疫情防控的治理效能：國際表現(xiàn)、中國鏡鑒與制度補(bǔ)益

靳永翥 趙遠(yuǎn)躍

(1.貴州大學(xué)，貴州 貴陽550025)

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國的快速發(fā)展，無疑成為世界格局中一道獨(dú)特的風(fēng)景線。 黨的十九屆四中全會(huì)釋放了“中國之治”的最強(qiáng)信號(hào)，深刻揭示了中國發(fā)展奇跡背后的制度邏輯，為中國的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能指明了方向。①林毅：“‘制治互洽’邏輯的重建：中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)闡釋的理論與實(shí)踐之維”，《求索》，2020 年第1 期，第149-160 頁。2020 年1 月30 日，世界衛(wèi)生組織指出，新型冠狀病毒感染的肺炎疫情已構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。 疫情防控是洞察中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力的重要窗口，透過這一窗口，可窺見疫情防控中諸多隱匿現(xiàn)象。 面對(duì)疫情的擴(kuò)散，一些地方政府被迫做出反應(yīng)，呈現(xiàn)出一種疫情應(yīng)對(duì)的被動(dòng)邏輯，由此推導(dǎo)出本文的議題，如何構(gòu)建一套防微杜漸或事前預(yù)防機(jī)制，防患于未然，化被動(dòng)為主動(dòng)？ 如何將中國的體制比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，助推中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化？ 進(jìn)而如何講好中國故事，為全球治理提供寶貴的“中國經(jīng)驗(yàn)”？ 這些問題的回答都將有助于在疫情防控戰(zhàn)役的激蕩中，尋覓到可以冷靜思考的立足點(diǎn)，形成理性共識(shí)，進(jìn)而更加清楚地認(rèn)識(shí)中國疫情防控對(duì)于全球疫情治理的現(xiàn)實(shí)意義與價(jià)值。

一、國際表現(xiàn)：疫情防控的國別殊差與中國之治

1.1 現(xiàn)存國別疫情防控體系及策略

不同國家因其地理環(huán)境、資源稟賦、文化傳統(tǒng)、宗教信仰和政治經(jīng)濟(jì)模式等不同，在疫情防控策略選擇方面存在著較大差異。 可以說，新冠肺炎疫情的暴發(fā)成為理解國別殊差的一把密匙。 結(jié)合全球化、信息化、大市場(chǎng)、大流動(dòng)的時(shí)代背景來看，疫情防控的國別殊差主要體現(xiàn)為以下方面：

在政策措施方面，盡管不同國家在具體措施上各有差異，但是按照其所采取策略和措施的本質(zhì)特點(diǎn)來說，仍可以歸為兩大類：一是針對(duì)感染新冠肺炎病毒者而言的緩解性策略，如采取根據(jù)感染病毒程度進(jìn)行分級(jí)治療策略等；二是針對(duì)未感染新冠肺炎病毒者的阻隔性策略，如印度封關(guān)，菲律賓封城，丹麥、俄羅斯、德國關(guān)閉邊境等。 以美國為例，其疾病控制和預(yù)防中心(Centers for Disease Control and Prevention，簡(jiǎn)稱CDC)先于2020 年2 月提高了韓國、意大利、日本和伊朗四國的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，隨后又采取了更嚴(yán)格的措施應(yīng)對(duì)疫情，要求“走在病毒前面”。①“CDC in Action”， CDC， May 31， 2020， 0https：／ ／www.cdc.gov／coronavirus／2019-ncov／cases-updates／cdc-in-action.html.而英國則以2002 年突發(fā)計(jì)劃協(xié)作機(jī)構(gòu)頒布的《國民衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)計(jì)劃》為政策基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)新冠肺炎不可能被完全阻斷，注重對(duì)重癥病例的救治，輕癥病人要求居家觀察，限制對(duì)輕癥病人開展新冠病毒檢測(cè)，并在2020 年3月下旬發(fā)布禁足令。②“英國宣布‘禁足令’延長(zhǎng)三周”，中國新聞網(wǎng)，2020 年4月 17 日， http：／ ／www.chinanews.com／gj／shipin／cns-d／2020／04-17 ／news854004.shtml。日本與英國疫情防控措施類似，比如通過立法明確職責(zé)、簡(jiǎn)化應(yīng)急管理層次、軍隊(duì)參與突發(fā)事件處置、注重組織保障、管理體系日?；?，在疫情暴發(fā)早期，日本政府表示僅鼓勵(lì)重癥病人治療，不鼓勵(lì)無癥狀者進(jìn)行新冠病毒檢測(cè)。③“日本加大疫情防控力度”，人民網(wǎng)，2020 年4 月20 日，http： ／ ／world.people.com.cn ／n1 ／2020 ／0420 ／c1002-31679361.html。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，疫情的突發(fā)性與危害性要求不同國家及時(shí)作出反應(yīng)，以此消弭因疫情沖擊帶來的經(jīng)濟(jì)影響與社會(huì)問題。 對(duì)此，美國、日本、英國、新加坡、加拿大、德國等國紛紛成立疫情應(yīng)對(duì)小組或部門機(jī)構(gòu)，一方面控制疫情的持續(xù)擴(kuò)散，另一方面保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。就英國而言，其突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系由衛(wèi)生服務(wù)部、其他突發(fā)事件處理機(jī)構(gòu)和中央政府三部分組成。 其中，衛(wèi)生服務(wù)部包括突發(fā)事件計(jì)劃協(xié)作機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生部地方辦公室、衛(wèi)生職權(quán)部門、流動(dòng)醫(yī)療救護(hù)機(jī)構(gòu)和緊急事件機(jī)構(gòu)，而其他突發(fā)事件處理機(jī)構(gòu)包括警察局、火災(zāi)救助、地方政府、志愿者組織、軍隊(duì)和環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)等。④鎖箭、楊涵、向凱：“我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系：現(xiàn)實(shí)、國際經(jīng)驗(yàn)與未來構(gòu)想”，《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》，2020 年第 3 期，第 17-29 頁。除常規(guī)機(jī)構(gòu)之外，一些國家還設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，如日本在2020 年1 月30 日專門成立“新型冠狀病毒感染癥對(duì)策本部”，本部長(zhǎng)為內(nèi)閣總理大臣，副本部長(zhǎng)為內(nèi)閣官房長(zhǎng)官和厚生勞動(dòng)大臣，各級(jí)地方政府設(shè)立相應(yīng)級(jí)別“對(duì)策本部”，其目的為集中央和地方各級(jí)政府力量，綜合應(yīng)對(duì)疫情擴(kuò)散。⑤顧林生、任杰昊：“面對(duì)疫情 日本快速響應(yīng)施策”，《中國應(yīng)急管理》，2020 年第 2 期，第 52-54 頁。

