民辦高校分類管理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范

李 虔 劉亮軍

(1.國家教育行政學(xué)院，北京 102617； 2.廈門大學(xué)，福建 廈門 361005)

在政策研究領(lǐng)域，“政策變化”和“政策變革”既有關(guān)聯(lián)，又有不同。雖然任何一項(xiàng)政策都不是一成不變的，但重大的改革并不時(shí)常發(fā)生。政策變化主要體現(xiàn)為政策創(chuàng)新或現(xiàn)有政策的增量精化(incremental refinement)(1)Bennett C J, Howlett M, The Lessons of Learning: Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change, Policy Sciences, 1992, No.3,pp.275-294.，但在較長時(shí)期內(nèi)政策體系整體上保持“動(dòng)而不變”(2)Woo J J, Howlett M, Explaining Dynamics without Change: A Critical Sub-sector Approach to Financial Policy Making, Journal of Asian Public Policy,2015,No.3,pp.312-328.。而政策變革則涉及較大的政策變化，甚至是原有政策體系的重構(gòu)，一般表現(xiàn)為明顯的政府意志和自上而下的改革路徑。

習(xí)近平總書記就防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作出深刻分析，明確要求“深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握外部環(huán)境的深刻變化和我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的新情況新問題新挑戰(zhàn)，堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”(3)《習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上發(fā)表重要講話》，2019-01-21，http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/21/content_5359898.htm。。改革開放以來，民辦高等教育基本制度和政策體系不斷完善。在不同的歷史時(shí)期，針對(duì)不同的發(fā)展問題，小范圍政策調(diào)整不斷，但始終未觸及傳統(tǒng)的利益格局，民辦高等教育發(fā)展的宏觀環(huán)境仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)提出“探索營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理”，《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等教育法律一攬子修訂工作全面啟動(dòng)，結(jié)構(gòu)性和制度性的深層次改革拉開序幕。2015年12月至2016年11月，《民辦教育促進(jìn)法修正案(草案)》經(jīng)過三次審議后獲得人大常委會(huì)通過，并于2017年9月1日正式施行。修訂后的《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡稱“新《民促法》”)明確了對(duì)民辦高校進(jìn)行營利性和非營利性分類管理的基本方向，重新定義了新時(shí)期民辦高等教育發(fā)展的價(jià)值選擇。截至2020年4月，全國31個(gè)省(市、區(qū))先后根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈民辦教育促進(jìn)法〉的決定》和國務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》的要求，以政府文件形式印發(fā)了本省(市、區(qū))的配套文件。營利性和非營利性民辦高校分類管理改革作為一項(xiàng)由中央政府發(fā)起、由試點(diǎn)地區(qū)地方政府推行的強(qiáng)制性制度變革(4)張利國：《民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度研究》，中國民主法制出版社2016年版，第36-37頁。，重塑了我國民辦高等教育發(fā)展的法律框架和政策體系，在較大程度上構(gòu)成了重大利益的重新調(diào)整和分配，并促進(jìn)了新的競爭。這種較大的制度變遷和利益調(diào)整，存在一定的制度成本，因此，對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和分析，有利于積極平穩(wěn)施策和確保改革工作的扎實(shí)推進(jìn)，以取得應(yīng)有的成效。

一、風(fēng)險(xiǎn)分析概述

(一)公共管理話語中的“風(fēng)險(xiǎn)”

風(fēng)險(xiǎn)是“事件發(fā)生的概率及其后果的組合”(5)Purdy G，ISO 31000: 2009-Setting A New Standard for Risk Management,Risk Analysis: An International Journal,2010,No.6,p.881.，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中無處不在。雖然風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上取決于個(gè)人和文化層面的主觀判斷(6)Leslie P，Beyond Policy Analysis-Public Issue Management in Turbulent Times,Nelson Education,2014， pp.320-321.，但總是與“結(jié)果的不確定性”有關(guān)。在最廣泛的概念意義上，風(fēng)險(xiǎn)既可能對(duì)個(gè)人有影響，也可能對(duì)組織有影響，尤其是商業(yè)組織，較早地將風(fēng)險(xiǎn)分析作為一種管理工具，用于商業(yè)活動(dòng)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的研判，以作出更具有戰(zhàn)略性的管理或投資決策。

