管辦評分離視野下的政府、學校、社會新型關系

田晨

管辦評分離視野下的政府、學校、社會新型關系

田晨

（鄭州航空工業(yè)管理學院 外國語學院，河南 鄭州 450046）

推進教育管辦評分離，構建政府、學校、社會新型協(xié)同關系，是促進教育發(fā)展的有效路徑。近年來，管辦評分離的實踐尚缺乏具體政策的支撐。推進教育治理體系現(xiàn)代化，當前應加大政府簡政放權力度，激活學校自主辦學活力，健全社會評估監(jiān)測機制，明確界定管、辦、評各方的職責與功能。

教育管辦評分離；“政府、學校、社會”關系；協(xié)同治理

教育管辦評分離改革目前雖然取得了一定成效，但仍存在政府的權力和職責定位不清晰、學校的辦學和治?；盍Σ怀渥?、社會的參與和督導不深入等問題?！督逃筷P于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》指出：“必須深入推進管辦評分離，厘清政府、學校、社會之間的權責關系，構建三者之間良性互動機制，促進政府職能轉(zhuǎn)變?！盵1]可見，構建政府、學校、社會新型教育治理關系，應以管、辦、評主體的權責定位為突破口，統(tǒng)籌規(guī)劃，聯(lián)動發(fā)展。

一、管辦評分離的發(fā)展歷程

改革開放以來，我國教育管理體制在實踐中摸索前行，力求處理好政府、學校、社會之間的關系。自1985年起，隨著教育管理體制改革政策的出臺，我國教育發(fā)展步入新的里程?？v觀整個過程，每一次改革都緊跟時代發(fā)展需要，都著力于突破教育發(fā)展瓶頸，具體可劃分為以下幾個階段[2–3]：

第一階段，主要是管理體制的改革，以1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》的頒布為標志。該文件指出，基礎教育管理權屬于地方，除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定外，具體政策、制度、計劃的制定和實施，以及對學校的領導、管理和檢查，責任和權力都交給地方；中等教育著眼于補齊教育事業(yè)的短板弱項，相對注重人事制度的改革；高等教育實行中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、中心城市三級辦學的體制，改變政府對高等學?！敖y(tǒng)得過死”的現(xiàn)狀。這一改革方案明晰了中央與地方的權力和責任，其目的是在有限的財力和物力條件下有效促進教育事業(yè)的發(fā)展。

第二階段，把管理和辦學體制改革作為重中之重。中共中央、國務院于1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，確立了以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的改革任務。該綱要提出，中等及以下教育由地方政府統(tǒng)籌管理，繼續(xù)完善分級辦學體制；職業(yè)技術教育依靠行業(yè)、企事業(yè)單位和社會力量，以自辦、聯(lián)辦或合辦的形式發(fā)展職業(yè)技術學校；高等教育的改革深化建立在政事分開的原則之上，逐步形成中央政府統(tǒng)領發(fā)展大局、省級政府領導地方教育、社會各界共同參與辦學的布局。教育部于1998年頒布的《面向21世紀教育振興行動計劃》提出要把社會力量辦學活動納入法制軌道，把自主招生歸入高等教育機構權限。

第三階段，將管理、辦學和評價體制作為改革的重心。教育部《2003―2007年教育振興行動計劃》提出，要“以提高高等教育人才培養(yǎng)質(zhì)量為目的，進一步深化高等學校的培養(yǎng)模式、課程體系、教學內(nèi)容和教學方法改革”，要“健全高等學校教學質(zhì)量保障體系，建立高等學校教學質(zhì)量評估和咨詢機構，實行以五年為一周期的全國高等學校教學質(zhì)量評估制度”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020年）》首次明確了“管辦評分離”政策，提出不僅要明確政府管理權限、學校辦學權利及責任，還要形成與社會資源共享的長效合作機制，大力推行專門組織或中介機構開展的專業(yè)評估。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要深入推進“管辦評分離”，積極擴展省級政府教育統(tǒng)籌權、學校辦學自主權、社會組織教學督導工作。國務院教育督導委員會辦公室于2014年發(fā)布的《深化教育督導改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》，對深化教育督導改革的總體思路和目標進行了解讀，提出要“形成督政、督學、評估監(jiān)測三位一體的教育督導體系”?！秶医逃聵I(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出，要基本實現(xiàn)管辦評分離，形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監(jiān)督的格局。

