極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整治整鄉(xiāng)推進(jìn)戰(zhàn)略研究

彭?xiàng)? 丁玉娟 彭玉波

摘要隨著土地整治功能的拓展，在落實(shí)空間規(guī)劃的過程中，土地整治逐漸成為提升民生福祉的發(fā)展動(dòng)力、助推精準(zhǔn)脫貧的重要手段，為更好地服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，貴州省開展極貧鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）整鄉(xiāng)推進(jìn)的土地整治具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。立足于平塘縣大塘鎮(zhèn)資源條件、現(xiàn)實(shí)狀況，采用PEST 分析法、SWOT分析法，揭示開展土地整治整鄉(xiāng)推進(jìn)的戰(zhàn)略背景，闡述大塘鎮(zhèn)土地整治整鄉(xiāng)推進(jìn)的戰(zhàn)略導(dǎo)向、戰(zhàn)略方針和戰(zhàn)略重點(diǎn)，提出落實(shí)戰(zhàn)略的一系列措施，以指導(dǎo)大塘鎮(zhèn)土地整治整鄉(xiāng)推進(jìn)的具體工作。

關(guān)鍵詞極貧鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）；土地整治；SWOT分析；大塘鎮(zhèn)

中圖分類號(hào)F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A文章編號(hào)0517-6611（2017）20-0175-04

AbstractWith extending the function of the land reclamation，the land reclamation has gradually been the development power of promoting wellbeing of the people's livelihood，and the important means of boosting precision outofpoverty in the process of carring out the spatial plan.To serve the agricultural and rural developing much better，it has important practical significance that carring out the land reclamation in the whole of the poorest villages and towns.According to the resource conditions and reality of Datang Town，Pingtang County，strategic background on carring out the land reclamation was explained in the whole of the towns by using PEST analysis，SWOT analysis.The strategic orientation，strategic policy and strategic focus on carring out the land reclamation in Datang Town were expounded.A series of measures to implement the strategy were raised to guide the specific work of carring out the land reclamation in Datang Town.

Key wordsThe poorest villages and towns；Land reclamation；SWOT analysis；Datang Town

土地整治經(jīng)過10多年的實(shí)踐發(fā)展、探索研究，逐步形成了完整的概念內(nèi)涵、基本理論、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施模式、框架體系[1-8]，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，土地整治的目標(biāo)也由簡(jiǎn)單的擴(kuò)大耕地面積、提高耕地質(zhì)量，向規(guī)劃一個(gè)地區(qū)的功能轉(zhuǎn)變，以 “土地整治+”理念為引導(dǎo)，逐步被附加了生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、精準(zhǔn)扶貧、地災(zāi)防治、文化傳承等綜合發(fā)展功能[9]，拓展了土地綜合整治的空間和范圍。土地整治成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展的金鑰匙[10]，并上升為國(guó)家戰(zhàn)略部署，在此指導(dǎo)下，為 “十三五”時(shí)期土地整治指明了方向。

貴州省地處我國(guó)西南腹地，是一個(gè)多民族交匯融合的內(nèi)陸省份，是唯一一個(gè)沒有平原支撐的省份，也是貧困范圍最廣、貧困程度最深的省份之一。貴州省88個(gè)縣中，有50個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，有934個(gè)貧困鄉(xiāng)，2016年，通過評(píng)估選出20個(gè)極貧鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），平塘縣大塘鎮(zhèn)就是其中極貧鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之一。

基于習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想[11]，貴州省國(guó)土資源系統(tǒng)以土地整治為重點(diǎn)，助推貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，在政策、項(xiàng)目、資金等方面向貧困地區(qū)予以傾斜，遵循“項(xiàng)目選址精準(zhǔn)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)精準(zhǔn)、項(xiàng)目實(shí)施精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、責(zé)任到人精準(zhǔn)、項(xiàng)目成效精準(zhǔn)”的原則，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力開拓具有部門特色的國(guó)土資源扶貧工作機(jī)制。該研究以平塘縣大塘鎮(zhèn)為研究對(duì)象，結(jié)合該區(qū)域資源條件和貧困現(xiàn)狀，探索極貧鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地整治整鄉(xiāng)推進(jìn)的有效戰(zhàn)略，旨在為貧困區(qū)域土地整治工作的開展提供借鑒與啟發(fā)。