在公共管理領(lǐng)域，同樣存在著無數(shù)的不確定性。20世紀(jì)七八十年代以來，歐美國家開始將原來廣泛應(yīng)用于商業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)概念遷移到公共管理領(lǐng)域，政府部門和其他公共部門引入風(fēng)險(xiǎn)分析，將之作為一種特殊的問責(zé)形式，確定為公共行政中的一項(xiàng)重要管理原則(7)Postula M，Risk Analysis as An Instrument of Public Management, In:Risk Management in Public Administration，Palgrave Macmillan,2017， pp.93-113.。究其源頭，公共管理領(lǐng)域引入風(fēng)險(xiǎn)分析，實(shí)際上與新公共管理思潮(NPM)的興起有關(guān)。當(dāng)時(shí)，歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)了國家的財(cái)政危機(jī)，繼而引起公眾對(duì)政府計(jì)劃有效性的普遍質(zhì)疑。在很多人抱怨公共部門效率低下的情況下，新公共管理理論范式應(yīng)運(yùn)而生，主張公共部門應(yīng)以創(chuàng)業(yè)精神模仿企業(yè)的管理方法，將商業(yè)組織的市場運(yùn)作規(guī)則和管理方法部分應(yīng)用于公共部門，以提高管理效能(8)Hood C，A Public Management for All Seasons, Public Administration,1991,No.1，pp.3-19.。這種概念和方法的“遷移”有著現(xiàn)實(shí)的合理性：一方面，公共部門和商業(yè)組織一樣，都面臨著一定的“不確定性”，只是這種不確定性的表現(xiàn)形式和影響有所不同；另一方面，對(duì)于公共部門和公共行政而言，風(fēng)險(xiǎn)是“很可能發(fā)生的具有潛在負(fù)面影響事件”(9)Washington D C，IBM Center for The Business of Government， 2010.，任何偏離既定標(biāo)準(zhǔn)或價(jià)值的行為都可以被視為風(fēng)險(xiǎn)?；诖?，公共管理領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)思維需要評(píng)估“潛在負(fù)面影響事件”的影響程度，并判斷其實(shí)際發(fā)生的可能性。

(二)風(fēng)險(xiǎn)分析的關(guān)鍵步驟和內(nèi)容

公共管理領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)分析，主要涉及以下步驟：識(shí)別和確定問題、確定背景因素、評(píng)估關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域、衡量發(fā)生的可能性和影響、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序、設(shè)定預(yù)期結(jié)果、制定備選方案、作出戰(zhàn)略選擇、執(zhí)行戰(zhàn)略監(jiān)測、評(píng)價(jià)和調(diào)整相關(guān)策略(10)Hardy K，Managing Risk in Government: An Introduction to Enterprise Risk Management，IBM Center for The Business of Government，2010，p.19.。一般認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)分析和管理的關(guān)鍵步驟，而風(fēng)險(xiǎn)防范則是風(fēng)險(xiǎn)分析的目標(biāo)之一。

相比商業(yè)領(lǐng)域，政策研究領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別更加復(fù)雜和具有挑戰(zhàn)性。商業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的相關(guān)參數(shù)較為穩(wěn)定，而對(duì)于一項(xiàng)改革而言，其本質(zhì)是動(dòng)態(tài)調(diào)整而不斷向前的，其行動(dòng)主體是多維的，其影響是多層面的。完整的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別需要涵蓋宏觀、中觀和微觀三個(gè)層次。