在職責(zé)劃分方面，由于不同國家的機(jī)構(gòu)設(shè)置、防控目標(biāo)和體制結(jié)構(gòu)等不同，導(dǎo)致不同國域情景下的職責(zé)劃分有明顯差異。 例如，同樣是疫情應(yīng)對(duì)小組，美國、英國、意大利、法國、瑞士等國主要承擔(dān)編制疫情應(yīng)急總體預(yù)案、建立疫情報(bào)告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布疫情情況等職責(zé)，而新加坡、韓國、泰國、日本等國則主要承擔(dān)指導(dǎo)各地區(qū)和各部門應(yīng)對(duì)疫情、統(tǒng)籌應(yīng)急資源并在緊急情況下統(tǒng)一調(diào)配等職責(zé)。 以日本為例，其職責(zé)劃分主要包括縱向與橫向兩個(gè)方面：縱向上，由中央、都道府縣、市町村三級(jí)分級(jí)負(fù)責(zé)；橫向上，防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣及各級(jí)行政長(zhǎng)官擔(dān)任最高指揮官所組成的防災(zāi)委員會(huì)、由各級(jí)地方和中央的行政長(zhǎng)官擔(dān)任部長(zhǎng)所組成的災(zāi)害對(duì)策本部，以及由都道府縣和市町村兩級(jí)共同建立的防災(zāi)委員會(huì)協(xié)調(diào)會(huì)，三者相互配合。①劉亞娜、羅希：“日本應(yīng)急管理機(jī)制及對(duì)中國的啟示——以‘3.11 地震’為例”，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2011 年第 5 期，第 16-20 頁。與日本的分權(quán)式職責(zé)劃分不同，英國在職責(zé)劃分方面更加強(qiáng)調(diào)集中式職責(zé)劃分，中央政府內(nèi)閣辦公室是處理突發(fā)事件的最高責(zé)任部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件。②栗文靖、張虎林等：“歐盟突發(fā)傳染病應(yīng)對(duì)框架及英法兩國的應(yīng)對(duì)體系研究”，《醫(yī)學(xué)信息學(xué)雜志》，2006 年第3 期，第164-168 頁。