1區(qū)域概況

平塘縣大塘鎮(zhèn)屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候區(qū)，冬冷夏涼，雨量充沛，風(fēng)能資源豐富；地貌類型屬中切割中山臺(tái)地，多為砂巖、砂頁(yè)巖侵蝕山地，并間有石灰?guī)r溶蝕山地；地勢(shì)由北向南逐漸傾斜，地面起伏較大，山巒連綿；海拔850.0～1 487.7 m，是平塘縣海拔最高、氣候最冷涼的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。現(xiàn)居住有布依族、苗族、毛南族、水族等多個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族人口和農(nóng)業(yè)人口分別占總?cè)丝诘?8.5%和97.65%。

2戰(zhàn)略分析

2.1外部環(huán)境分析（PEST 分析）

2.1.1政治要素（Politics）。

2.1.1.1國(guó)家層面?！笆濉币?guī)劃綱要提出要大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；拓展農(nóng)業(yè)多種功能，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與旅游休閑、教育文化、健康養(yǎng)生等深度融合，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)。加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，激活農(nóng)村要素資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，增強(qiáng)造血能力，支持貧困地區(qū)加快發(fā)展。按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員聯(lián)合印發(fā)的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》中明確提出，要以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為要求，大力推進(jìn)貧困地區(qū)土地綜合整治，加大政策、項(xiàng)目、資金支持，助力脫貧。由此可見，土地整治將迎來新的發(fā)展期，并將在促進(jìn)貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)、脫貧致富等方面發(fā)揮重要作用。

2.1.1.2地方層面。2016年，貴州省委省政府出臺(tái)了《中共貴州省委辦公廳貴州省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<貴州省極貧鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）定點(diǎn)包干脫貧攻堅(jiān)工作方案>的通知》（黔委廳字〔2016〕60號(hào)）文件，以極貧鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為全省脫貧攻堅(jiān)“決戰(zhàn)點(diǎn)”，精準(zhǔn)實(shí)施扶貧項(xiàng)目，科學(xué)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，讓貧困群眾在扶貧項(xiàng)目中分享更多成果和紅利，確保到2020年實(shí)現(xiàn)20個(gè)極貧鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全部摘帽，所轄貧困村全部出列，貧困人口全部脫貧。

貴州省國(guó)土資源廳、貴州省財(cái)政廳為更好地服務(wù)定點(diǎn)脫貧攻堅(jiān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貴州省土地整治服務(wù)就地脫貧工作的指導(dǎo)意見》（黔國(guó)土資發(fā)〔2016〕25號(hào)）文件，按照“下任務(wù)、切資金、要結(jié)果”的原則，指導(dǎo)“十三五”期間實(shí)施精準(zhǔn)扶貧土地整治項(xiàng)目，以土地整治助力脫貧攻堅(jiān)。2016年11月，平塘縣委縣政府指導(dǎo)編制完成了《大塘鎮(zhèn)極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案》，為扶貧項(xiàng)目的按序?qū)嵤┨峁┝吮Ｕ稀?017年，響應(yīng)貴州省委省政府發(fā)出的脫貧攻堅(jiān)春季攻勢(shì)行動(dòng)號(hào)令，以精準(zhǔn)為基本攻略，以問題和項(xiàng)目為導(dǎo)，開工實(shí)施一批項(xiàng)目，標(biāo)志著大塘極貧鎮(zhèn)扶貧項(xiàng)目正式進(jìn)入建設(shè)階段。

2.1.2經(jīng)濟(jì)要素（Economic）。

2.1.2.1經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。2015年末，大塘鎮(zhèn)生產(chǎn)總值9 801萬(wàn)元，第一、二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別為5 876萬(wàn)、2 135萬(wàn)、1 790萬(wàn)元，第一產(chǎn)業(yè)占總產(chǎn)值的59.95%，占該鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)地位，屬典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。種植的農(nóng)作物主要有水稻、玉米、小麥，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)作物以茶葉為主。農(nóng)村居民人均可支配收入3 365元，為貴州省農(nóng)村居民人均可支配收入的45.47%。

