的其他事宜。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室依據(jù)該條要求舉行特別會(huì)議，討論美韓自由貿(mào)易協(xié)定相關(guān)問(wèn)題。

美國(guó)在提出對(duì)美韓自由貿(mào)易協(xié)定進(jìn)行修訂之時(shí)，美國(guó)政府擁有《貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法案》的授權(quán)，但美國(guó)選擇按照政府間協(xié)定的內(nèi)設(shè)條款啟動(dòng)談判。面對(duì)美國(guó)的修訂自由貿(mào)易協(xié)定的要求，韓國(guó)也曾向美國(guó)政府解釋過(guò)美韓自由貿(mào)易協(xié)定為兩國(guó)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益，并希望不再修訂已生效多年的自由貿(mào)易協(xié)定。但由于美國(guó)特朗普政府一再以退出美韓自由貿(mào)易協(xié)定威脅韓國(guó)，韓國(guó)政府不得不動(dòng)員國(guó)內(nèi)各方資源與美國(guó)展開利益博弈①［韓］安文碩：“文在寅政府與韓美同盟：關(guān)于同盟持續(xù)性的考察”，《韓國(guó)東北亞論叢》，2019年第4期，第65-83頁(yè)。。

韓國(guó)于2017年10—11月組織了智庫(kù)專家與行業(yè)人士就美韓自由貿(mào)易協(xié)定條款與實(shí)施情況進(jìn)行研究和調(diào)查，并于2017年11月10日和2017年12月1日進(jìn)行了兩次聽證會(huì)。在兩次由韓國(guó)產(chǎn)業(yè)通商資源部主辦的聽證會(huì)中，因韓國(guó)政府并沒(méi)有對(duì)農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域開放議題明確表態(tài)，遭到韓國(guó)農(nóng)民團(tuán)體的強(qiáng)烈抗議②［韓］“韓美FTA第二次聽證會(huì)受到農(nóng)民團(tuán)體的抗議”，（韓國(guó)）聯(lián)合新聞，2017 年 12 月 1 日，https：／／www.yna.co.kr／view／AKR20171201068900003。，甚至第一次的聽證會(huì)被迫中斷③［韓］“農(nóng)民反對(duì)韓美FTA修訂致聽證會(huì)被迫中斷”，韓國(guó)MBC 電視臺(tái)網(wǎng)站，2017年11月10日，http：／／imnews.imbc.com／replay／2017 ／nwdesk ／article／4455366_21408.html。。當(dāng)時(shí)，韓國(guó)最擔(dān)心的是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開放，韓國(guó)主要農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)相關(guān)團(tuán)體主張如果美國(guó)要求擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開放，韓國(guó)應(yīng)該考慮廢除美韓自由貿(mào)易協(xié)定。韓國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究院等國(guó)家智庫(kù)也認(rèn)為不能一味遷就美國(guó)要求，萬(wàn)不得已時(shí)也要把廢除美韓自由貿(mào)易協(xié)定作為韓國(guó)的最終政策選擇。韓國(guó)政府也不得不聲明擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品開放是不可觸碰的“紅線”④［韓］“韓美 FTA修訂談判達(dá)成原則性共識(shí)”，Money Today網(wǎng)站，2018 年 3 月 25 日，http：／／news.mt.co.kr／mtview.php？no＝2018032516413188602。。2018年1月5日，美韓雙方在華盛頓召開第一輪修訂談判，會(huì)議時(shí)間將近9個(gè)小時(shí)。在這次談判中，美韓雙方都對(duì)美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂提出了主要意見，相互交換了對(duì)一些敏感議題的看法。美國(guó)主要是強(qiáng)調(diào)汽車貿(mào)易中美國(guó)的赤字規(guī)模，希望能夠放緩開放美國(guó)汽車市場(chǎng)的進(jìn)程，而韓國(guó)則提出有必要完善投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決（ISDS）制度和原產(chǎn)地規(guī)則，同時(shí)要求美國(guó)停止近期針對(duì)韓國(guó)鋼鐵以及家電產(chǎn)品的保護(hù)性關(guān)稅措施。

2018年1月31日—2月1日，美韓兩國(guó)舉行自由貿(mào)易協(xié)定修訂版的第二次談判。這次談判中，雙方就一些領(lǐng)域的具體開放細(xì)節(jié)展開討論。美國(guó)強(qiáng)調(diào)了汽車市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和關(guān)稅問(wèn)題，韓國(guó)則指出了美國(guó)近期實(shí)施的緊急進(jìn)口限制措施和反傾銷調(diào)查等貿(mào)易救濟(jì)濫用問(wèn)題，并要求把這些問(wèn)題納入美韓自由貿(mào)易協(xié)定的框架①［韓］“韓美FTA第2次談判結(jié)束，從探索戰(zhàn)進(jìn)入到拉鋸戰(zhàn)”，（韓國(guó)）聯(lián)合新聞，2018 年 2 月 1 日，https：／／www.yna.co.kr／view／AKR20180201121451003？ input＝1195m。。

3月28日，美韓雙方繼續(xù)討論這些領(lǐng)域的具體細(xì)節(jié)問(wèn)題，并對(duì)主要內(nèi)容達(dá)成共識(shí)。作為韓國(guó)的貿(mào)易利益訴求，投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制成為要求修訂的重要內(nèi)容。韓國(guó)認(rèn)為由于現(xiàn)有的投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決條款過(guò)多地保護(hù)了投資者的利益，導(dǎo)致政府的公共政策受到限制。此外，妥善解決美國(guó)對(duì)進(jìn)口的鋼鐵產(chǎn)品征收高額關(guān)稅也是韓國(guó)政府對(duì)美談判的重要議題。2018年9月24日美韓雙方首腦在美國(guó)華盛頓發(fā)表“美韓自由貿(mào)易協(xié)定共同聲明”，宣布完成貿(mào)易協(xié)定的修訂。隨后，美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂版通過(guò)了美韓兩國(guó)各自國(guó)會(huì)的審議，并于2019年1月1日起正式生效。