在資金與資源配置方面，各國的疫情防控專項(xiàng)資金主要用于病人救治、物資采購、經(jīng)濟(jì)扶持、對(duì)外援助、疫苗研發(fā)、失業(yè)者補(bǔ)貼等領(lǐng)域。如加拿大政府撥出10 億加元(約合7.29 億美元)，用于新冠病毒疫苗研制、幫助各省和地區(qū)衛(wèi)生部門與醫(yī)療系統(tǒng)購買設(shè)備、增加病毒檢測(cè)和加強(qiáng)疫情監(jiān)控、普及病毒預(yù)防知識(shí)、援助其他國家和世衛(wèi)組織抗擊疫情等。③“加拿大政府設(shè)立逾10 億加元基金應(yīng)對(duì)新冠疫情”，中國新聞網(wǎng)，2020 年 3 月 12 日，http：／ ／www.chinanews.com／m／gj／2020／03-12／9122385.shtml？ f＝qbapp。3 月13 日，美國總統(tǒng)特朗普(Donald Trump)宣布全國進(jìn)入緊急狀態(tài)，將動(dòng)用500 億美元的緊急資金儲(chǔ)備來抗擊疫情，督促各州建立應(yīng)急中心。④“特朗普宣布美國進(jìn)入國家緊急狀態(tài) 斥資500 億美元抗疫”， 《 人 民 日 報(bào) 》 海 外 網(wǎng)， 2020 年 3 月 14 日， http：／ ／news.haiwainet.cn ／n ／2020 ／0314 ／c3541093-31742047.html。4 月6 日，新加坡政府宣布第三輪防疫財(cái)政援助措施，總額為51 億新元(約合36 億美元)，加上之前的財(cái)政援助，新加坡總撥款為599 億新元(約合426億美元)，相當(dāng)于新加坡國內(nèi)生產(chǎn)總值的12%，并且將動(dòng)用210 億新元(約合149 億美元)的國家儲(chǔ)備金。⑤“新加坡進(jìn)一步強(qiáng)化疫情防控措施”，人民網(wǎng)，2020 年4月 7 日， http：／ ／world. people. com. cn／n1／2020／0407／c1002 -31663083.html。與此同時(shí)，4 月21 日，俄羅斯政府公布《克服新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響計(jì)劃》，政策指出俄羅斯的汽車運(yùn)輸、展覽活動(dòng)、旅游、酒店、休閑娛樂、餐飲業(yè)等行業(yè)受疫情影響最大，因此，在 3 月 18 日到 4 月 17 日之間，俄羅斯在此前3 000 億盧布(約合43 億美元)的基礎(chǔ)上，又撥出1.8 萬億盧布(約合258 億美元)支持經(jīng)濟(jì)和國民收入。⑥“漸次‘解封’，歐洲探尋兩全之道 ”，中國商務(wù)新聞網(wǎng)，2020 年 5 月 25 日， https：／ ／baijiahao. baidu. com／s？ id ＝1667630300971446618＆wfr＝spider＆for＝pc。

1.2 新冠肺炎疫情背景下的中國之治

改革開放之前，中國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系仍有諸多罅漏之處，有待訂補(bǔ)，最初一些地方將衛(wèi)生防疫站、專科防治所與衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并(“三合一”“四合一”)，農(nóng)村地區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度。 到了1980 年初，隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制等改革的推進(jìn)，在應(yīng)急管理微觀領(lǐng)域，中國逐漸建立起一套具有中國特色的公共衛(wèi)生醫(yī)療體系，包括四級(jí)國家衛(wèi)生防疫體制(中央、省、地市、縣)和三級(jí)基層醫(yī)療預(yù)防網(wǎng)絡(luò)(縣、公社、大隊(duì))。 2003 年，黨中央、國務(wù)院提出三年內(nèi)建立健全疾病預(yù)防控制體系要求，各級(jí)疾控中心的財(cái)政投入迅速增加，疾控中心硬件條件大幅改善，“一案三制”(應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制)日趨成熟。⑦薛瀾、劉冰：“應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計(jì)”，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013 年第 1 期，第 10-14 頁和 129 頁。為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，中國制定了一系列應(yīng)急政策并采用了嚴(yán)重急性呼吸綜合征(SARS)防控的戰(zhàn)略策略，狠抓病人的發(fā)現(xiàn)和隔離救治、密切接觸者的調(diào)查和嚴(yán)格管理，具體包括果斷采取措施封城隔離、倡導(dǎo)居民自覺在家隔離、全國對(duì)點(diǎn)支援湖北和武漢、防疫物資的調(diào)配和生產(chǎn)、保障醫(yī)護(hù)人員的健康、社區(qū)防控和協(xié)同治理的逐步推進(jìn)和加強(qiáng)、分級(jí)分區(qū)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)、逐步恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序等。 基于比較視野，中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系在機(jī)構(gòu)設(shè)置、任務(wù)分配、下設(shè)部門、層級(jí)結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)劃分上與其他國家均有所不同，進(jìn)而形構(gòu)了中國獨(dú)特的體制比較優(yōu)勢(shì)，彰顯了“中國智慧”“中國底色”與“中國風(fēng)格”。

二、中國鏡鑒：疫情防控體制比較優(yōu)勢(shì)探析

在各國戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)、意識(shí)形態(tài)競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展模式和政治地緣競(jìng)爭(zhēng)復(fù)雜交織的國際背景下，抗疫成效展現(xiàn)了各國政府的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理能力，結(jié)合其他國家的疫情防控實(shí)踐來看，中國疫情防控的體制比較優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)為如下四個(gè)方面：

2.1 黨政主導(dǎo)并引領(lǐng)的舉國體制的集中優(yōu)勢(shì)