1.宏觀層面需要識(shí)別改革的綜合風(fēng)險(xiǎn)。任何改革都不是孤立的，改革效果需要綜合考量。改革風(fēng)險(xiǎn)是一種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，是必須要守住的底線。改革風(fēng)險(xiǎn)思維，通常也體現(xiàn)為底線思維，具體又表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是改革的預(yù)期收益是否比改革需要承擔(dān)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)高，尤其在促進(jìn)公共利益方面，改革是否一定比不改革要好；二是改革對(duì)政府部門聲譽(yù)的影響，以及改革是否有利于形成積極的社會(huì)觀念。如果說商業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別重在經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)要素，那么改革的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別重在公共利益和觀念要素。

2.中觀層面需要識(shí)別具體的政策風(fēng)險(xiǎn)。政策風(fēng)險(xiǎn)最早由企業(yè)或其他社會(huì)組織用于評(píng)估國家政策變化對(duì)組織活動(dòng)的影響。由于改革目標(biāo)需要通過具體的政策體現(xiàn)出來，風(fēng)險(xiǎn)也可以作為思考政策問題和管理政策組合的重要內(nèi)容，具體也體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是單個(gè)政策對(duì)目標(biāo)行業(yè)產(chǎn)生的影響及其發(fā)生的可能性；二是多個(gè)政策組合產(chǎn)生的復(fù)合型影響及其發(fā)生的可能性。由于受到不確定性和動(dòng)態(tài)性影響，任何具體的政策都可能對(duì)目標(biāo)行業(yè)產(chǎn)生未知的風(fēng)險(xiǎn)因素。

3.微觀層面需要識(shí)別組織的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。這一層面的風(fēng)險(xiǎn)分析類似于最早商業(yè)組織中開展的經(jīng)營決策分析，以評(píng)估各種因素變化對(duì)組織乃至核心利益相關(guān)者的影響及其發(fā)生的可能性。

風(fēng)險(xiǎn)防范的基礎(chǔ)在于準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。公共管理領(lǐng)域從商業(yè)領(lǐng)域借鑒風(fēng)險(xiǎn)分析的做法，實(shí)際上是使風(fēng)險(xiǎn)分析從一種微觀分析工具逐步演變?yōu)橐环N宏觀分析工具。作為一種戰(zhàn)略思維和一種治理工具，風(fēng)險(xiǎn)分析的要點(diǎn)在于防范，即通過盡可能全面的風(fēng)險(xiǎn)要素識(shí)別，明確風(fēng)險(xiǎn)事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制，減少內(nèi)生危機(jī)的可能性，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

二、民辦高校分類管理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

(一)改革的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)

目前，民辦高校分類改革總體進(jìn)展不快，各地方案偏重穩(wěn)妥。改革的實(shí)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尚不明顯，但聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)一直存在。筆者對(duì)部分民辦高校舉辦者和校長進(jìn)行訪談后發(fā)現(xiàn)，“分類沒有必要”“很可能到最后不了了之”的觀點(diǎn)一直存在。從2010年《教育規(guī)劃綱要》提出分類管理改革議題至今，舉辦者對(duì)改革的總體預(yù)期經(jīng)歷了一些波動(dòng)：2014—2015年舉辦者的積極預(yù)期大幅增加，這可能與正式啟動(dòng)修改《教育法》相關(guān)條款有關(guān)(11)李虔：《民辦高校分類管理政策的可接收性研究》，廣東高等教育出版社2018年版，第56頁。；但隨著各地方案的陸續(xù)出臺(tái)，一些舉辦者認(rèn)為“民辦高校不同于其他學(xué)段的學(xué)校，基本只能選擇非營利性”，對(duì)分類管理的改革前景信心不足。