二、原美韓自由貿(mào)易協(xié)定的實(shí)施效果

2.1 原美韓自由貿(mào)易協(xié)定的貿(mào)易自由化幅度

按照美國(guó)特朗普政府的表述，修訂美韓自由貿(mào)易協(xié)定是因?yàn)樗鼪](méi)有充分互惠互利，讓韓國(guó)單方面獲得了經(jīng)濟(jì)收益。而這與奧巴馬前政府對(duì)美韓自由貿(mào)易協(xié)定的表述完全相反。奧巴馬政府評(píng)價(jià)美韓自由貿(mào)易協(xié)定極大地推動(dòng)美韓兩國(guó)雙邊貿(mào)易，認(rèn)為把兩國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系推向新階段。因此，有必要從客觀角度對(duì)美韓自由貿(mào)易協(xié)定的效果進(jìn)行評(píng)估。

實(shí)際上，當(dāng)初美韓自由貿(mào)易協(xié)定的最大阻力不在美國(guó)，而是來(lái)自韓國(guó)內(nèi)部，該協(xié)定曾是引起韓國(guó)社會(huì)最多爭(zhēng)論的自由貿(mào)易協(xié)定。自2006年美韓兩國(guó)政府啟動(dòng)自由貿(mào)易協(xié)定談判以來(lái)，美韓共經(jīng)歷了8輪貿(mào)易談判，并于2007年正式簽署美韓自由貿(mào)易協(xié)定。但簽署美韓自由貿(mào)易協(xié)定后，兩國(guó)國(guó)內(nèi)均出現(xiàn)反對(duì)聲音。韓國(guó)方面，由于須向美國(guó)開放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，相關(guān)行業(yè)發(fā)起的示威和游行活動(dòng)此起彼伏。以美國(guó)牛肉為代表的一些農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口也遇到了韓國(guó)國(guó)內(nèi)的很大阻力。當(dāng)時(shí)，韓國(guó)的李明博政府為推動(dòng)韓美自由貿(mào)易協(xié)定早成正果，宣布對(duì)內(nèi)閣進(jìn)行部分改組，不惜撤換3名部長(zhǎng)，強(qiáng)行通過(guò)該協(xié)議。美國(guó)方面，奧巴馬前總統(tǒng)認(rèn)為美韓自由貿(mào)易協(xié)定將有助于推動(dòng)美韓兩國(guó)的繁榮②［韓］奧巴馬：“韓美FTA將推動(dòng)兩國(guó)的繁榮”，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2009 年 5 月 21 日，https：／／www.hankyung.com／economy／article／2009052174118。，極力推動(dòng)該協(xié)定早日生效③但并非所有美國(guó)政界人士都同意奧巴馬的觀點(diǎn)。國(guó)會(huì)反對(duì)以?shī)W巴馬為首的民主黨所推行的自由貿(mào)易政策，因此自由貿(mào)易協(xié)定協(xié)議遲遲無(wú)法獲得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。。2010年美韓兩國(guó)對(duì)汽車、畜產(chǎn)品、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等較為敏感的領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充談判，2011年經(jīng)兩國(guó)國(guó)會(huì)分別批準(zhǔn)后，2012年3月30日美韓自由貿(mào)易協(xié)定終于得以生效。雖然在政治層面，美韓兩國(guó)在通過(guò)自由貿(mào)易協(xié)定方面遇到種種困難，但至少在經(jīng)濟(jì)角度，美韓自由貿(mào)易協(xié)定是采用當(dāng)時(shí)鮮有開放標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)定，對(duì)兩國(guó)的自由貿(mào)易政策的設(shè)計(jì)和制定具有非常重要的意義。

最終生效的美韓自由貿(mào)易協(xié)定不僅包括了貨物貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、纖維、原產(chǎn)地規(guī)定、通關(guān)手續(xù)、貿(mào)易救濟(jì)措施、衛(wèi)生及檢疫措施、技術(shù)壁壘、汽車、醫(yī)藥品等傳統(tǒng)貨物貿(mào)易領(lǐng)域，而且也涉及投資、服務(wù)貿(mào)易、金融服務(wù)、通訊、電子商務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境等領(lǐng)域的貿(mào)易規(guī)則。根據(jù)美韓自由貿(mào)易協(xié)定，美韓兩國(guó)對(duì)大多數(shù)商品類目取消關(guān)稅，而僅對(duì)少數(shù)敏感產(chǎn)品領(lǐng)域采取長(zhǎng)期非線性的關(guān)稅撤銷方案。大多數(shù)工業(yè)產(chǎn)品將在5年內(nèi)逐步撤銷關(guān)稅，韓國(guó)的貿(mào)易自由化幅度達(dá)到95.5%（以進(jìn)口額為準(zhǔn)），而美國(guó)則達(dá)到96.9%。在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域，韓國(guó)方面對(duì)55.3%的農(nóng)產(chǎn)品立即撤銷關(guān)稅，而美國(guó)方面則對(duì)82.0%的農(nóng)產(chǎn)品立即撤銷關(guān)稅。對(duì)于一些敏感產(chǎn)品則通過(guò)負(fù)面清單、維持現(xiàn)行關(guān)稅、季節(jié)關(guān)稅、農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)條款等不同方法來(lái)逐步撤銷關(guān)稅。對(duì)于服務(wù)貿(mào)易與投資領(lǐng)域，美韓雙方引入了負(fù)面清單、最惠國(guó)待遇、防止自由化倒退機(jī)制、投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制等方式。

2.2 原美韓自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)施效果

美韓自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)施后，雙邊貿(mào)易大幅增長(zhǎng)，雙方企業(yè)在對(duì)方的市場(chǎng)占有率有明顯提高，美韓投資規(guī)模出現(xiàn)明顯增長(zhǎng)，對(duì)美韓經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。首先，美韓貿(mào)易規(guī)模逐步擴(kuò)大，韓國(guó)維持對(duì)美貿(mào)易順差。美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效以來(lái)，美韓貿(mào)易規(guī)模和貿(mào)易收支方面都發(fā)生較大變化。2011年美韓雙邊貿(mào)易額達(dá)到1 007.77億美元，其中韓國(guó)對(duì)美出口達(dá)到562.08億美元，貿(mào)易盈余達(dá)到116.39億美元。隨著美韓自由貿(mào)易協(xié)定的生效，美韓雙邊貿(mào)易額逐漸上升，2018年增至1316億美元，同比增長(zhǎng)10.3%。2015年和2016年美韓貿(mào)易規(guī)模曾出現(xiàn)小幅下降，下降幅度分別達(dá)到1.6%和3.6%。然而，從當(dāng)時(shí)韓國(guó)對(duì)外貿(mào)易總規(guī)?？梢钥吹剑n國(guó)對(duì)世界的貿(mào)易規(guī)模下降幅度更大，高于美韓貿(mào)易規(guī)模下降幅度。由此可見，是全球市場(chǎng)環(huán)境與韓國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)以及產(chǎn)業(yè)供需等原因?qū)е马n國(guó)總體貿(mào)易規(guī)模下降，而非美韓貿(mào)易出現(xiàn)特殊問(wèn)題。