二、管辦評分離的內(nèi)在邏輯

實現(xiàn)教育管辦評分離，絕不是將政府、學校與社會隔離開來，而是明晰三者之間的權責邊界，使之相互制約、相互協(xié)調(diào)。實現(xiàn)教育管辦評分離，必須明確管理、辦學、評價主體的角色分工。

其一，政府是教育管理的主體。由全能型政府演進為“以人為本”的服務型政府，是現(xiàn)代政府建設的基本目標與思路。落實管辦評分離的基礎要點是政府在教育中發(fā)揮宏觀管理職能，一改原先微觀層面的“放不開”，取而代之的是宏觀層面的“管得好”，放管適度。在教育管理上，政府不應大包大攬，而應將權力重心下移，把辦學自主權交給學校，將部分權力讓渡給第三方，充分發(fā)揮社會的監(jiān)督功能。

其二，學校是辦學的主體。落實管辦評分離的核心訴求是學校全方位依法辦學。一方面，政府要完善法規(guī)，強化監(jiān)管，將用人權、財權等交給學校，去除辦學行政化。學校并非行政機構的延伸部門，其辦學目標應建立在學生個性培養(yǎng)的基礎之上。只有讓學校根據(jù)自身情況制定章程，突出辦學特色，才能擺脫“千校一面”的窘境。其次，學校要消除對政府的依賴心理，扭轉(zhuǎn)“以管代辦”的被動管理模式，加強內(nèi)部層級管理，提升自我約束、自主管理、自主發(fā)展的內(nèi)控水平。

其三，社會是教育評價的主體。落實管辦評分離的目標導向是社會的廣泛參與，即“教育質(zhì)量要接受社會評價，教育成果要接受社會檢驗，教育決策要接受社會監(jiān)督”[4]。政府通過購買服務等方式委托專門的組織或機構進行教育評價，有利于保證評價的科學性、規(guī)范性和獨立性。

三、管辦評分離改革面臨的現(xiàn)實問題

目前，關于政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與評估，陸續(xù)出臺的政策大體上具有宏觀性，尚缺乏細節(jié)性的指導文件。此外，凡涉及政府管理、學校辦學、社會評價的改革性政策均可歸入管辦評分離改革，這容易造成管辦評概念泛化，政策之間相互干擾、相互矛盾。

目前的教育管辦評分離改革還面臨保障機制缺失的問題：

一是激勵機制缺失。管辦評分離改革遵循的是“地方探索——中央肯定——推行試點”的思路，而地方的改革探索基本上是自發(fā)行為，這極易陷入自我變革動力不足的困境，實踐中也難免出現(xiàn)畏首畏尾的現(xiàn)象。對于政府部門來說，改革是對傳統(tǒng)管理方式的巨大挑戰(zhàn)，因此面對管辦評分離缺乏推進的積極性；對于學校來說，缺少創(chuàng)新原動力會導致改革步履維艱，以致“高調(diào)開場，低調(diào)收場”；對于社會而言，非營利性質(zhì)的教育評價決定了其動力不足，無法形成強大的監(jiān)督力量。

二是責任機制缺失。目前，由于尚未建立清晰的權利清單、責任清單等制度，也沒有系統(tǒng)性的政策統(tǒng)領改革方向，地方在進行實踐探索時缺乏頂層制度的支撐。不僅如此，相關法律法規(guī)的更新或修訂進展滯后，沒能明確立法、執(zhí)法和監(jiān)督各方的責任權利，使得各方的權責界限模糊，學校的職責與義務范疇不明朗，社會督導的空間界定不清楚，政府行使有限權力卻肩負著無限的責任[5]。