在民辦高校分類管理改革中，核心利益相關(guān)者對(duì)改革成效的預(yù)期與改革聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)。利益相關(guān)者對(duì)改革的態(tài)度變化，在一定程度上反映了行業(yè)的信心。一些核心利益相關(guān)者不愿意接受改革，并影響到公眾對(duì)改革的看法。除了改革本身的宣傳解讀因素外，這種風(fēng)險(xiǎn)受到普遍存在的“損失規(guī)避”(Loss Aversion)心理的影響。Tversky等(1991)發(fā)現(xiàn)，雖然任何改革都無法回避利益相關(guān)者異質(zhì)性問題，但改革受眾在取舍收益或損失時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)偏好是高度一致的。雖然改革對(duì)不同群體的影響不同，但受眾對(duì)待改革的風(fēng)險(xiǎn)偏好較為一致，即普遍傾向于避免損失而不是獲得收益(12)Tversky A，Kahneman D，Loss Aversion in Risk-less Choice: A Reference Dependent Model, Quarterly Journal of Economics,1991, No.4, pp.1039-1061.。同時(shí)，核心利益相關(guān)者的態(tài)度可能影響到公眾對(duì)于改革的看法。對(duì)以往改革的經(jīng)驗(yàn)性認(rèn)識(shí)，也可能形成定勢思維，影響到公眾對(duì)當(dāng)前以及未來改革的總體看法。利益相關(guān)者的異質(zhì)性以及他們?cè)陲L(fēng)險(xiǎn)偏好上的同質(zhì)性，對(duì)深入推進(jìn)分類管理改革構(gòu)成挑戰(zhàn)。如何構(gòu)建有效促進(jìn)更好的公共利益改革的方案，又綜合不同利益相關(guān)者的改革需要和改革成本，是改革風(fēng)險(xiǎn)分析的首要任務(wù)。有效防范和應(yīng)對(duì)聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅有助于改革的落地與實(shí)施，而且有助于形成民辦高校改革發(fā)展的良好輿論環(huán)境。

(二)政策的效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)

民辦高校分類管理改革是一項(xiàng)綜合性改革，涉及營利性和非營利性分類登記、現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)、分類收費(fèi)、財(cái)政扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠以及差異化用地等多項(xiàng)政策。無論是在國家方案還是地方方案中，分類管理都是一種“相關(guān)政策總體”，具有政策群的典型特征。政策措施是分類管理改革思路的具體化，但由于目前仍處于“過渡期”，相關(guān)政策措施的效應(yīng)尚未充分顯現(xiàn)。就筆者初步的調(diào)研看，一些政策措施可能會(huì)對(duì)民辦高等教育的健康發(fā)展產(chǎn)生影響。

1.分類管理取消了合理回報(bào)制度，但如不能增加新的激勵(lì)措施，可能會(huì)對(duì)民辦高等教育領(lǐng)域的吸金能力產(chǎn)生影響。根據(jù)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》，以2007年為基期，扣除價(jià)格指數(shù)后計(jì)算10余年來民辦高校各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)收入后發(fā)現(xiàn)，2007—2016年全國民辦高校經(jīng)費(fèi)總收入由341.09億元增長至805.51億元，增長了1.36倍。其中，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長近10倍，捐贈(zèng)收入、事業(yè)收入和其他收入增長略超過1倍，舉辦者投入增長僅0.17倍。從經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)上看，在民辦高校經(jīng)費(fèi)總收入中，事業(yè)收入占比超過80%，國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入占比超過10%，而舉辦者投入占比不足5%。對(duì)于民辦高校而言，非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入的充足性奠定了學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。但對(duì)于一部分舉辦者而言，分類管理改革取消了合理回報(bào)制度，新《民促法》明確規(guī)定“非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)”，可能會(huì)暫時(shí)降低他們繼續(xù)投入的意愿。在持續(xù)推進(jìn)分類管理改革的過程中，政策變遷中社會(huì)力量投入增速放緩問題及可能產(chǎn)生的影響，值得研究者關(guān)注。