其次，美韓雙方企業(yè)在對(duì)方的市場(chǎng)占有率有明顯提升。在貿(mào)易商品結(jié)構(gòu)方面，韓國(guó)對(duì)美國(guó)出口的十大商品分別為汽車、半導(dǎo)體、汽車零部件、無(wú)線通訊儀器、石油制品、計(jì)算機(jī)、原動(dòng)機(jī)、橡膠制品、塑料制品、建筑機(jī)械等。一方面，韓國(guó)對(duì)美國(guó)的出口商品結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了韓國(guó)的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)以及這些產(chǎn)業(yè)在全球市場(chǎng)上的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，近些年汽車、汽車零部件和無(wú)線通訊儀器等韓國(guó)的部分傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的出口出現(xiàn)一定程度下降現(xiàn)象。美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效后，韓國(guó)對(duì)美國(guó)出口的半導(dǎo)體、石油制品和建筑機(jī)械等大幅增加，而美國(guó)提高了對(duì)韓國(guó)市場(chǎng)的原油、天然氣以及液化氣等產(chǎn)品的出口。2018年美國(guó)企業(yè)在韓國(guó)的市場(chǎng)占有率升至11%，取代了日本企業(yè)在韓國(guó)市場(chǎng)的位置，名列第二位。而韓國(guó)企業(yè)在美國(guó)市場(chǎng)的占有率則從2.6%上升至3%左右，并基本上一直維持這一水平。貿(mào)易收支方面，美國(guó)在對(duì)韓貿(mào)易上的赤字規(guī)模出現(xiàn)先上升后下降的倒U型特點(diǎn)。2015年美國(guó)在對(duì)韓貿(mào)易上的赤字達(dá)到最高峰，達(dá)到258億美元，但之后開始下降，2018年美國(guó)在對(duì)韓貿(mào)易上的赤字已經(jīng)降到138.5億美元。

第三，美韓投資規(guī)模出現(xiàn)明顯增長(zhǎng)。除了貿(mào)易領(lǐng)域之外，美韓兩國(guó)之間的投資規(guī)模也出現(xiàn)較大變化。2018年韓國(guó)對(duì)美投資達(dá)到108.1億美元。根據(jù)韓國(guó)產(chǎn)業(yè)通商資源部公布的數(shù)據(jù)，美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效的7年間（2012—2018年），韓國(guó)對(duì)美投資達(dá)到644億美元，這是協(xié)議生效前的7年（2005—2011年）間投資額（264億美元）的2.4倍。另一方面，美國(guó)對(duì)韓國(guó)的投資也有了明顯的增長(zhǎng)。2018年，美國(guó)對(duì)韓國(guó)的投資達(dá)到58.8億美元，同比增長(zhǎng)24.8%。美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效后的7年間，美國(guó)對(duì)韓國(guó)的投資額達(dá)到308億美元，是協(xié)定生效前的7年（2005—2011年）間投資額的2.2倍。2018年，美國(guó)對(duì)韓國(guó)制造業(yè)領(lǐng)域的投資達(dá)到17.7億美元，同比增長(zhǎng)34.2%，而服務(wù)業(yè)領(lǐng)域則增長(zhǎng)19.4%。化工、機(jī)械設(shè)備等傳統(tǒng)領(lǐng)域仍然是美國(guó)投資的主要領(lǐng)域，并且美國(guó)對(duì)生物工程和電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投資也呈上升趨勢(shì)。

2.3 美國(guó)官方對(duì)美韓自由貿(mào)易協(xié)定的評(píng)價(jià)

美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效以來(lái)，美韓雙方都大幅降低了商品關(guān)稅，投資規(guī)模也出現(xiàn)較大幅度的擴(kuò)大，加快了雙方人員與貨物的自由流動(dòng)，企業(yè)也在對(duì)方市場(chǎng)上獲得了更多發(fā)展空間。盡管美韓自由貿(mào)易協(xié)定為雙方帶來(lái)積極經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但美韓兩國(guó)仍然未能徹底避免貿(mào)易摩擦。2014年美國(guó)商務(wù)部宣布對(duì)韓國(guó)生產(chǎn)的鋼管制品征收9.9%～15.8%的反傾銷稅。2016年，美國(guó)再次對(duì)韓國(guó)生產(chǎn)的鋼板征收3.9%～9.5%的反傾銷稅和3.9%～57.0%的補(bǔ)償性關(guān)稅。美國(guó)想通過(guò)向中國(guó)和韓國(guó)生產(chǎn)的鋼管征收反傾銷稅，緩解美國(guó)國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的過(guò)剩。