2.1.2.2項(xiàng)目建設(shè)。2005—2014年，各級(jí)國(guó)土資源部門在大塘鎮(zhèn)開展實(shí)施土地整治項(xiàng)目24個(gè)，建設(shè)總規(guī)模1 161.2 hm2，投入資金1.37億元，其中， “十二五”期間投入土地整治項(xiàng)目資金0.91億元，占土地整治項(xiàng)目總資金的66.32%，目前，所有項(xiàng)目均已通過驗(yàn)收。通過對(duì)已實(shí)施的土地整治項(xiàng)目類型進(jìn)行分類，土地開發(fā)項(xiàng)目與土地整理項(xiàng)目占建設(shè)總規(guī)模的比值分別為88.13%、11.87%，補(bǔ)充耕地面積成為以往進(jìn)行土地整治的主要經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

2.1.3社會(huì)要素 （Society）。

2.1.3.1人口。根據(jù)大塘鎮(zhèn)2015年末統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，大塘鎮(zhèn)現(xiàn)有行政村12個(gè)，全部為貧困村，自然村寨196個(gè)，其中，50戶以下的自然村寨有111個(gè)，占村寨數(shù)的56.63%，人口居住相對(duì)較分散。總?cè)丝跒?5 372人，其中，農(nóng)村勞動(dòng)力人口13 808人（包括常年在外務(wù)工人員7 084人），貧困人口9 177人，低保人口3 243人。

2.1.3.2土地資源。根據(jù)2015年末土地利用變更調(diào)查資料，大塘鎮(zhèn)土地總面積28 950.28 hm2，其中，耕地5 152.53 hm2。依據(jù)國(guó)家自然質(zhì)量等別評(píng)定方法及耕地利用等別劃分標(biāo)準(zhǔn)，大塘鎮(zhèn)耕地質(zhì)量等級(jí)為8～13等（表1），優(yōu)等地、高等地、中等地、低等地占總耕地面積的比例分別為0、0.50%、90.76%、8.74%。

2.1.3.3水資源。大塘鎮(zhèn)屬珠江流域紅水河水系，境內(nèi)有打貴河、打猛河、舊司河、上莫河、西涼河、壩東河和松茶河等干支流7條，河流水總硬度為2級(jí)。由于河谷切割深，地表河流未直接作為農(nóng)業(yè)灌溉用水，農(nóng)業(yè)灌溉用水主要為已興建的里中水庫(kù)、軍民水庫(kù)、大沖水庫(kù)和擬建設(shè)的項(xiàng)伍水庫(kù)和舊司水庫(kù)等5座水庫(kù)，有效灌溉控制面積為920 hm2，占耕地總面積的17.86%。部分區(qū)域通過出露的泉眼灌溉。

2.1.4技術(shù)要素（Technology）。

2.1.4.1“3S”技術(shù)的運(yùn)用。通過低空遙感（RS）無人飛機(jī)拍攝項(xiàng)目影像資料，全景直觀反映土地整治項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的地貌、線性地物、居民點(diǎn)和水源分布、地類等；地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)為土地整治項(xiàng)目資源調(diào)查、工程設(shè)計(jì)、規(guī)劃布局提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐；空間定位系統(tǒng)（GPS）技術(shù)通過解算確立精確的三維地理坐標(biāo)，避免不同土地整治項(xiàng)目之間的交叉、重疊等?！?S”技術(shù)在土地整治中的運(yùn)用提高了項(xiàng)目運(yùn)作效率。

2.1.4.2信息技術(shù)的運(yùn)用。目前土地整治項(xiàng)目管理主要通過使用國(guó)土資源部“農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)”，完成項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收等不同環(huán)節(jié)的技術(shù)審核，項(xiàng)目信息實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)化管理，配合“3S”技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、云計(jì)算等信息技術(shù)的運(yùn)用，逐步構(gòu)建完成“天上看、地上查、網(wǎng)上管”一體化的土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管技術(shù)體系。為實(shí)現(xiàn)各類土地整治項(xiàng)目全程全面、集中監(jiān)管提供了全方位技術(shù)支撐。