2.分類管理鼓勵(lì)創(chuàng)新投融資機(jī)制，但如不能準(zhǔn)確把握民辦高校資金需求特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)形式，可能會(huì)對(duì)高等教育領(lǐng)域的資金安全產(chǎn)生影響。國務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》明確提出：“鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下開發(fā)適合民辦學(xué)校特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，探索辦理民辦學(xué)校未來經(jīng)營收入、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，提供銀行貸款、信托、融資租賃等多樣化的金融服務(wù)。”商業(yè)銀行和民辦高等教育的合作，既是民辦高等教育事業(yè)發(fā)展的社會(huì)需求，也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展信用關(guān)系的延伸(13)章雯燕、李建紅：《民辦高等教育與商業(yè)銀行合作發(fā)展的亮點(diǎn)和前景》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2002年第S3期，第54頁。。引入金融工具有利于拓寬民辦高?；I資渠道，開展銀校合作是民辦高校緩解辦學(xué)資金與保障可持續(xù)發(fā)展的有效路徑之一。探索建立教育基金、教育信貸等教育金融產(chǎn)品，既有利于銀行業(yè)務(wù)穩(wěn)固發(fā)展，也能緩解民辦高校辦學(xué)資金短缺問題。例如，西安民辦高校在短期內(nèi)獲得快速發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)之一，就在于當(dāng)?shù)劂y行出臺(tái)有效的信貸舉措。但金融工具天然的高風(fēng)險(xiǎn)特質(zhì)，值得教育領(lǐng)域的政策制定者和研究者重點(diǎn)關(guān)注并合理規(guī)避。

3.分類管理規(guī)范了兩類學(xué)校的法人登記，但如不能確保分類選擇的真實(shí)性，可能會(huì)對(duì)差異化扶持政策的實(shí)效性產(chǎn)生影響。對(duì)營利性和非營利性民辦高校進(jìn)行分類管理，給予差異化政策待遇，是分類管理改革的核心內(nèi)容。分類政策的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為分類的真實(shí)性難以在短期內(nèi)檢驗(yàn)，而分類的真實(shí)性直接影響到后續(xù)政策的實(shí)效性。雖然多地提出民辦學(xué)校審批分為籌設(shè)審批和設(shè)立審批，由舉辦者向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出書面申請(qǐng)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定提交申請(qǐng)材料，申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)，但是申請(qǐng)材料的真實(shí)性并不能完全反映舉辦者分類選擇的真實(shí)意圖。尤其是“非營利性”選擇的真實(shí)性，決定了分類管理是否會(huì)流于形式，也決定了分類扶持政策的效率和效益。

4.分類管理加強(qiáng)了監(jiān)管要求，但如不能借助第三方力量，可能會(huì)對(duì)監(jiān)管成本和監(jiān)管效果產(chǎn)生影響。隨著分類管理改革的深入推進(jìn)，不斷有新的政策得以出臺(tái)。2018年8月，司法部公布《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(送審稿)》，對(duì)民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易等問題作出規(guī)定，地方方案中也增加了關(guān)于審批機(jī)關(guān)監(jiān)管民辦學(xué)校的資產(chǎn)重組和關(guān)聯(lián)交易行為的規(guī)定(如重慶)，突破了傳統(tǒng)的教育領(lǐng)域監(jiān)管內(nèi)容。此外，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理、義務(wù)教育擇校治理等熱點(diǎn)問題，也在考驗(yàn)著政府的監(jiān)管負(fù)荷。在無法大量擴(kuò)充行政監(jiān)管力量而監(jiān)管任務(wù)又升級(jí)的情況下，政府間各部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)成本相應(yīng)上升，監(jiān)管的公正性難以切實(shí)保障。尤其是非營利性民辦高校將成為我國民辦高等教育的主體力量，其政府規(guī)制監(jiān)管存在著組織機(jī)構(gòu)不健全、規(guī)制監(jiān)管重點(diǎn)不明確和規(guī)制監(jiān)管機(jī)制不完善等問題(14)劉亮軍：《非營利性民辦高校政府監(jiān)管的“善治”選擇》，《高教探索》2019年第11期，第84-89頁。。從分類管理改革需求看，有必要探索社會(huì)綜合監(jiān)管的可行性，逐步構(gòu)建起可長期依賴的民辦高等教育監(jiān)管機(jī)制。

(三)民辦高校的辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)

民辦高校是分類管理改革和具體政策舉措的實(shí)踐載體，一直受財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)等多種辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的影響，而分類管理改革給其辦學(xué)帶來了新的不確定性。