雖然美國(guó)對(duì)韓國(guó)頻繁加征反傾銷稅，但是到2016年為止，美國(guó)奧巴馬政府對(duì)美韓自由貿(mào)易協(xié)定的評(píng)價(jià)仍然是肯定的。2016年美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（USITC）發(fā)布的報(bào)告認(rèn)為美韓自由貿(mào)易協(xié)定是僅次于北美自由貿(mào)易協(xié)定的，能為美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)積極影響的協(xié)定①United States International Trade Commission， “Economic Impact of Trade Agreements Implemented under Trade Authorities Procedures， 2016 Report”， USITC Publication Number： 4614， June 2016， https：／／www.usitc.gov／publications／332／pub4614.pdf.。該機(jī)構(gòu)認(rèn)為美韓自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易收支、消費(fèi)者福利以及投資都帶來(lái)有益影響，并高度評(píng)價(jià)該協(xié)議在環(huán)境和勞動(dòng)領(lǐng)域所采用的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則。按照美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的估計(jì)，僅在2015年美韓自由貿(mào)易協(xié)定便為美國(guó)帶來(lái)了157億美元的貿(mào)易收支改善效應(yīng)②按照美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的報(bào)告，當(dāng)年美國(guó)在對(duì)韓國(guó)的貿(mào)易中仍維持283億美元的赤字，但如果沒(méi)有簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，雙邊貿(mào)易中的美方的赤字規(guī)?？赡苓_(dá)到440億美元。。美國(guó)農(nóng)林部也認(rèn)為美韓自由貿(mào)易協(xié)定保證了美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)提高美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品品牌聲譽(yù)方面起到正面影響。美國(guó)農(nóng)林部認(rèn)為協(xié)議中的貿(mào)易便利化措施有效地推動(dòng)美國(guó)的奶酪、櫻桃、西柚、扁桃仁、蔓越莓等農(nóng)產(chǎn)品的對(duì)韓出口，尤其使得韓國(guó)成為美國(guó)的第二大奶酪出口對(duì)象國(guó)③Jonathan Cordone，“Witnessing the Benefits of Free Trade A-greements for U.S.Agriculture”， July 18， 2016， https：／／www.fas.usda.gov／newsroom／witnessing-benefits-free-trade-agreements-usagriculture.。美國(guó)商會(huì)副會(huì)長(zhǎng)塔米·奧弗比也撰文指出，美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效后，美國(guó)對(duì)韓國(guó)的出口年均增長(zhǎng)5%，服務(wù)貿(mào)易收支擴(kuò)大至60億美元。④Tami Overby， “Four Years in： The Benefits of the U.S.-Korea Free Trade Agreement”， March 15， 2016， https：／／www.uschamber.com／series／above-the-fold／four-years-the-benefits-of-the-uskorea-free-trade-agreement.他指出美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效之前，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的90%被征收53%的高關(guān)稅，而且其他商品有67%被征收7%的平均關(guān)稅，使得美國(guó)在與韓國(guó)的自由貿(mào)易協(xié)定伙伴國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)中處于價(jià)格劣勢(shì)。但自美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效后，美國(guó)對(duì)韓出口的95%的商品獲得了優(yōu)惠關(guān)稅待遇，提升了美國(guó)商品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也擴(kuò)大了美國(guó)對(duì)韓國(guó)的服務(wù)貿(mào)易規(guī)模。

三、美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂的動(dòng)機(jī)

如前所述，盡管美韓自由貿(mào)易協(xié)定取得了不少成績(jī)，但并非所有美國(guó)政客都積極評(píng)價(jià)美韓自由貿(mào)易協(xié)定。早在2015年美國(guó)奧巴馬總統(tǒng)為了順利批準(zhǔn)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（以下簡(jiǎn)稱TPP）而提出貿(mào)易促進(jìn)授權(quán)法案，雖然獲得美國(guó)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)，但附帶的貿(mào)易調(diào)整援助制度（TAA）卻被否決。當(dāng)時(shí)美國(guó)民主黨極力推動(dòng)向因經(jīng)濟(jì)全球化受到?jīng)_擊的產(chǎn)業(yè)和工人提供各種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但共和黨方面以財(cái)政支出過(guò)大為由，反對(duì)該法案的通過(guò)⑤Russell Berman，“A Big Win for Big Labor”， The Atlantic，June 12， 2015， https：／／www.theatlantic.com／politics／archive／2015／06／a-big-win-for-big-labor／395699.。到了2017年，剛當(dāng)選為總統(tǒng)的特朗普認(rèn)為北美自由貿(mào)易協(xié)定是一種“徹底的災(zāi)難”，并連帶指出美韓自由貿(mào)易協(xié)定為“可怕的協(xié)定”⑥Jeffrey J.Schott and Euijin Jung， “KORUS Amendments： Minor Adjustments Fixed What Trump Called ‘Horrible Trade Deal’”，Peterson Institute for International Economics Policy Briefs（No.PB18-22）， November 2018， https：／／www.piie.com／publications／policybriefs／korus-amendments-minor-adjustments-fixed-what-trumpcalled-horrible-trade.，從而使美韓自由貿(mào)易協(xié)定面臨重新修訂。

第一、從直接動(dòng)因上來(lái)看，貿(mào)易赤字是美國(guó)要求修訂自由貿(mào)易協(xié)定的直接原因。美國(guó)一直強(qiáng)調(diào)在美韓雙邊貿(mào)易中，美國(guó)所出現(xiàn)的經(jīng)常項(xiàng)目下的貨物貿(mào)易赤字的危害。美國(guó)認(rèn)為這種貿(mào)易赤字對(duì)美國(guó)就業(yè)和社會(huì)收入差距產(chǎn)生不利影響，并要求通過(guò)修訂自由貿(mào)易協(xié)定來(lái)扭轉(zhuǎn)局面。美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效前的2011年，美國(guó)對(duì)韓國(guó)的貿(mào)易赤字規(guī)模約為116億美元，但美韓自由貿(mào)易協(xié)定生效后，2015年貿(mào)易赤字曾一度達(dá)到258億美元，之后持續(xù)下降，2018年回落到139億美元⑦從商品結(jié)構(gòu)方面，主要的貿(mào)易赤字來(lái)自電子器械與鋼鐵及金屬制品領(lǐng)域。2016年這兩個(gè)領(lǐng)域的貿(mào)易赤字分別為169億美元和46億美元。。值得注意的是，即使在美韓自由貿(mào)易中的美方赤字規(guī)模下降的情況下，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易赤字總規(guī)模仍然呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。2009年美國(guó)對(duì)外貨物貿(mào)易赤字只有5 000億美元，而到2018年已經(jīng)達(dá)到8 787億美元（見圖2）?？梢钥吹?，雖然韓國(guó)對(duì)美國(guó)的貨物貿(mào)易逆差只占美國(guó)總逆差的1.6%，但美國(guó)對(duì)赤字規(guī)模的擔(dān)憂使得美國(guó)不斷向貿(mào)易伙伴國(guó)提出放松管制、提高出口的要求。通過(guò)對(duì)美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂，美國(guó)規(guī)定了韓國(guó)鋼鐵進(jìn)口配額，限制了韓國(guó)的小型載貨卡車的進(jìn)口規(guī)模，擴(kuò)大了韓國(guó)的汽車市場(chǎng)開放。