2.1.4.3工藝技術(shù)的創(chuàng)新。通過開展耕作層剝離與再利用試點(diǎn)，探索對(duì)建設(shè)占用耕地耕作層表土的剝離、保護(hù)、運(yùn)輸和利用的有效做法[12]，解決了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、后備耕地資源開發(fā)、土地復(fù)墾及中低產(chǎn)田改造等各類土地整治項(xiàng)目對(duì)提高耕地質(zhì)量等級(jí)要求的瓶頸，同時(shí)，也使有限的珍貴優(yōu)質(zhì)的土壤資源得到了合理的保護(hù)和使用，為各地拓展土地整治思路提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

2.2內(nèi)部環(huán)境分析（SWOT分析）

2.2.1優(yōu)勢(shì)（Strengths）。

2.2.1.1積累了實(shí)施土地整治的一定經(jīng)驗(yàn)。2005年以來，大塘鎮(zhèn)不斷組織開展了省、州、縣等不同層級(jí)的土地整治，實(shí)施了土地開發(fā)、土地整理等不同類型的土地整治項(xiàng)目，不存在遺留項(xiàng)目。在項(xiàng)目管理、工程實(shí)施、組織保障、制度建設(shè)、公從參與、資金使用等方面，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

2.2.1.2具備大范圍組織實(shí)施土地整治項(xiàng)目的能力。大塘鎮(zhèn)已實(shí)施的土地整治項(xiàng)目涉及新光村、新營(yíng)村、西關(guān)村、新場(chǎng)村等9個(gè)行政村，占總行政村數(shù)量的75%，建設(shè)總規(guī)模占全鎮(zhèn)耕地總面積的22.54%。

2.2.1.3土地整治初顯成效。已實(shí)施土地整治項(xiàng)目的區(qū)域，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大的改善，為農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣運(yùn)用提供了便利，極大地減緩了當(dāng)?shù)厝罕娹r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)強(qiáng)度，為后續(xù)全面推進(jìn)土地整治工作夯實(shí)了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

2.2.2劣勢(shì)（Weaknesses）。

2.2.2.1坡耕地多。大塘鎮(zhèn)地面起伏較大，山巒連綿。耕地中以坡耕地為主，地表坡度在6°以上的耕地占耕地總面積的73.47%，其中，15°以上的坡耕地占耕地總面積的30.46%，農(nóng)業(yè)耕作極為不便（表2）。

2.2.2.2區(qū)域貧困。大塘鎮(zhèn)所屬12個(gè)行政村全部為類別村，其中，一類貧困村8個(gè)、二類貧困村3個(gè)、三類貧困村1個(gè)，貧困率為35.58%，貧困面大，脫貧任務(wù)重。該區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)業(yè)依然是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為緩慢，許多農(nóng)戶主要經(jīng)濟(jì)來源是靠外出務(wù)工，很大程度上制約著貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.2.2.3意識(shí)觀念不夠。人口文化素質(zhì)較低，思想意識(shí)、觀念較落后，缺乏致富本領(lǐng)，抵御自然災(zāi)害和創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力弱，產(chǎn)業(yè)意識(shí)、發(fā)展意識(shí)淡漠，經(jīng)濟(jì)意識(shí)不強(qiáng)。

2.2.2.4基礎(chǔ)設(shè)施不完善。受地理?xiàng)l件和自然因素的影響，大塘鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬太多。以生活出行為主的通村路、通組路仍有較大缺口，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性道路設(shè)施亟需完善；水利基礎(chǔ)設(shè)施極為薄弱，旱害面積大，有效灌溉耕地少，工程性缺水問題突出。同時(shí)，由于雨量集中分布，雨季河谷壩地河道、沖溝排水不暢，洪澇頻繁。

2.2.3機(jī)遇（Opportunities）。

2.2.3.1政策支持。2016年，中央提出要大力實(shí)施農(nóng)村土地整治，推進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護(hù)，培育山水林田湖生命共同體；2017年，提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方式，并重申耕地紅線保護(hù)、“三位一體”保護(hù)；要圍繞全面建成小康社會(huì)，扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)工作，幫助貧困群眾解決實(shí)際問題，廣辟農(nóng)民增收致富之路。圍繞“大扶貧”戰(zhàn)略，2017年，貴州省國(guó)土資源廳組織編制完成極貧鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地整治整鄉(xiāng)推進(jìn)實(shí)施方案，標(biāo)志著整鄉(xiāng)推進(jìn)土地整治已進(jìn)入快車道。