四、教育管辦評分離視域下政府、學校、社會之間的關系

（一）政府與學校間的關系

政府與學校之間是一種行政法律關系，雙方關系的平衡與協(xié)調(diào)體現(xiàn)在一套完整的規(guī)則體系中，其中既有規(guī)范雙方權利義務的調(diào)整性規(guī)則，也有關于因違反規(guī)定而引發(fā)懲戒機制的制裁性規(guī)則[6]。政府應該有權力統(tǒng)籌規(guī)劃教育工作，借助宏觀調(diào)控手段對學校的辦學活動進行正確的引導與有效的監(jiān)督，學校則有義務配合政府達成教育的公共管理目標，并接受政府對辦學質(zhì)量實施的監(jiān)督；學校應該有權力實行自主辦學及自主管理，在專業(yè)設置、招生考試、人才培養(yǎng)、經(jīng)費使用、人事管理、對外合作等方面依法享有自主權，政府則有義務解除對具體教育管理事務的慣性制約，以法律、財政撥款、人力資源、信息服務等保障措施為學校提供必要的扶持。在建立新型“政校關系”的過程中，限制政府的權力并不意味著政府可以撒手不管或推卸應有的責任，擴大學校的辦學自主權也不意味著學校可以無視法律法規(guī)。這就要求劃清二者的權力界限，學校要依據(jù)教育政策和教育規(guī)律辦學，而政府應成為“有限政府”基礎上的“責任政府”，即職能、權力是有限的，但要在教育方面承擔相應的“政治責任、行政責任、法律責任和道德責任”[7]。

（二）學校與社會間的關系

學校與社會之間是一種共生關系。一方面，社會為學校提供辦學環(huán)境和發(fā)展資源，對學校發(fā)展起著至關重要的保障作用；另一方面，學校具有回饋社會、滿足社會需求的責任和功能，主要體現(xiàn)在向社會輸送人才資源等方面。簡言之，社會支持辦學，學?；仞伾鐣?。社會不僅要給予學校資源支持，還應參與對學校的評價，甚至在學校的一些決策中發(fā)揮作用?，F(xiàn)階段，國內(nèi)部分院校轉(zhuǎn)變辦學理念，將一些利益相關者納入董事會、理事會，旨在充分發(fā)揮社會力量在學校治理中的作用。學校的發(fā)展不能脫離社會，但也要遵循自身規(guī)律，學校與社會要緊密聯(lián)系，但也要保持相對距離[8–9]。

（三）政府與社會間的關系

政府與社會之間可視為一種合作伙伴關系。社會組織憑借豐富的信息資源優(yōu)勢，具有提供公共服務的能力。當政府無法滿足公眾對公共產(chǎn)品的實際需求時，為避免出現(xiàn)“政府失靈”現(xiàn)象，尋求社會力量支持是重要且必要的。政府與社會之間的新型關系，應是在滿足民生需要與加強社會建設的共同目標下，改變政府單一“作戰(zhàn)”模式，讓社會組織分擔部分公共服務管理事務。在這種合作體系中，政府作為服務的購買者，可通過公開競標、委托管理、項目申報等方式向社會組織提出公共服務要求，也為社會組織的發(fā)展提供資金籌措渠道；社會組織作為服務的提供者，可憑借其專業(yè)能力和資質(zhì)承接并協(xié)助政府完成公共服務任務，使公共服務供給有數(shù)量上的增加和質(zhì)量上的提高。當然，社會組織的強大并不是要削弱政府，政府與社會之間的合作應對雙方產(chǎn)生正向影響，即具有合作共贏、合作共強的特征[10–12]。