圖2 2000—2018年美國(guó)對(duì)韓國(guó)貿(mào)易赤字規(guī)模變化（單位：億美元）

第二、美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂背后有著美國(guó)國(guó)內(nèi)政治博弈原因。近些年，美國(guó)國(guó)內(nèi)反對(duì)自由貿(mào)易的聲音不斷出現(xiàn)，并有增加的趨勢(shì)。美國(guó)全國(guó)廣播公司財(cái)經(jīng)頻道（CNBC）和華爾街日?qǐng)?bào)實(shí)施的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，69%的美國(guó)人認(rèn)為自由貿(mào)易協(xié)定會(huì)削減美國(guó)的就業(yè)崗位，而只有18%的美國(guó)人認(rèn)為自由貿(mào)易協(xié)定能夠有利于就業(yè)。而且，有53%的美國(guó)人認(rèn)為自由貿(mào)易協(xié)定會(huì)總體上損害國(guó)家利益①參見：“53%in US Say Free Trade Hurts Nation： NBC／WSJ Poll”， CNBC， September 29， 2010， https：／／www.cnbc.com／id／39407846。這是2010年的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果。隨著時(shí)間的推移，也有一部分美國(guó)人改變了否定自由貿(mào)易協(xié)定的看法。。不少美國(guó)人認(rèn)為美國(guó)有必要通過(guò)提高關(guān)稅的方式限制外國(guó)產(chǎn)品，防止外國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品擠壓國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，進(jìn)而增加本國(guó)工作崗位。因此，2016年的美國(guó)大選開始后，無(wú)論是共和黨候選人特朗普，還是民主黨候選人希拉里都在競(jìng)選綱領(lǐng)中表示要加強(qiáng)貿(mào)易保護(hù)來(lái)維護(hù)美國(guó)工人的利益。尤其，特朗普需要向支持自己的最大選民群體——美國(guó)白人和中產(chǎn)階級(jí)示好，而重新修訂美韓自由貿(mào)易協(xié)定是最容易實(shí)現(xiàn)這種政治目的的方式。特朗普當(dāng)選總統(tǒng)后，宣布退出TPP，展現(xiàn)出所謂的“政治魄力”。特朗普一方面加快北美自由貿(mào)易協(xié)定的談判，另一方面把矛頭轉(zhuǎn)向美韓自由貿(mào)易協(xié)定。特朗普認(rèn)為修訂美韓自由貿(mào)易協(xié)定有助于實(shí)現(xiàn)自己在大選中做出的改善美國(guó)貿(mào)易赤字的承諾，而且與其他貿(mào)易協(xié)定相比，操作難度也相對(duì)較小。為了應(yīng)對(duì)2018年11月份的中期選舉，特朗普政府更加有動(dòng)機(jī)去推動(dòng)美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂，以此獲得更多政治資本。

美國(guó)政府對(duì)美韓自由貿(mào)易協(xié)定并沒(méi)有采取“推倒重來(lái)”的策略，而是采取“修訂”的方式，也能印證美國(guó)的這種利益博弈意圖。如果對(duì)美韓自由貿(mào)易協(xié)定采取“推倒重來(lái)”的方式，美國(guó)需要向國(guó)會(huì)報(bào)告重新談判的理由、目的以及預(yù)期效果，而美韓自由貿(mào)易協(xié)定顯然沒(méi)有特朗普描述得那么糟糕，因此美國(guó)政府慎重選擇從頭開始談判。另外，作為美國(guó)在亞洲的重要貿(mào)易伙伴，韓國(guó)政府也并不希望采取重新談判的形式。美國(guó)也可以預(yù)見得到，不論是美國(guó)國(guó)內(nèi)政黨之間，韓國(guó)國(guó)內(nèi)也會(huì)出現(xiàn)很多反對(duì)聲音，無(wú)疑會(huì)使談判陷入長(zhǎng)期局面，這樣一來(lái)就無(wú)法達(dá)到通過(guò)修訂美韓自由貿(mào)易協(xié)定來(lái)?yè)迫≌钨Y本的效果。

第三、美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的相對(duì)衰弱是美韓修訂自由貿(mào)易協(xié)定的根本原因。當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)加劇，復(fù)蘇前景不太明朗，未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的不確定性增強(qiáng)。而且，多邊貿(mào)易體制停滯不前，全球統(tǒng)一市場(chǎng)進(jìn)程受阻。2007年爆發(fā)的次貸危機(jī)導(dǎo)致美國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)衰退18個(gè)月，美國(guó)就業(yè)崗位減少730萬(wàn)個(gè)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出下降幅度達(dá)到4.1%，成為20世紀(jì)30年代大危機(jī)以來(lái)美國(guó)歷時(shí)最久、程度最深的一次衰退②梅新育：“當(dāng)前美國(guó)經(jīng)濟(jì)：繁榮下的風(fēng)險(xiǎn)”，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，2019 年 5 月 13 日，https：／／www.yicai.com／news／100187174.html。。為了走出次貸危機(jī)，美國(guó)實(shí)施非常規(guī)量化寬松政策，雖然提升了就業(yè)率，但財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)?？涨褒嫶螅暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控空間變得更加狹小。

同時(shí)，全球金融危機(jī)的爆發(fā)加快了美國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)階層的分裂。美國(guó)多年積累的社會(huì)矛盾引發(fā)“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動(dòng)，金融資本成為眾矢之的。這種美國(guó)社會(huì)多數(shù)群體的訴求在美國(guó)大選中也表現(xiàn)得較為明顯。特朗普上任以后，要對(duì)美國(guó)金融資本帶來(lái)的分配不公問(wèn)題和貧富差距做出政策調(diào)整，提出要讓美國(guó)變得再次偉大，重新提高美國(guó)制造業(yè)實(shí)力，并為美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)嘗試一切可能的辦法。為了達(dá)到政策目標(biāo)，美國(guó)一方面推出減稅方案，擴(kuò)大財(cái)政預(yù)算，放松管制等措施，另一方面推動(dòng)貿(mào)易保護(hù)主義，向現(xiàn)有全球自由貿(mào)易體制發(fā)起挑戰(zhàn)。從美國(guó)的歷年對(duì)外貿(mào)易政策走勢(shì)可以看出，美國(guó)經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)時(shí)，貿(mào)易保護(hù)主義政策出現(xiàn)緩解，而轉(zhuǎn)差時(shí)，就表現(xiàn)出強(qiáng)硬態(tài)勢(shì)。因此，美國(guó)首先向最重要的貿(mào)易伙伴開刀，試圖轉(zhuǎn)嫁自身經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，緩解國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾。