新冠肺炎疫情防控堅(jiān)持“縱向到底、橫向到邊”的舉國動(dòng)員，實(shí)施政、商、軍、警、民聯(lián)動(dòng)，實(shí)施中央到村(社區(qū))的聯(lián)防聯(lián)控，彰顯出中國舉國體制的集中優(yōu)勢(shì)。 在中國，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在疫情防控中發(fā)揮著兼顧全局、穩(wěn)定局勢(shì)、分析事態(tài)、籌措力量和調(diào)配資源等作用，是疫情防控的“定心丸”“主心骨”和“強(qiáng)心劑”。 黨政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一調(diào)度的集中優(yōu)勢(shì)，使疫情防控工作臨危不亂、有序展開，各方力量隨時(shí)響應(yīng)待命，整個(gè)防控流程和應(yīng)對(duì)思路完備而清晰。 在“一核多元”的集中結(jié)構(gòu)下，面對(duì)突發(fā)的重大疫情，可集中力量辦大事、辦急事，如剔除煩瑣程序的領(lǐng)袖動(dòng)員講話、財(cái)政先行撥付制度、應(yīng)急指揮部與政府各部門的應(yīng)急權(quán)責(zé)分工、宣布緊急狀態(tài)下的部隊(duì)救援等。 此外，黨政體制的集中優(yōu)勢(shì)也體現(xiàn)在處理政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者的關(guān)系之上，通過統(tǒng)籌三者的力量，進(jìn)行全景式、全社會(huì)的力量動(dòng)員，激發(fā)各自內(nèi)生潛力，使其為疫情防控工作貢獻(xiàn)出應(yīng)有之力。

2.2 “因應(yīng)性”體制轉(zhuǎn)軌與體制革新優(yōu)勢(shì)

“改革開放只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)”，中國特色社會(huì)主義是一個(gè)科學(xué)完整的制度體系，包括根本制度、基本制度、重要制度，這套制度體系始終在改革創(chuàng)新中與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)行自我完善。 總體看來，“因應(yīng)性”體制轉(zhuǎn)軌與體制革新是中國特色社會(huì)主義永葆活力的重要保障與關(guān)鍵措施。 對(duì)于體制轉(zhuǎn)軌而言，盡管體制轉(zhuǎn)軌的過程通常具有社會(huì)制度變遷過程所固有的不確定性等風(fēng)險(xiǎn)，但是這反而倒逼國家政府有效地駕馭、掌控改革過程，穩(wěn)步推進(jìn)體制轉(zhuǎn)軌。①張鳳林：“國家能力與體制轉(zhuǎn)軌——兼論新古典主義理論缺陷與中國改革的若干經(jīng)驗(yàn)”，《學(xué)術(shù)月刊》，2016 年第4 期，第40-53 頁。在嚴(yán)峻的疫情形勢(shì)下，“走一步看一步”的政策實(shí)驗(yàn)與“條塊結(jié)合”的疫情防控體制創(chuàng)設(shè)適應(yīng)了特殊疫情環(huán)境挑戰(zhàn)，如部分地方政府將原“七站八所”中負(fù)責(zé)政務(wù)服務(wù)的人員統(tǒng)一規(guī)劃到鎮(zhèn)辦便民服務(wù)中心統(tǒng)一管理，②七站八所指縣、市、區(qū)及上級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。打破了原來各鎮(zhèn)辦便民服務(wù)中心人員由“七站八所”和便民服務(wù)中心雙重管理局面的同時(shí)，也化解了權(quán)責(zé)不匹配的尷尬局面。 就創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)而言，截至2020 年4 月12 日，中國同153 個(gè)國家舉行了83 場(chǎng)衛(wèi)生專家視頻會(huì)議，隨后向伊朗、伊拉克、意大利、塞爾維亞、緬甸、老撾、哈薩克斯坦、俄羅斯、沙特阿拉伯、埃塞俄比亞、布基納法索、馬來西亞等16 個(gè)國家派出18 批醫(yī)療專家組，③“駐布隆迪大使李昌林就抗擊新冠肺炎疫情接受布隆迪通訊社社長(zhǎng)采訪”，中華人民共和國外交部，2020 年4 月20 日，https：／ ／www.fmprc.gov.cn ／web ／zwbd＿673032 ／yjcf／t1771365.shtml。中國把經(jīng)受了疫情檢驗(yàn)的實(shí)踐和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)與世界分享，贏得國際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。

2.3 頂層設(shè)計(jì)與基層疫情防控治理哲學(xué)的“融合互嵌”優(yōu)勢(shì)