需要說明的是，教育作為公共服務產(chǎn)品，同樣存在供給是否滿足需求的問題。在教育管理語境下，社會組織特指教育中介組織，既有由政府提供財政支持或業(yè)務委托的專業(yè)組織，也有由參與辦學人員組成的學術組織，還有獨立于政府與學校之外的民間組織[13]。既然被稱為中介組織，說明它在政府和學校這兩個主體間起著居間聯(lián)系作用，當二者之間產(chǎn)生矛盾沖突時，教育中介組織能為問題的解決扮演緩沖角色。教育中介組織“既可以代表學校向政府施加壓力，從而影響政府的政策，又可以擔負執(zhí)行政府決策的責任，幫助學校完成政府下達的任務”[14]?？梢?，“政社關系”的良性發(fā)展是加快實現(xiàn)我國教育現(xiàn)代化的必然選擇。

五、管辦評協(xié)同聯(lián)動的路徑選擇

（一）優(yōu)化頂層設計，助推政府轉(zhuǎn)型升級

實現(xiàn)管辦評分離，前提是政府明確自己在公共事務中的角色定位，把該管的管好，把不該管、管不好的堅決交給學?；蛏鐣M織，同時通過有效的監(jiān)管行為督促學校和社會組織履行職責。堅持依法行政，要求各級政府行使行政權力時必須有法可依、于法有據(jù)，既要從制度建設上建立健全教育行政執(zhí)法體系，保障教育法律法規(guī)科學有效，也要不斷提升自身的管理能力和服務水平，使之滿足多元化教育的要求。約束政府行為的有力辦法是將政府的職責權限通過目錄清單的形式向公眾公開，為社會參與監(jiān)督搭建平臺，以便促進政府自身能力建設，使政府職能逐步向服務型方向轉(zhuǎn)變。政府要勇于自我革新，從根本上革除“全能主義”思維，致力于宏觀指導、間接管理，將更多的精力投入到政策法規(guī)建設、標準體系建設、資源配置、信息服務上，并前瞻性地謀劃全局，為教育的決策、執(zhí)行、督導提出戰(zhàn)略性的指導意見。

（二）實現(xiàn)政校分開，激發(fā)學校辦學活力

教育去行政化，當務之急是要重新審視政府與學校之間的關系，減少對學校的行政干擾，使學?；貧w教育本位，按教育規(guī)律辦學。學校要摒棄過分依賴政府的心理，合理地利用政府下放的權力，科學地優(yōu)化教學、科研、人事、財務、后勤等方面的制度，完善內(nèi)部治理結構，匯集教育合力，充分激發(fā)學校的發(fā)展?jié)摿Α＿@一進程的加快以探索校長職級制改革為先決條件，應從教育體制改革著手，重點完善關于校長的選拔任用、職級結構、薪酬待遇、評定考核等方面的制度建設。取消校長的行政職務級別，凸顯校長的專業(yè)化屬性，有助于實現(xiàn)教育家辦學，讓學校在改革的陽光下?lián)碛懈嘧灾靼l(fā)展的空間。

（三）健全評價體系，加強教育質(zhì)量監(jiān)控

社會組織是專業(yè)性、技術性要求極高的第三方，如何將其專業(yè)性功能發(fā)揮到極致是目前亟待解決的問題。政府應引入市場機制，擴大評估需求面，加大對第三方服務的購買力度，將更多的評估項目全權交由社會專業(yè)機構，做到社會評價常態(tài)化。在評估項目的委托管理上，政府應依據(jù)法律政策建立嚴格的受委托機構準入機制，做到只有通過審查的機構才能承接業(yè)務[15]，以保證社會評價的規(guī)范化。為確保教育評價的質(zhì)量，不讓評價流于形式，政府應為受委托評價機構提供獨立開展工作的機會，同時，評價機構要向委托方公布評價的實施方案、運作模式、業(yè)務流程，并及時反饋評價數(shù)據(jù)結果，接受廣泛的監(jiān)督和質(zhì)詢。教育評價的最終目的在于發(fā)揮其導向和激勵作用，因此，評價的標準不宜過于趨同，而應依托現(xiàn)代化的評價方法和評價技術，保證每一細節(jié)評價結果的真實性和可靠性。