2.2.3.2資金支持?！笆濉逼陂g，貴州省經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，2015年全省生產(chǎn)總值達(dá)到1.05萬(wàn)億元，財(cái)政收入達(dá)到0.23萬(wàn)億元，全省平均從財(cái)政收入中獲得26.2億元用于土地整治、農(nóng)田水利建設(shè)、高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)。2016年末，根據(jù)各地區(qū)任務(wù)完成情況和本年度項(xiàng)目落實(shí)情況，已向20個(gè)極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)整鄉(xiāng)推進(jìn)土地整治首批財(cái)政資金4.0億元，其中，大塘鎮(zhèn)到賬土地整治項(xiàng)目資金0.51億元。同時(shí)，平塘縣委縣政府整合交通、水利、扶貧開發(fā)辦公室、教育、計(jì)劃生育委員會(huì)、產(chǎn)業(yè)辦公室、旅游等部門資金6.59億元，分年度共同用于大塘鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)。土地整治發(fā)揮了“四兩撥千斤”的作用。

2.2.3.3產(chǎn)業(yè)支持。按照平塘縣產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，遵循“相對(duì)集中連片”的原則，在大塘鎮(zhèn)現(xiàn)有茶園1.135萬(wàn) hm2的基礎(chǔ)上，擬擴(kuò)建0.333萬(wàn) hm2，同期，配套加工廠房15間，茶多酚加工廠1個(gè)；種植刺梨0.08萬(wàn) hm2；以白龍、大塘農(nóng)業(yè)園區(qū)為引領(lǐng)，建設(shè)農(nóng)業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合示范園3個(gè)，農(nóng)業(yè)觀光旅游示范村6個(gè)。通過整鄉(xiāng)推進(jìn)的土地整治，一方面，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，另一方面，提高土地集約利用水平。

2.2.3.4公眾參與。廣大貧困人口有脫離貧困的意愿，都在積極配合政府尋求勤勞致富的道路。通過本區(qū)域內(nèi)土地整治項(xiàng)目的實(shí)踐，一定程度上解決了耕地質(zhì)量差、產(chǎn)出率低的問題，同時(shí)，當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c土地整治項(xiàng)目建設(shè)，既改善了生產(chǎn)生活條件，又增加了勞務(wù)收入。土地整治項(xiàng)目的示范效應(yīng)對(duì)其他未實(shí)施土地整治項(xiàng)目的村組是一劑催化劑，能有效激起改變自身貧困面貌的激情。

2.2.4挑戰(zhàn)（Threats）。

2.2.4.1土地貧瘠瘦薄，耕地質(zhì)量提升難度大。大塘鎮(zhèn)中低產(chǎn)田數(shù)量所占耕地比重為99.50%，根據(jù)大塘鎮(zhèn)基本情況統(tǒng)計(jì)資料，2015年末耕地糧食平均產(chǎn)量為101.31 kg/hm2，遠(yuǎn)低于貴州省耕地糧食平均產(chǎn)量174.63 kg/hm2，無形之中打擊了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶耕種使用土地的積極性。需要大力進(jìn)行中低產(chǎn)田的改造升級(jí)，提升耕地產(chǎn)能，構(gòu)建現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平臺(tái)。

2.2.4.2生態(tài)環(huán)境脆弱，土地整治難度大。受喀斯特地貌和地質(zhì)條件的影響，山高溝深、河流深切、石山裸露、溝壑縱橫，水土流失嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻繁，生態(tài)環(huán)境脆弱。實(shí)施綠色土地整治，保護(hù)與修復(fù)生態(tài)，遏制水土流失，增加土地承載力，存在較大的難度。

2.2.4.3土地整治面臨著需求與現(xiàn)實(shí)差距的挑戰(zhàn)。增產(chǎn)增收增效，脫貧致富奔小康，追求更協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)區(qū)域、更集約資源的利用、更優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、更幸福人民的生活，對(duì)土地整治提出了更高的要求。