自新中國成立以來，中國治理重心不斷下沉，實(shí)現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)智慧和基層疫情防控中治理哲學(xué)的有效鏈接與熨合。 從二者的內(nèi)涵特征來看，頂層設(shè)計(jì)運(yùn)行框架為“國家—社會(huì)”二元框架，呈現(xiàn)出煙囪式、自上而下、單向度等特征，并強(qiáng)調(diào)制度的剛性，存在一定不足。 基層疫情治理以“基層政府—地方社會(huì)”為運(yùn)行框架，呈現(xiàn)出多元互動(dòng)和內(nèi)外溝通的網(wǎng)絡(luò)特征，強(qiáng)調(diào)規(guī)則的柔性，因而可以彌補(bǔ)頂層的設(shè)計(jì)短板。 就基礎(chǔ)概念而言，基層疫情防控體系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委在上面“千條線”牽引下形成的混合型治理體系，包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和村級(jí)治理，具有體制的壓力性、官僚化特征的同時(shí)，又具有基于自治法演化而來的吸附性、耦合性和應(yīng)景性特征。 綜上所述，疫情防控治理是一個(gè)“層級(jí)+網(wǎng)絡(luò)”“頂層+基層”“靈活+原則”等的復(fù)合型概念，具有獨(dú)特的復(fù)次利益博弈特征，中國這種獨(dú)特的“融合互嵌”優(yōu)勢(shì)更容易與其他優(yōu)勢(shì)相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，在這個(gè)由多元要素建構(gòu)起來的行為范式中，頂層設(shè)計(jì)智慧和基層疫情防控的治理哲學(xué)相交融，實(shí)現(xiàn)了“上”與“下”、“條”與“塊”、“點(diǎn)” 與“面”的邏輯自洽和協(xié)序貫通。

2.4 立體化多元參與的全民抗疫優(yōu)勢(shì)

中國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的大國，人民群眾一直是社會(huì)變革的決定性力量。 以疫情防控中的地方實(shí)踐為例，首先是對(duì)疫情進(jìn)行摸底排查，經(jīng)過五輪摸排，有情況將進(jìn)行上報(bào)。 其次是以青年大學(xué)生為主的信息報(bào)送階段，對(duì)收集信息進(jìn)行匯總、制表、上報(bào)和歸檔，并對(duì)疫情接觸者、外來者和宅家者分別作不同標(biāo)記。 再次是村鎮(zhèn)巡防管控階段，對(duì)交通路口進(jìn)行管控，依靠群眾力量，對(duì)外來的車輛勸返或勸離，備案常住本地人口等。 隨后是以中年村民為主的后勤保障階段，依靠群眾志愿者，對(duì)整個(gè)村進(jìn)行消毒噴霧。 最后，護(hù)村隊(duì)、村民組長(zhǎng)代表、婦代會(huì)、老年協(xié)會(huì)、黨員志愿者、醫(yī)護(hù)人員志愿者等群體各司其職，分工合作，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)處置?！耙环接须y，八方支援”，在全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理史上，像中國這樣的動(dòng)員幅度與參與力度前所未有。 具體而言，在疫情防控實(shí)踐中，中國組織了29 個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、軍隊(duì)等調(diào)派330 多支醫(yī)療隊(duì)、41 600 多名醫(yī)護(hù)人員馳援武漢。 在地方基層，超過30 000 多名干部職工下沉社區(qū)，對(duì)1 100 多個(gè)社區(qū)開展多輪拉網(wǎng)式、地毯式、網(wǎng)格式排查。①“武漢3 萬多名黨員干部下沉街道社區(qū)抗擊疫情”，人民網(wǎng)，2020 年 2 月 20 日，http：／ ／hb.people.com.cn／n2／2020／0220／c194063-33814508-2.html。

三、制度補(bǔ)益：疫情防控中治理效能轉(zhuǎn)化的中國道路

通過前文優(yōu)勢(shì)的簡(jiǎn)述不難發(fā)現(xiàn)，中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件在“重控”方面具有十分顯著的優(yōu)勢(shì)，但在“重防”方面還有待加強(qiáng)，呈現(xiàn)出一種“重控”有余，“重防”不足的狀態(tài)。 由此，從“重控”走向“重防”既是中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系完善的實(shí)然需要，又是將疫情防控體制比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的應(yīng)然向度。

3.1 從“重控”走向“重防”的概念之辨

就內(nèi)涵價(jià)值而言，“重控”思維是一種被動(dòng)思維，暗蘊(yùn)事后彌補(bǔ)之意，將會(huì)導(dǎo)致更多的治理成本和次生危機(jī)。 而“重防”強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，是一種前瞻性、預(yù)見式的防治策略。 只有將治理各方面工作由“重控”引向“重防”，中國的體制比較優(yōu)勢(shì)才能在實(shí)踐的嬗進(jìn)過程中實(shí)現(xiàn)治理效能的轉(zhuǎn)化。 但何為治理效能？ 在梳理治理效能概念之前，需明晰“效果”“效率”與“效能”三者之間的區(qū)別與聯(lián)系。 “效果”主要是對(duì)政策結(jié)果而言，即有沒有達(dá)到目標(biāo)，是一個(gè)定性判斷；“效率”是從政策過程的投入和產(chǎn)出而言進(jìn)行衡量，屬于政策經(jīng)濟(jì)學(xué)的維度；“效能”主要是實(shí)現(xiàn)效果的能力，主要是對(duì)組織體制而言，強(qiáng)調(diào)的是一種尚未實(shí)施，但基于常識(shí)和過去經(jīng)驗(yàn)而公認(rèn)具備的能力。 可以看出，與“效率”和“效果”相比，“效能”側(cè)重目標(biāo)的達(dá)成程度，著重質(zhì)量層面，強(qiáng)調(diào)效果而非結(jié)果。 就疫情防控而言，治理效能本質(zhì)上是黨和政府在如此嚴(yán)峻的疫情形勢(shì)下，如何通過靈活高效的體制比較優(yōu)勢(shì)來應(yīng)對(duì)此類突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。 可以看到，這次疫情治理效能的發(fā)揮，為系統(tǒng)深入推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供了重要的實(shí)踐資源和經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)備。