四、美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂的主要內(nèi)容解析

美國(guó)要求與韓國(guó)重新修訂自由貿(mào)易協(xié)定內(nèi)容，主要是要韓方對(duì)美國(guó)做出更多讓步，即韓國(guó)進(jìn)一步向美國(guó)開放市場(chǎng)，而美國(guó)則繼續(xù)對(duì)韓國(guó)出口商品征收關(guān)稅。美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂領(lǐng)域主要包括汽車、鋼鐵、纖維產(chǎn)品、貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制、原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)藥產(chǎn)品等領(lǐng)域。

表2 美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂前后內(nèi)容比較

第一、韓國(guó)進(jìn)一步向美國(guó)開放汽車市場(chǎng)。汽車是美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂談判中美國(guó)最關(guān)心的領(lǐng)域。該領(lǐng)域自2006年啟動(dòng)自由貿(mào)易談判以來(lái)，一直成為美韓兩國(guó)交涉的重要內(nèi)容，并且歷經(jīng)數(shù)次后續(xù)談判，才最終達(dá)成共識(shí)。美韓自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)定，協(xié)議生效4年以后，美韓兩國(guó)均按協(xié)議撤銷對(duì)乘用車的關(guān)稅。在這次修訂中，美韓兩國(guó)雖然并未對(duì)撤銷乘用車關(guān)稅方面進(jìn)行大幅修改，但延長(zhǎng)了美國(guó)小型載貨卡車的關(guān)稅撤銷時(shí)間，即從2021年延長(zhǎng)至2041年。韓國(guó)方面承諾進(jìn)一步開放國(guó)內(nèi)汽車市場(chǎng)，每家美國(guó)汽車企業(yè)對(duì)韓國(guó)年均出口最高限量從原來(lái)的2.5萬(wàn)輛提升至5萬(wàn)輛（見表2）。

同時(shí)，韓國(guó)還需要進(jìn)一步放寬對(duì)美國(guó)汽車的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，只要符合美國(guó)汽車安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不管是否符合韓國(guó)國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)都可以進(jìn)口，但同時(shí)也規(guī)定每個(gè)美國(guó)汽車企業(yè)出口至韓國(guó)市場(chǎng)的最高數(shù)量不得超過(guò)5萬(wàn)輛。韓國(guó)還承諾改善美國(guó)汽車在韓國(guó)市場(chǎng)的銷售環(huán)境，將考慮接受美國(guó)的汽車零部件產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)排放檢測(cè)合格的小汽車將自動(dòng)被認(rèn)為符合韓國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)，而無(wú)需另做本地檢測(cè)。此外，在韓國(guó)制定燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，還要照顧到美國(guó)公司的平均水平，并對(duì)美國(guó)小額出口商采取更加寬松的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于汽車的燃料效率及溫室氣體相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，韓國(guó)將保留至2020年，到期后再根據(jù)美國(guó)以及國(guó)際流行標(biāo)準(zhǔn)重新制定。

第二、限定了韓國(guó)對(duì)美出口鋼鐵的規(guī)模。鋼鐵領(lǐng)域是韓國(guó)政府比較關(guān)心的議題。因?yàn)?018年3月8日美國(guó)政府宣布根據(jù)1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條，決定對(duì)出口至美國(guó)的鋼鐵征收25%的高關(guān)稅。在這次美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂中，美韓兩國(guó)政府在出口至美國(guó)的鋼鐵征收關(guān)稅問(wèn)題上，決定對(duì)韓國(guó)采取例外政策。但與此同時(shí)，美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂版限定了韓國(guó)生產(chǎn)的鋼材對(duì)美國(guó)的出口量。自由貿(mào)易協(xié)議規(guī)定的限定量相當(dāng)于2015—2017年間韓國(guó)對(duì)美國(guó)出口的年均汽車出口量的70%，即約268萬(wàn)噸。而韓國(guó)出口至美國(guó)的鋁產(chǎn)品未獲國(guó)別豁免。美韓兩國(guó)在鋼鐵領(lǐng)域以限制出口量來(lái)取代高關(guān)稅，對(duì)出口量設(shè)定限制，實(shí)際上違反了世界貿(mào)易組織的規(guī)定。

第三、放寬對(duì)纖維產(chǎn)品的原產(chǎn)地規(guī)定。根據(jù)新修訂的美韓自由貿(mào)易協(xié)定，對(duì)于供給來(lái)源緊缺的原材料，即使使用區(qū)域外的產(chǎn)品也可以被認(rèn)定為區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)的最終品。根據(jù)原來(lái)的美韓自由貿(mào)易協(xié)定，纖維制品從原絲開始都需要采用區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品，并且在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)才被認(rèn)定為原產(chǎn)地。修訂條款后，雙方須在最短時(shí)間內(nèi)對(duì)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品供給狀況進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)供給來(lái)源緊缺的原材料放寬限制。美國(guó)已簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中，對(duì)于此類情形須要經(jīng)過(guò)公共評(píng)價(jià)、美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的調(diào)查、貿(mào)易咨詢委員會(huì)的認(rèn)定以及國(guó)會(huì)的討論等多部門審核程序，一般要消耗1年2個(gè)月至6年的時(shí)間。這次修訂相關(guān)條款后，對(duì)纖維產(chǎn)品的原產(chǎn)地認(rèn)定程序?qū)⒆兊酶颖憬莺脱杆?，為相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)出口提供了有利政策環(huán)境。