2.2.4.4土地整治存在一定的資金缺口。經(jīng)核算，大塘鎮(zhèn)已實(shí)施的土地整治項(xiàng)目平均單價(jià)為11.79萬(wàn)元/hm2，未整治耕地3 391.33 hm2，核減地表坡度>25 ℃的耕地387.06 hm2，實(shí)際需整治耕地3 604.27 hm2，估算整治項(xiàng)目資金4.25億元，還存在3.74億元的資金缺口。

3戰(zhàn)略設(shè)計(jì)

立足大塘鎮(zhèn)現(xiàn)有資源環(huán)境條件，著眼于土地整治與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及助力精準(zhǔn)脫貧、精準(zhǔn)扶貧的契合點(diǎn)，提出大塘鎮(zhèn)整鄉(xiāng)推進(jìn)土地整治的戰(zhàn)略。

3.1戰(zhàn)略導(dǎo)向

3.1.1把握主旋律。緊緊圍繞同步全面建成小康社會(huì)主旋律，遵循“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)、共享”的發(fā)展理念，落實(shí)耕地“質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)”三位一體保護(hù)要求，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”、保護(hù)優(yōu)先戰(zhàn)略。

3.1.2實(shí)現(xiàn)獲得感。深入開展耕作層剝離再利用，改造中低等耕地，提升耕地質(zhì)量。有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，拓展農(nóng)民就業(yè)渠道和收入途徑，實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民“獲優(yōu)質(zhì)耕地增產(chǎn)出、獲勞務(wù)收入鼓腰包、獲資源資產(chǎn)變股東”的獲得感，助推脫貧、扶貧。

3.1.3元素綜合化。首先，構(gòu)建生態(tài)安全格局，保護(hù)集約利用耕地，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件；其次，多部門綜合參與，實(shí)現(xiàn)資金項(xiàng)目政策整合；再次，全域規(guī)劃、全域整治，實(shí)現(xiàn)不同類型的土地綜合整治。

3.2戰(zhàn)略方針

滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，以提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，以“村民自建”為主要實(shí)施模式，對(duì)地表坡度在25°以下、人口居住相對(duì)集中、耕地相對(duì)集中、貧困戶和貧困人口相對(duì)集中區(qū)域開展綜合整治，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收增效，致力助推脫貧。

3.3戰(zhàn)略重點(diǎn)

3.3.1推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。受地形地貌、氣候條件、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差異等因素的影響，大塘鎮(zhèn)同一行政村內(nèi)的耕地質(zhì)量差異較大，耕地質(zhì)量有較大的提升空間。一方面，圍繞區(qū)域內(nèi)興建和擬建的水庫(kù)、出露的山泉配套完善農(nóng)田灌溉溝渠，提高耕地的有效灌溉面積，建設(shè)旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。另一方面，充分利用城鎮(zhèn)建設(shè)及農(nóng)村道路、區(qū)域內(nèi)高速公路建設(shè)占用耕地耕作層表土，增厚土層，重塑土體。因地制宜地進(jìn)行耕地保護(hù)和質(zhì)量提升，增強(qiáng)土地的承載力。

3.3.2打造現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。

通過土地整治，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；拓展思路，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，克服高寒地帶對(duì)農(nóng)村發(fā)展的瓶頸制約。適宜的區(qū)域進(jìn)行坡改梯，合理配套坡耕地“三小”集雨補(bǔ)充灌溉水利設(shè)施，提高耕地產(chǎn)出率和抵御自然災(zāi)害的能力；改變傳統(tǒng)的順坡耕種方式，推廣橫坡耕作，保持、種植并維護(hù)土塊外緣及坎背植物，減少坡面水土流失。依據(jù)大塘鎮(zhèn)地理位置及自然條件，擬以種植耐旱、耐寒的高山作物為主，以調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為契機(jī)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)茶葉種植、特色種養(yǎng)殖、中藥材種植、食用菌種植及高原特色優(yōu)質(zhì)大米（黑糯米、紅花米）種植等，打造現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)基地，形成規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村持續(xù)增收，帶動(dòng)群眾脫貧致富，并輻射影響周邊地區(qū)。