3.2 從“重控”走向“重防”的國際經(jīng)驗(yàn)

要構(gòu)建起預(yù)防型政府，治理模式的對(duì)話非常重要，不同國家的體制文化和疫情防控策略需要相互學(xué)習(xí)、取長(zhǎng)補(bǔ)短，以韓國、以色列和新加坡為例。 2003 年非典型肺炎暴發(fā)期間，韓國零死亡的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理實(shí)踐為這次疫情防控積攢了寶貴的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，包括多種手段，綜合防控、媒體防控，媒體先行、科學(xué)防控，重在隔離、經(jīng)濟(jì)防控、政治防控與心理防控等防控策略經(jīng)驗(yàn)。①黃玲玉、郝曉寧、徐敏等：“衛(wèi)生應(yīng)急人員監(jiān)測(cè)預(yù)警認(rèn)知現(xiàn)狀比較研究”，《中國衛(wèi)生資源》，2014 年第 4 期，第 300-304 頁。而以色列政府宣布從3 月18 日起關(guān)閉所有邊境口岸，只允許以色列公民和永久居民入境，3 月24 日再發(fā)布最新入境管控措施，過去14 天內(nèi)訪問過新加坡、泰國、日本、意大利等國的外國公民被禁止入境。 《環(huán)球時(shí)報(bào)》稱，“以色列是迄今為止遏制新冠病毒采取超嚴(yán)厲措施的唯一國家，日本、韓國都曾對(duì)以色列政府的舉措提出抗議”。②“以色列出臺(tái)‘超嚴(yán)厲’防控新冠肺炎疫情措施，日本韓國不滿”，環(huán)球網(wǎng)，2020 年 2 月 25 日，https：／ ／world.huanqiu.com／article／9CaKrnKpzth？ ivk＿sa＝1023197a。再如新加坡，2020 年1 月2 日，新加坡衛(wèi)生部便發(fā)布公告，通知醫(yī)療從業(yè)人員留意疑似新冠肺炎感染者，同時(shí)，新加坡國際機(jī)場(chǎng)針對(duì)來自國外的旅客進(jìn)行體溫檢測(cè)和異常者隔離，并按照不同年齡設(shè)置定點(diǎn)接診醫(yī)院。 此后，新加坡政府宣布以具有法律約束力的“居家通告”(Stay-home Notices)取代原有的“缺席假”(Leave of Absence)，接獲通知者居家隔離不得外出，否則可能面臨重罰。值得一提的是，之所以選擇韓國、以色列和新加坡作為“預(yù)防型政府”的對(duì)話對(duì)象，其原因在于這三個(gè)國家從某種程度上來說，分別代表了從“重控”走向“重防”的三種基本實(shí)踐類型，即經(jīng)驗(yàn)型重防、前瞻型重防和技術(shù)型重防。

3.3 從“重控”走向“重防”的補(bǔ)償路徑

一是引領(lǐng)新時(shí)代的頂層設(shè)計(jì)：建設(shè)讓人民滿意的政府，實(shí)現(xiàn)黨為核心、專家治疫與社會(huì)多元協(xié)同的價(jià)值互嵌。 黨的領(lǐng)導(dǎo)是戰(zhàn)勝疫情的根本保證，與其他國家不同，一些西方國家基于絕對(duì)個(gè)人主義之上形成的強(qiáng)公民社會(huì)傳統(tǒng)以及強(qiáng)力的維權(quán)意識(shí)，對(duì)國家和各級(jí)地方政府的臨時(shí)性管制措施和勸誡性治理工具置若罔聞，導(dǎo)致“不可治理性”問題。 中國具有講和諧、講團(tuán)結(jié)、講大局、講共建，乃至于特殊時(shí)期愿意犧牲局部或短期個(gè)人利益的文化傳統(tǒng)，這是中國脫胎于傳統(tǒng)文化土壤所形成的特殊優(yōu)勢(shì)，這意味著在疫情防控實(shí)踐中，還需依托“黨建+網(wǎng)絡(luò)”的統(tǒng)籌格局，通過廣泛地發(fā)動(dòng)群眾，積極促進(jìn)社會(huì)各界力量參與到疫情防控戰(zhàn)役之中，充分利用機(jī)關(guān)干部、物業(yè)人員、志愿者、退休人員等多方力量，整合各方資源，對(duì)疫情進(jìn)行全面、細(xì)致、深入地排查，做到全面防控不留盲點(diǎn)。 與此同時(shí)，發(fā)揮好黨委領(lǐng)導(dǎo)的集中統(tǒng)一優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌各方力量，做好科學(xué)合理防控預(yù)案和防控計(jì)劃編制，也做好物資準(zhǔn)備、資源調(diào)配、人員安排、政策供給、機(jī)構(gòu)設(shè)立、法律保障、資金籌措、物流運(yùn)輸?shù)确矫娴募?xì)化工作，使其形成一個(gè)預(yù)防、預(yù)測(cè)、預(yù)警、指揮、協(xié)調(diào)、處置、救援、評(píng)估、恢復(fù)的應(yīng)急管理閉環(huán)過程和統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、上下貫通、條塊聯(lián)動(dòng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的“干字型” 綜合應(yīng)急管理體系。③高小平：“中國特色應(yīng)急管理體系建設(shè)的成就和發(fā)展”，《中國行政管理》，2008 年第 11 期，第 18-24 頁。