第四、修訂投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決（ISDS）條款。該條款建立之初主要是考慮到外國(guó)投資者對(duì)東道國(guó)司法體系不信任，為外國(guó)投資者提供一個(gè)不同于國(guó)內(nèi)司法又不同于國(guó)際司法的獨(dú)立第三方爭(zhēng)端解決體系。但是投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決經(jīng)常帶來(lái)美韓企業(yè)向?qū)Ψ秸臑E訴問(wèn)題。為了規(guī)范美韓企業(yè)的投資與維權(quán)活動(dòng)，美韓雙方在自由貿(mào)易協(xié)議中，寫入政府的合理政策權(quán)限保護(hù)。在對(duì)投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決條款的修訂中，新增加抗辯階段仲裁程序相應(yīng)規(guī)定，降低政府應(yīng)訴負(fù)擔(dān)。新修訂的投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決條款，考慮到了公共福利等政策目標(biāo)，保護(hù)了政府的正當(dāng)合理的政策權(quán)利。對(duì)于政府的某些特定政策，如果其他投資協(xié)定的投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決程序已經(jīng)啟動(dòng)，則美韓自由貿(mào)易協(xié)定將不能對(duì)同一種行為開啟投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決程序。這一條款的修訂防止了重復(fù)訴訟與賠償?shù)目赡苄裕材鼙苊鈱?duì)于相同糾紛出現(xiàn)仲裁結(jié)果不同的情形。另外，新修訂的投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決條款中也明確了貿(mào)易爭(zhēng)端解決程序不適用最惠國(guó)待遇條款，而且也規(guī)定了投資者在提出仲裁時(shí)，需要自己承擔(dān)所有舉證責(zé)任。

第五、提高原產(chǎn)地認(rèn)證效率。美韓兩國(guó)制定了“美韓自由貿(mào)易協(xié)定通關(guān)原則”，成立原產(chǎn)地認(rèn)定工作組，提高原產(chǎn)地驗(yàn)證效率。修訂協(xié)議前，對(duì)出具原產(chǎn)地證明的出口商或生產(chǎn)商的所在地相關(guān)規(guī)定模糊，在這次修訂中，明確了相關(guān)規(guī)定，放寬了出具原產(chǎn)地證明主體的所在地規(guī)定。修訂協(xié)定后，不論出口方還是生產(chǎn)方的所在地，均可發(fā)放原產(chǎn)地證明。同時(shí)，修訂的協(xié)議也允許對(duì)原產(chǎn)地證明等文件的瑕疵或錯(cuò)誤在5～30天內(nèi)進(jìn)行更正。

第六、補(bǔ)充全球創(chuàng)新新藥價(jià)格優(yōu)惠制度相關(guān)內(nèi)容。美韓兩國(guó)把全球創(chuàng)新新藥價(jià)格優(yōu)待制度引入美韓自由貿(mào)易協(xié)定。2017年12月，韓國(guó)健康保險(xiǎn)審查評(píng)價(jià)院曾經(jīng)公布過(guò)全球創(chuàng)新新藥價(jià)格優(yōu)待制度草案，但經(jīng)美方要求，韓國(guó)推遲發(fā)布該制度，在補(bǔ)充了內(nèi)容后，納入美韓自由貿(mào)易協(xié)定的框架。美韓雙方確認(rèn)了全球創(chuàng)新新藥價(jià)格優(yōu)待制度將參照美韓自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)定的義務(wù)執(zhí)行，對(duì)保健醫(yī)療貢獻(xiàn)度高、臨床療效好的新藥給予價(jià)格上的優(yōu)待制度，并提供快速登記注冊(cè)等政策。根據(jù)新修訂的內(nèi)容，韓國(guó)向美國(guó)醫(yī)藥企業(yè)給予與國(guó)內(nèi)醫(yī)藥企業(yè)相同的優(yōu)惠待遇，降低了美國(guó)醫(yī)藥企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入門檻，擴(kuò)大了國(guó)內(nèi)醫(yī)藥市場(chǎng)的開放。

五、啟 示

美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂除了反映特朗普政府的“美國(guó)優(yōu)先”的政策理念以外，也體現(xiàn)了自由貿(mào)易協(xié)定背后的政治目的。美韓自由貿(mào)易協(xié)定與北美自由貿(mào)易協(xié)定相比，改動(dòng)的部分并沒(méi)有那么多。作為2012年生效的美韓自由貿(mào)易協(xié)定，在生效7年的時(shí)間里，不僅活躍了美韓雙邊貿(mào)易與投資行為，也加深了美韓基于全球價(jià)值鏈的合作，大幅提升了美韓經(jīng)貿(mào)伙伴關(guān)系。然而特朗普政府形容美韓自由貿(mào)易協(xié)定為“徹底的災(zāi)難”，揚(yáng)言要糾正這一對(duì)美國(guó)而言極為“不利”的貿(mào)易協(xié)定。但通過(guò)對(duì)美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂版的分析可以看出，特朗普政府并沒(méi)有對(duì)如此“可怕的交易”進(jìn)行推倒重來(lái)，而是采取了少量修改的“微調(diào)方式”。

作為7年前生效的自由貿(mào)易協(xié)定，美韓自由貿(mào)易協(xié)定并沒(méi)有以新一代國(guó)際貿(mào)易規(guī)則全面翻新，從內(nèi)容來(lái)看，美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂版與TPP相比并沒(méi)有太多相似之處。美韓自由貿(mào)易協(xié)定和TPP在投資章節(jié)方面整體上有著相似的框架，但TPP的投資條款面對(duì)的是全新問(wèn)題，并在細(xì)節(jié)上也有著很多全新的條款。這表明特朗普并不真的要廢除美韓自由貿(mào)易協(xié)定，而是想通過(guò)修訂美韓自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)。韓國(guó)方面也認(rèn)識(shí)到美韓自由貿(mào)易協(xié)定并不單純是貿(mào)易問(wèn)題，還牽扯到政治集團(tuán)的利益因素，因此也并沒(méi)有完全從貿(mào)易機(jī)制入手與美國(guó)交涉，而是調(diào)動(dòng)各方力量展開利益博弈。通過(guò)與美方的利益博弈，韓國(guó)在這次修訂中不僅解除了對(duì)韓國(guó)鋼鐵產(chǎn)品加征的25%高關(guān)稅，還增加了貿(mào)易救濟(jì)領(lǐng)域的透明度相關(guān)條款，提高貿(mào)易爭(zhēng)端的執(zhí)行效率。