1.舉辦者由“自然人”變更為“公司”的數(shù)量增多。從舉辦者權(quán)力內(nèi)涵看，法人型舉辦者和自然人型舉辦者差別不大。但由于新《民促法》對(duì)民辦高校舉辦者權(quán)益的保障主要聚焦在參與辦學(xué)權(quán)、知情權(quán)等非財(cái)產(chǎn)性權(quán)益上，很多非營利性民辦高校舉辦者有意將學(xué)校舉辦者由自然人變更為有限責(zé)任公司，也就是將舉辦者的權(quán)力轉(zhuǎn)化為股權(quán)，作為解決非營利性民辦高校舉辦者財(cái)產(chǎn)權(quán)繼承的一個(gè)思路。2018年以來，全國有8所民辦高校在教育部官網(wǎng)進(jìn)行舉辦者變更公示。從變更類型看，“自然人”變更為“公司”的有4所，“公司”變更為“公司”的有4所。由于民辦高校舉辦者變更屬于行政許可范疇，其結(jié)果的不確定性或?qū)γ褶k高校辦學(xué)構(gòu)成挑戰(zhàn)。

2.民辦高校交易并購日益活躍。新《民促法》放開了高等教育領(lǐng)域的營利性辦學(xué)，清除了民辦高等教育類資產(chǎn)上市交易的政策障礙，自其實(shí)施以來，多家民辦高等教育企業(yè)在香港上市。在進(jìn)入資本市場后，不少教育集團(tuán)在全國范圍內(nèi)大量并購民辦本?？聘咝＃褶k高校并購和資本交易頻發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2019年全國共有756所民辦高校，其中57所通過直接IPO或被上市公司收購的方式上市(15)《民辦高校并購/上市/轉(zhuǎn)設(shè)》，2019-10-29，http://t.10jqka.com.cn/pid_115204005.shtml。。2019年7月22日，宇華教育以14.92億元人民幣收購濟(jì)南雙勝教育咨詢有限公司持有的山東英才學(xué)院90%的股權(quán)，構(gòu)成我國民辦高校交易并購史上最大的一筆單體校交易(16)《宇華教育14.92億元收購山東英才：民辦單體校估值創(chuàng)新高》，2019-07-23，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3982074。。并購能夠迅速實(shí)現(xiàn)業(yè)績?cè)鲩L和規(guī)模擴(kuò)張，但如何從外延發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展，仍然是這些民辦高校面臨的挑戰(zhàn)。同時(shí)，由于《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》修訂版尚未落地，民辦高校資本化路徑的合法性尚未明確，可能會(huì)給民辦高校交易帶來法律和資金風(fēng)險(xiǎn)。

3.“集團(tuán)化辦學(xué)”的新樣態(tài)對(duì)傳統(tǒng)辦學(xué)格局構(gòu)成挑戰(zhàn)。高等教育類上市公司借力資本化平臺(tái)加速整合，集團(tuán)化辦學(xué)模式得以迅速擴(kuò)大。集團(tuán)化辦學(xué)模式是我國民辦教育市場的新樣態(tài)，滿足了教育供給側(cè)的創(chuàng)新需要，但它在教育行政部門與學(xué)校之間增加了一個(gè)管理層級(jí)，現(xiàn)行法律賦予的管理權(quán)限難以覆蓋學(xué)校資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)(17)鐘秉林、周海濤、景安磊等：《民辦高校集團(tuán)化辦學(xué)的發(fā)展態(tài)勢、利弊分析及治理路徑》，《中國高教研究》2020年第2期，第29-32頁。。其中，“教育集團(tuán)公司以資本擴(kuò)張為根本目的，兼并收購非營利性學(xué)?！焙汀敖逃瘓F(tuán)公司通過協(xié)議控制，抽取下屬非營利性學(xué)校辦學(xué)盈余”的集團(tuán)化辦學(xué)，不符合分類管理改革方向，在辦學(xué)實(shí)踐中潛藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)(18)李虔、盧威：《民辦學(xué)校集團(tuán)化辦學(xué)的規(guī)范發(fā)展——兼議〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(送審稿)〉相關(guān)條款》，《國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第9期，第49-54頁。。一旦教育集團(tuán)遭遇資本市場突變或出現(xiàn)資金鏈斷裂，將對(duì)旗下民辦高校產(chǎn)生不可估量的資金風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能引發(fā)較大的社會(huì)事件，影響民辦高校的健康發(fā)展。