（四）構建協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮三方合力效應

當然，管辦評分離并不是讓任何一方完全跳出關聯(lián)圈，而是三類主體扮演好各自的角色，互動協(xié)同，聯(lián)合發(fā)力，有效促進教育的發(fā)展。為充分發(fā)揮管辦評三方的合力效應，避免因管辦評分離而出現(xiàn)權力真空、職能死角和責任盲區(qū)，必須構建有效的協(xié)調(diào)機制。第一，要增強決策的透明度，強化各方的責任意識，協(xié)調(diào)各主體的人力資源，讓政府宏觀管理者、學校教育工作者、社會組織專業(yè)評估者的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。第二，為了達到資源利用最大化，應充分整合信息資源，建設信息統(tǒng)一發(fā)布平臺，將政務、校務等信息及時向公眾公開，并針對不同群體設置不同的查閱權限，使信息的傳遞更加快速高效。除了將執(zhí)行情況、管理行為、服務過程向社會公開，三方主體也要共享評價驗收的結果，形成暢通的信息流動渠道及信息反饋機制，并引導公眾輿論正確把握整體發(fā)展態(tài)勢[16]。

[1] 教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見[EB/OL]．(2015-?05-06)[2020-05-12]．http://www.moe.gov.cn/?srcsite/A02/s7049/201505/t20150506_189460.html．

[2] 高兵，楊小敏，雷虹．管辦評分離的本質(zhì)探析與實現(xiàn)路徑[J]．教育評論，2015(3)：7–9．

[3] 王璐，王世赟．厘清“管、辦、評”職責，構建政府、學校、社會新型教育治理關系[J]．教育測量與評價，2018(5)：11–19．

[4] 何秀超．教育督導推進教育“管辦評”分離的思考[J]．教育研究，2019(2)：124–130．

[5] 孫遠太．管辦評分離背景下基礎教育協(xié)同治理機制研究[J]．教學與管理，2017(27)：27–29．

[6] 褚宏啟．政府與學校的關系重構[J]．教育科學研究，2005(1)：41–45．

[7] 蒲蕊，柳燕．教育管辦評分離中政府、學校和社會的角色[J]．教育科學研究，2016(12)：44–48．

[8] 繆文卿．論大學組織生成及其與社會的關系[J]．教育研究，2015(11)：64–68．

[9] 祁占勇．落實與擴大高校辦學自主權的三維坐標：高校與政府、社會關系的重塑及內(nèi)部治理結構的完善[J]．高等教育研究，2013(5)：26–31．

[10] 范國睿．政府·社會·學校：基于校本管理理念的現(xiàn)代學校制度設計[J]．教育發(fā)展研究，2005(1)：12–17．

[11] 張文禮．合作共強：公共服務領域政府與社會組織關系的中國經(jīng)驗[J]．中國行政管理，2013(6)：7–11．

[12] 張再生，王鑫．轉(zhuǎn)型期社會組織與政府的關系及其參與社會管理的機制研究[J]．公共管理與政策評論，2012(2)：29–35．

[13] 范國睿．教育管辦評分離改革：理論假設與實踐路徑[J]．教育科學研究，2017(5)：5–21．

[14] 于海峰，曹海軍，孫艷．中國語境下非政府性教育中介組織研究[J]．清華大學教育研究，2011(4)：73–78．

[15] 包金玲．教育管辦評分離改革的現(xiàn)狀分析及改進策略：基于全國地市教育局長專題調(diào)研基礎上的分析[J]．現(xiàn)代教育管理，2018(11)：33–38．

[16] 周海濤．高等教育“管辦評分離”的緣由與路徑[J]．國家教育行政學院學報，2014(3)：3–8．

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1006–5261(2020)05–0148–05

2020-06-03

2017年河南省高等教育教學改革研究與實踐項目（2017SJGLX402）

田晨（1990―），女，河南鄭州人，助教，碩士。

〔責任編輯 張繼金〕