由此可以看出，美韓自由貿(mào)易協(xié)定的談判過(guò)程以及修訂內(nèi)容與美韓國(guó)家利益博弈密切相關(guān)?？梢哉f(shuō)，美韓國(guó)家利益博弈結(jié)果很大程度上決定了該協(xié)定的內(nèi)容和走向。從美國(guó)國(guó)內(nèi)政治和利益集團(tuán)平衡方面來(lái)看，新修訂的協(xié)定與原協(xié)定相比具有一定優(yōu)越性。因?yàn)樾滦抻喌膮f(xié)定得到美國(guó)汽車和鋼鐵等產(chǎn)業(yè)界和勞工組織的支持，兌現(xiàn)了特朗普為美國(guó)鋼鐵集團(tuán)和汽車制造商以及工人營(yíng)造所謂“公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”的承諾。相比之下，美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂對(duì)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的直接影響并沒(méi)有預(yù)期那么大。

這次美韓自由貿(mào)易協(xié)定的修訂對(duì)已經(jīng)與美國(guó)簽署或正在與美國(guó)談判的貿(mào)易協(xié)定帶來(lái)不好的先例。美韓兩國(guó)在新修訂的自由貿(mào)易協(xié)定中，限制韓國(guó)對(duì)美國(guó)的年出口量的做法屬于一種自愿出口限制，是破壞烏拉圭回合以來(lái)多邊貿(mào)易體制下的貿(mào)易規(guī)則的行為，有恐使得多邊貿(mào)易機(jī)制在多年來(lái)取得的成果退回至過(guò)去。1981年美國(guó)曾為了阻止日本汽車的大規(guī)模進(jìn)口，采取過(guò)限制日本汽車進(jìn)口量的方法。但這種做法在1986年的烏拉圭回合中被認(rèn)定為反貿(mào)易自由化的行為，并受到多邊貿(mào)易規(guī)則的禁止。因此，美國(guó)的這種恢復(fù)自愿出口限制的做法有損于倡導(dǎo)自由貿(mào)易的多邊貿(mào)易機(jī)制，會(huì)對(duì)全球貿(mào)易秩序帶來(lái)不良影響。從此，貿(mào)易赤字可能成為處于優(yōu)勢(shì)地位的美國(guó)單方面要求修訂貿(mào)易協(xié)定的常用借口。尤其，美國(guó)會(huì)在其他領(lǐng)域采取相同手法壓制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，或成為貿(mào)易單邊主義的一種常態(tài)。

分析這次修訂版美韓自由貿(mào)易協(xié)議具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。它反映了美國(guó)特朗普政府的對(duì)外經(jīng)貿(mào)政策傾向與談判手段，這對(duì)中國(guó)積極應(yīng)對(duì)美國(guó)的市場(chǎng)開放要求開展貿(mào)易磋商提供了有益借鑒。進(jìn)入2018年后，美國(guó)特朗普政府同樣以類似手法對(duì)付中國(guó)企業(yè)，采用了征收關(guān)稅、限制中國(guó)企業(yè)投資等手段。從“301調(diào)查報(bào)告”和美國(guó)政府的聲明來(lái)看，美國(guó)對(duì)中國(guó)的指控在很大程度上也集中在貿(mào)易領(lǐng)域，即美國(guó)認(rèn)為中國(guó)對(duì)美國(guó)的巨額貿(mào)易逆差負(fù)有不可推卸的責(zé)任，并且對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生極為不利影響。但是很顯然美國(guó)貿(mào)易逆差的根源在于美國(guó)國(guó)內(nèi)不平衡的儲(chǔ)蓄與投資結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的收支項(xiàng)目失衡。特朗普政府忽視美國(guó)國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)性失衡，單方面要求其所謂的“公平和對(duì)等貿(mào)易”最終釀成了中美貿(mào)易摩擦與爭(zhēng)端。由于在短期內(nèi)無(wú)法徹底改變美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，因此中美經(jīng)貿(mào)磋商必然帶有長(zhǎng)期化的特征。

另外，正如美韓自由貿(mào)易協(xié)定中所表現(xiàn)得那樣，美國(guó)選舉政治也為中美貿(mào)易摩擦起到推波助瀾的作用。特朗普既然憑借“銹帶”藍(lán)領(lǐng)制造業(yè)工人的支持在選舉中獲勝，也會(huì)以“投桃報(bào)李”的方式回饋給支持階層。在中美貿(mào)易談判問(wèn)題上，有必要借鑒美韓兩國(guó)的國(guó)家利益博弈過(guò)程，理性和冷靜地分析中美貿(mào)易摩擦產(chǎn)生的動(dòng)因及相關(guān)利益集團(tuán)的訴求，不可簡(jiǎn)單地采取與美國(guó)經(jīng)濟(jì)脫鉤的辦法。一方面不能過(guò)度強(qiáng)調(diào)中美兩國(guó)的對(duì)抗性而把中美貿(mào)易摩擦定性為絕不可調(diào)和的根本性對(duì)抗博弈。另一方面也不宜只關(guān)注中美貿(mào)易摩擦的技術(shù)性環(huán)節(jié)。要客觀評(píng)價(jià)中美兩國(guó)經(jīng)濟(jì)合作的共同利益基礎(chǔ)，分割中美貿(mào)易摩擦中存在的不同性質(zhì)的矛盾與沖突，找出緩解中美貿(mào)易摩擦的出路。在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系博弈過(guò)程中，中國(guó)需要明確不可觸碰的紅線，并以此為基礎(chǔ)形成一整套的應(yīng)對(duì)方案。在某些非關(guān)鍵領(lǐng)域，中國(guó)可以積極主動(dòng)探索自身改革思路，找到競(jìng)爭(zhēng)性政策、國(guó)有企業(yè)改革以及產(chǎn)業(yè)政策之間的相容路徑。而對(duì)一些關(guān)鍵核心領(lǐng)域，則需要長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，確立不可動(dòng)搖的戰(zhàn)略性方案。

未來(lái)，中國(guó)要增加相關(guān)政策的透明度和可預(yù)期性，強(qiáng)化與包括美國(guó)在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易聯(lián)系，不斷提升在全球價(jià)值鏈中的地位和作用，在穩(wěn)定中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的同時(shí)，也要探索中美新合作領(lǐng)域。長(zhǎng)期來(lái)看，作為經(jīng)濟(jì)全球化的堅(jiān)定支持者，中國(guó)要借鑒美韓自由貿(mào)易協(xié)定修訂案例，積極探索自主開放，加快國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革，促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，創(chuàng)造更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。