4.“關(guān)聯(lián)交易”的合規(guī)基礎(chǔ)產(chǎn)生變化，部分關(guān)聯(lián)交易行為構(gòu)成違法風(fēng)險(xiǎn)。在分類管理改革之前，民辦高校辦學(xué)實(shí)踐中大量存在的關(guān)聯(lián)交易行為并未引起會(huì)眾的較大關(guān)注。在一些灰色“關(guān)聯(lián)交易”中，存在著舉辦者所在公司或個(gè)人無償占用(挪用)學(xué)校學(xué)費(fèi)的現(xiàn)象，甚至有利用學(xué)校平臺(tái)面向社會(huì)融資后再從事商業(yè)投資的情況(19)董圣足：《民辦學(xué)?！瓣P(guān)聯(lián)交易”的規(guī)制與自治》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第4期，第30-36頁。。也有一些關(guān)聯(lián)方利用對(duì)學(xué)校的控制與影響，通過關(guān)聯(lián)方交易將學(xué)校的利益轉(zhuǎn)移至關(guān)聯(lián)方，構(gòu)成事實(shí)上的非公平關(guān)聯(lián)方交易、惡意關(guān)聯(lián)方交易、非規(guī)范關(guān)聯(lián)方交易或利益轉(zhuǎn)移型關(guān)聯(lián)方交易(20)李立國、鞠光宇、王春雩：《民辦高校如何實(shí)現(xiàn)“非營利性”——以防范非公平關(guān)聯(lián)方交易保證“非營利性”的制度設(shè)計(jì)》，《教育發(fā)展研究》2018年第23期，第15-22頁。。這種凸顯“投資”辦學(xué)動(dòng)機(jī)、通過各種手段挪用辦學(xué)資金、轉(zhuǎn)移既得辦學(xué)利潤的做法，不符合分類管理改革對(duì)非營利性民辦高校的定位和要求，可能會(huì)構(gòu)成新的法律風(fēng)險(xiǎn)，且這種做法對(duì)學(xué)校資金流和辦學(xué)投入有較大影響，可能會(huì)使師生正常利益受到侵害，對(duì)學(xué)校可持續(xù)發(fā)展造成較大影響。

三、民辦高校分類管理的風(fēng)險(xiǎn)防范

(一)持續(xù)做好法律政策宣傳解讀，凝聚改革發(fā)展共識(shí)，營造“友好型”改革氛圍

分類管理是我國在新時(shí)期整個(gè)教育政策系統(tǒng)功能取向的意義上展開的，不僅是棋盤上棋子位置的變動(dòng)，更是全盤棋局規(guī)則的變化。由于分類管理不可避免地涉及利益格局的深刻調(diào)整，已經(jīng)出現(xiàn)和可預(yù)見的思想障礙、行動(dòng)阻力不容小覷。必須承認(rèn)，建立一個(gè)各方均滿意的改革機(jī)制存在較大難度，但可以通過營造“友好型”政策氛圍，提高各類主體的獲得感，相應(yīng)減少異議和阻滯。具體而言，一是要將分類管理作為一項(xiàng)長期的改革任務(wù)，始終保持穩(wěn)中求進(jìn)，不斷適應(yīng)新形勢并積極平穩(wěn)施策，給行業(yè)以穩(wěn)定預(yù)期，為改革營造良好環(huán)境。二是要持續(xù)做好政策的宣傳解讀，及時(shí)釋疑解惑，重視扭轉(zhuǎn)政策受眾尤其是核心利益相關(guān)者的認(rèn)知偏差，不斷凝聚發(fā)展共識(shí)。加強(qiáng)政策宣傳和正確引導(dǎo)，增加政策主要受眾了解分類管理的信息渠道。充分挖掘新興媒體的信息傳播和輿論引導(dǎo)功能，增加一線辦學(xué)者參與政策學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，減少因非政策因素造成的偏見和成見。三是建立改革輿情管理體制和機(jī)制，執(zhí)行積極的輿情管理策略。對(duì)不同階段的改革輿情進(jìn)行匯集和分析，在掌握輿情動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，暢通改革意見反映渠道，建立政策主客體之間的信息溝通渠道，積極回應(yīng)輿論關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，引導(dǎo)形成積極理性的輿論環(huán)境。