3.3.3促進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

在現(xiàn)有農(nóng)田設(shè)施的基礎(chǔ)上，盡力完善田間農(nóng)田灌溉渠系、田間道路網(wǎng)。提高田間道路的通達(dá)率，改善農(nóng)業(yè)小型機(jī)械的通行條件，減少生產(chǎn)成本，有效降低群眾耕作強(qiáng)度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，解放農(nóng)村勞動(dòng)力；在水災(zāi)隱患的河谷壩地，配置排水溝、排洪溝等排水工程，減輕或消除壩地水患，保護(hù)耕地，增強(qiáng)糧食生產(chǎn)保障。建設(shè)好經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、農(nóng)耕場(chǎng)所和公共服務(wù)場(chǎng)所，增強(qiáng)群眾的獲得感和幸福感。圍繞建設(shè)“生態(tài)良好、環(huán)境優(yōu)美、布局合理、設(shè)施完善、農(nóng)民富裕、特色鮮明、社會(huì)和諧”的目標(biāo)，提供“美麗鄉(xiāng)村”最基本的資源載體，創(chuàng)造最基礎(chǔ)的物質(zhì)條件。

3.3.4推動(dòng)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，拓展山地旅游業(yè)發(fā)展。開展區(qū)域內(nèi)易地扶貧搬遷，落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，通過項(xiàng)目實(shí)施，推動(dòng)集鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施體系升級(jí)打造，集鎮(zhèn)風(fēng)貌美化提升，營(yíng)造“避暑小城鎮(zhèn)、茶旅文化小城鎮(zhèn)、苗族文化小城鎮(zhèn)”的氛圍，助力將大塘鎮(zhèn)打造成“高原避暑苗鄉(xiāng)茶城”。同時(shí)，依托“三天”（天眼、天書、天坑）旅游資源，特別是“中國(guó)天眼”景區(qū)的帶動(dòng)，形成避暑旅游、茶旅融合旅游等不同形式的鄉(xiāng)村旅游，擴(kuò)大脫貧致富的途徑，形成長(zhǎng)效的脫貧方式。

3.4戰(zhàn)略實(shí)施措施

3.4.1技術(shù)引領(lǐng)。

利用國(guó)土資源“一張圖”和自然資源與空間地理數(shù)據(jù)庫(kù)，開展智慧國(guó)土和智慧耕地系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建國(guó)土資源管理信息技術(shù)體系。開展“多規(guī)融合”大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，探索建立統(tǒng)一系統(tǒng)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的多規(guī)融合銜接機(jī)制，形成一個(gè)行政轄區(qū)（如大塘鎮(zhèn)）一個(gè)規(guī)劃、一張藍(lán)圖，構(gòu)建功能互補(bǔ)、相互銜接、協(xié)調(diào)一致的空間規(guī)劃體系，為土地整治精細(xì)化管理提供依據(jù)。

3.4.2完善機(jī)制。根據(jù)貴州省極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點(diǎn)包干脫貧攻堅(jiān)工作部署，發(fā)揮由國(guó)土、財(cái)政、農(nóng)委、水利、發(fā)改委、環(huán)保等部門及黔南州政府領(lǐng)導(dǎo)成員組成的極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點(diǎn)包干脫貧攻堅(jiān)指揮部的作用，建立部門聯(lián)席會(huì)議制度，理順部門關(guān)系，整合部門政策，指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，協(xié)調(diào)解決土地整治整鄉(xiāng)推進(jìn)過程中的重大問題。形成“政府主導(dǎo)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民為主體、國(guó)土搭臺(tái)、部門聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌規(guī)劃、聚合資金、整體推進(jìn)”的工作機(jī)制，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，提高資金使用的精準(zhǔn)度和效益。