二是優(yōu)化疫情治理體系：理順條塊關(guān)系，建立完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急新機(jī)制以及事后評(píng)估與追責(zé)機(jī)制。 條塊脫嵌使得疫情響應(yīng)不夠及時(shí)，還需健全重大疫情快速應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，確保疫情防控領(lǐng)導(dǎo)指揮體系集中、統(tǒng)一、高效，做到指令清晰、系統(tǒng)有序、條塊暢達(dá)、執(zhí)行有力、精準(zhǔn)解決疫情第一線問題。 針對(duì)職責(zé)劃分而言，疫情防控不應(yīng)“甩包袱”，還需落實(shí)好基層屬地責(zé)任，管好自己的“責(zé)任田”。 面對(duì)疫情防控中部分基層官員權(quán)責(zé)不一、管而不理、想管沒理等亂象，需加快落實(shí)基層屬地責(zé)任，強(qiáng)化“就地消化”能力，科學(xué)規(guī)劃并合理設(shè)置權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，建立基層政府事權(quán)清單制度，賦予與事權(quán)相匹配的財(cái)力，解決疫情防控中職責(zé)交叉、分散管理、多頭決策、重復(fù)執(zhí)法等問題。 按照“依法下放、能放就放、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則，凡是下放的管理權(quán)限應(yīng)事先征求基層政府意見，列出詳細(xì)放權(quán)清單，明確縣區(qū)職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職責(zé)，確保緊急情況主導(dǎo)權(quán)、臨時(shí)物資調(diào)撥權(quán)、不同級(jí)別協(xié)管權(quán)等權(quán)限及時(shí)下放、規(guī)范承接、有效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而明晰職責(zé)關(guān)系，打通權(quán)責(zé)經(jīng)脈，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一與職責(zé)相符。④楊凡：“屬地管理原則‘變形’的表現(xiàn)、根源及其矯治”，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2020 年第 2 期，第 89-92 頁。同時(shí)，還需重點(diǎn)加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的準(zhǔn)備、預(yù)防和預(yù)警等基礎(chǔ)性工作，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急決策中“善意決策過錯(cuò)行為”制度，確保應(yīng)急狀態(tài)下的果斷決策，提升政府的突發(fā)公共事件應(yīng)急能力、組織能力、動(dòng)員能力和“急時(shí)行政”能力。①薛瀾、鐘開斌：“突發(fā)公共事件分類、分級(jí)與分期：應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)”，《中國行政管理》，2005 年第 2 期，第 102-107 頁。

三是戰(zhàn)略性的制度安排：從“重控”走向“重防”，防控結(jié)合，減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理成本和次生危機(jī)。 中國傳統(tǒng)社會(huì)自古以來就有很強(qiáng)的憂患意識(shí)，如“居安思危，思則有備，有備無患”“禍患常積于忽微”“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”等。 自疫情暴發(fā)以來，可以看出中國在應(yīng)對(duì)危機(jī)方面很有優(yōu)勢(shì)，但是在防御體系方面還有諸多不足，窺探其內(nèi)在，傳統(tǒng)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系存在過于依賴處置體系、對(duì)防范與預(yù)警問題的體制機(jī)制建設(shè)力不足等問題，因此還需健全事前預(yù)防機(jī)制，提升各級(jí)政府的應(yīng)急管理能力。 具體而言，在“重防”方面需強(qiáng)化社區(qū)防控和疫情監(jiān)測(cè)，落實(shí)早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療的“四早”防控措施。 在“重控”方面應(yīng)管好確診病例、疑似病例、發(fā)熱人員和密切接觸者四類人員，突出重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)場(chǎng)所、重點(diǎn)人群三個(gè)重點(diǎn)，落實(shí)每日新發(fā)病例兩小時(shí)網(wǎng)絡(luò)自報(bào)，實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)十二小時(shí)反饋結(jié)果，流行病學(xué)調(diào)查二十四小時(shí)完成。②“湖北：督促落實(shí)早發(fā)現(xiàn)早報(bào)告早隔離早治療”，中國新聞網(wǎng)，2020 年 2 月 21 日，http：／ ／www.chinanews.com／gn／2020／02-21 ／9099206.shtml。針對(duì)制度安排而言，面對(duì)疫情中暴露出公共衛(wèi)生事件治理存在的問題，要改革完善疾病預(yù)防控制體系，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生資源投入結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，將預(yù)防關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)疫情立體化、全方位的預(yù)防和控制，避免小病釀成大疫。同時(shí)，也需加強(qiáng)公共衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，健全職業(yè)人員培養(yǎng)、準(zhǔn)入、使用、待遇保障、考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制。