(二)不斷細(xì)化和完善政策內(nèi)容，強(qiáng)化政策引導(dǎo)，構(gòu)建綜合鏈體化的分類管理政策體系

分類管理不僅要圍繞“營利性與非營利性分類”形成松散結(jié)合的系統(tǒng)，更需要相互配合，確保政策群向政策鏈轉(zhuǎn)化，且政策組合的整體效果大于單項(xiàng)政策。防范分類管理政策風(fēng)險(xiǎn)，一是要繼續(xù)鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金進(jìn)入高等教育領(lǐng)域。除了穩(wěn)定行業(yè)信心外，更需要加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，創(chuàng)新激勵(lì)方式，帶動(dòng)社會(huì)資金追加教育投入。二是要加強(qiáng)對(duì)民辦高校資金需求特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式的跨部門研究。在開發(fā)民辦高?？捎玫慕鹑诋a(chǎn)品和質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)時(shí)，可充分借助銀行金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量，加強(qiáng)對(duì)民辦高校資金需求特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式的合作研究，以風(fēng)險(xiǎn)控制為核心進(jìn)行貸后管理，提高教育金融產(chǎn)品的品質(zhì)。三是要平等對(duì)待兩類民辦高校，避免對(duì)營利性民辦高校的政策歧視，保障舉辦者遵從真實(shí)意愿進(jìn)行分類選擇。四是要借助權(quán)威的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)力量，提升政府部門的監(jiān)管水平，支持行業(yè)自律管理體系的構(gòu)建，發(fā)揮行業(yè)組織在風(fēng)險(xiǎn)防范中的積極作用。

(三)規(guī)范舉辦者變更，防范非公平交易，健全社會(huì)參與的風(fēng)險(xiǎn)防范協(xié)同治理機(jī)制

支持與規(guī)范民辦高等教育發(fā)展，聚焦防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，有必要推進(jìn)適應(yīng)分類管理的治理制度創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)力量參與民辦高等教育治理。一是要規(guī)范舉辦者變更規(guī)程，減少舉辦者變更風(fēng)險(xiǎn)。按照上位法的要求，明晰舉辦者變更的基本身份和前置性審查條件，規(guī)范審核舉辦者變更中財(cái)務(wù)和變更協(xié)議等重要材料，建立舉辦者變更風(fēng)險(xiǎn)防范與信息公開制度。二是要防范非公平關(guān)聯(lián)方交易，維護(hù)公共利益和學(xué)校利益。加強(qiáng)對(duì)民辦高校關(guān)聯(lián)交易和集團(tuán)化辦學(xué)涉及的財(cái)務(wù)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管，防止產(chǎn)生“黑洞”，教育行政部門要積極協(xié)同銀監(jiān)、公安和市場監(jiān)督等部門建立聯(lián)合執(zhí)法制度，依法對(duì)涉嫌非公平關(guān)聯(lián)方交易的學(xué)校及公司進(jìn)行督查或取締。三是要健全協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)施屬地管理。按照國務(wù)院民辦教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度中的“十四部委職責(zé)分工”，由牽頭部門組建多部門協(xié)同治理新機(jī)制，建立民辦教育屬地管理工作制度。引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)參與學(xué)校管理和教育評(píng)價(jià)，定期對(duì)民辦高校開展專項(xiàng)評(píng)估，把屬地管理績效作為評(píng)價(jià)主管部門監(jiān)管成效的依據(jù)。