3.4.3規(guī)范管理。明確極貧鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）整鄉(xiāng)推進(jìn)土地整治責(zé)任主體，制定極貧鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）整鄉(xiāng)推進(jìn)土地整治組織實(shí)施管理細(xì)則。按照省委、省政府推行參與式扶貧模式，尊重當(dāng)?shù)厝罕姷闹黧w地位，建立完善的項(xiàng)目公示公告制度，確保群眾和社會(huì)知情。根據(jù)區(qū)域項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度情況，適當(dāng)進(jìn)行工作調(diào)度和督辦。嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目實(shí)地督查制度，并將督查情況上報(bào)國(guó)土資源管理部門。村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、州，按月、季、半年等收集上報(bào)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、存在問題及下步打算等信息，建立通暢的項(xiàng)目信息報(bào)送制度，及時(shí)掌握土地整治整鄉(xiāng)推進(jìn)的進(jìn)程。

3.4.4創(chuàng)新模式。

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，加強(qiáng)土地整治模式創(chuàng)新。借鑒“一事一議”和“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等的成果經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民參與實(shí)施就地脫貧土地整治項(xiàng)目，實(shí)行“村民自建”，在政策上予以傾斜，在管理上有所差別。用好用活增減掛政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)，通過“增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)”有償流轉(zhuǎn)，盤活貧困地區(qū)土地資源，讓貧困地區(qū)分享指標(biāo)流轉(zhuǎn)所得收益，用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建設(shè)和發(fā)展。鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與土地整治，營(yíng)造“PPP”模式融資共建環(huán)境，拓展資金渠道，加快極貧鄉(xiāng)土地整治工作全面推進(jìn)。

3.4.5強(qiáng)化隊(duì)伍。

發(fā)揮土地整治機(jī)構(gòu)政策研究、技術(shù)咨詢、監(jiān)督管理的作用，加強(qiáng)與高校、科研機(jī)構(gòu)的合作，吸收引進(jìn)和推廣土地整治工程先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，加強(qiáng)工程建設(shè)與農(nóng)業(yè)技術(shù)的集成和應(yīng)用，推動(dòng)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，提升項(xiàng)目建設(shè)管理的技術(shù)水平。加強(qiáng)對(duì)土地整治從業(yè)人員的培訓(xùn)和職業(yè)教育，切實(shí)提高土地整治管理和技術(shù)人員的整體素質(zhì)和技能，為土地整治工作的順利開展奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1]

鄖宛琪，朱道林，湯懷志.中國(guó)土地整治戰(zhàn)略重塑與創(chuàng)新[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2016，32（4）：1-8.

[2] 我國(guó)土地整治的實(shí)踐創(chuàng)新與理論進(jìn)步：國(guó)土資源部土地整治中心副主任鄖文聚研究員接受本刊專訪[J].上海國(guó)土資源，2012，33（4）：1-6.

[3] 劉建生，黨昱譞，惠夢(mèng)倩.土地整治項(xiàng)目協(xié)同治理：理論框架與案例研究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2016，30（11）：61-67.

[4] 彭文君，舒英格，何騰兵.我國(guó)土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究進(jìn)展[J].天津農(nóng)業(yè)科學(xué)，2016，22（5）：131-135.

[5] 張勛勝，朱宇峰，孟慶香.土地整治項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究[J].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，52（11）：2717-2720.

[6] 信桂新，楊朝現(xiàn)，魏朝富，等.人地協(xié)調(diào)的土地整治模式與實(shí)踐[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2015，31（19）：262-275.

[7] 錢家濰，金忠民，殷瑋.基于上海郊野單元規(guī)劃實(shí)踐的土地集約利用模式研究初探[J].上海城市規(guī)劃，2015（4）：87-91.

[8] 王軍.基于統(tǒng)計(jì)學(xué)理論的中國(guó)土地整治框架體系[J].時(shí)代金融，2016（10）：20-23.

[9] 毛志紅.從耕地保護(hù)走向生命共同體建設(shè)：從藍(lán)皮書看土地整治實(shí)踐與創(chuàng)新[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2016-12-29（005）.

[10] 高世昌，周同.中國(guó)的土地整治與農(nóng)村發(fā)展[J].中國(guó)土地，2016（5）：14-18.

[11] 唐任伍.習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想闡釋[J].人民論壇，2015（20）：28-30.

[12] 陳艷華，黃賢金，林依標(biāo).丘陵山區(qū)耕作層剝離再利用空間配置方法[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2015，31（22）：267-275.