四是戰(zhàn)術(shù)性的機(jī)制創(chuàng)新：借助現(xiàn)代科技革命成果，以科技為紐帶，充實(shí)疫情防控治理工具箱。 數(shù)字變革時(shí)代，各類治理主題交織纏繞于整個(gè)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)之中，③靳永翥、莫桂芳、趙遠(yuǎn)躍：“‘智慧信任’：數(shù)字革命背景下構(gòu)建基層社會(huì)共同體的新動(dòng)力——基于貴陽市沙南社區(qū)的個(gè)案分析”，《中州學(xué)刊》，2020 年第 1 期，第 70-78 頁。疫情防控也需主動(dòng)擁抱數(shù)字時(shí)代，傳統(tǒng)單向度、平面性治理思維難以應(yīng)對(duì)突發(fā)性疫情防控“數(shù)據(jù)流”，為此需要實(shí)現(xiàn)共享平臺(tái)立體化、實(shí)時(shí)化，并建立動(dòng)態(tài)性的疫情防控工作體系，能夠在中央和國家的宏觀層面、地方政府的中觀層面、各科研單位的微觀層面動(dòng)態(tài)感知疫情防控的整體態(tài)勢(shì)和精準(zhǔn)數(shù)據(jù)。④“運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升疫情防控治理能力”，人民網(wǎng)，2020 年4月 2 日，https：／ ／m.sohu.com／a／385009553＿114731＃read。基于中國疫情防控中“重控不重防”方面的體制性短板，一是運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)手段，強(qiáng)調(diào)用科學(xué)的方法發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、測(cè)量風(fēng)險(xiǎn)、登記風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)控風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮信息數(shù)據(jù)手段在疫情監(jiān)測(cè)、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面的支撐作用。 二是以數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流為準(zhǔn)繩整合跨部門、跨區(qū)域和跨平臺(tái)之間的信息，做到心中有“數(shù)”、以“數(shù)”制“疫”，實(shí)現(xiàn)疫情防控工作系統(tǒng)數(shù)據(jù)化和運(yùn)行機(jī)制透明化。 三是發(fā)揮數(shù)字技術(shù)工具的“顯微鏡”“透視鏡”和“望遠(yuǎn)鏡”等作用，對(duì)疫情防控走勢(shì)作出前瞻性預(yù)測(cè)，實(shí)現(xiàn)疫情問題一目了然可視化的同時(shí)，做到疫情防控精準(zhǔn)化、科學(xué)化、高效化，為預(yù)防機(jī)制的構(gòu)建賦能，確保預(yù)防機(jī)制的科學(xué)性和時(shí)效性。

五是加強(qiáng)國際社會(huì)合作：共筑全球合作抗疫新格局，助推中國之治走向國際大舞臺(tái)。 疫情不是一國一地的事，還需構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。 疫情期間，國際原油價(jià)格斷崖式下跌、美國觸發(fā)股市熔斷機(jī)制等非傳統(tǒng)安全正沖擊著全球原有秩序，在這樣風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)雙重疊加的背景下，國際社會(huì)比以往任何時(shí)候都更加需要一個(gè)高效、良序、善治的全球治理體系。⑤周琪：“人類命運(yùn)共同體觀念在全球化時(shí)代的意義”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020 年第 1 期，第 1-17 頁?？梢哉f，新冠肺炎疫情的擴(kuò)散正逐漸解構(gòu)著民粹主義、保護(hù)主義、以鄰為壑的狹隘經(jīng)濟(jì)思潮和相互為敵的地緣政治偏見，并有望重塑全球新一輪的合作秩序。 就加強(qiáng)全球協(xié)作能力而言，加大國際間疫情防控的交流合作，密切溝通協(xié)調(diào)，凝聚全球共識(shí)，堅(jiān)持協(xié)同聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)政策舉措，打造開放共贏的合作模式，以此避免在金融、能源、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域誘發(fā)次生性危機(jī)。 集各國之力，及時(shí)分享疫情信息，加快藥物、疫苗、檢測(cè)等方面科研攻關(guān)，共商共建共享全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制，將為中國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理由“重控”走向“重防”提供良好的國際環(huán)境。 同時(shí)，在堅(jiān)持總體國家安全觀、統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的前提下，也應(yīng)該積極踐行互信、互利、平等到與協(xié)作的新安全觀，加強(qiáng)在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的對(duì)話與溝通，推動(dòng)應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的國際合作進(jìn)程，不斷豐富構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的內(nèi)涵與實(shí)踐。