新冠肺炎疫情防控期間公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化提升研究

馬成龍

（中國人民公安大學 研究生院，北京100038）

步入21 世紀，隨著經(jīng)濟和科技的進步，“風險時代”悄然來臨，各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件嚴重威脅著人類的生存和社會的發(fā)展。如何應(yīng)對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件已經(jīng)成為現(xiàn)代社會公共安全治理的重要著力點。在本次新冠肺炎疫情的防控過程中，公安機關(guān)因其執(zhí)行力強，從組織到架構(gòu)模式都存在著應(yīng)急的特性［1］，成為疫情防控應(yīng)急處置的中堅力量，為疫情防控做出了重要貢獻。但是，在此次新冠肺炎疫情防控中，公安機關(guān)個別民警執(zhí)法方式粗暴、執(zhí)法過程不規(guī)范等侵害公民基本權(quán)利的問題在網(wǎng)絡(luò)上也引發(fā)公眾熱議?；诖?，本文從實踐案例入手，分析新冠肺炎疫情防控背景下公安機關(guān)行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，剖析執(zhí)法不規(guī)范原因及規(guī)范執(zhí)法的完善路徑，為保障公民權(quán)利和公安規(guī)范執(zhí)法提供有益參考。

一、新冠肺炎疫情防控期間公安執(zhí)法規(guī)范化概述

（一）新冠肺炎疫情的性質(zhì)

重大傳染病疫情指在短時間內(nèi)暴發(fā)、波及面積廣、出現(xiàn)大量人員死亡、發(fā)病率遠高于常年發(fā)病率水平的情形［2］。依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱《應(yīng)急條例》）第二條之規(guī)定①《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二條規(guī)定，本條例所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡稱突發(fā)事件），是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。，新冠肺炎疫情屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，系造成或者可能造成嚴重損害社會公眾健康的重大傳染病疫情事件。

2019 年12 月31 日，武漢市衛(wèi)健委發(fā)布通告稱武漢市出現(xiàn)未知的病毒性肺炎病例，此后世界衛(wèi)生組織將其命名為新型冠狀肺炎。2020 年1 月20日，國家衛(wèi)健委宣布將其列為甲類傳染病進行防控。2020 年1 月23 日，武漢宣布封城，全國各地也都依照《傳染病防治法》《應(yīng)急條例》等法律文件的規(guī)定，陸續(xù)啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)，并實施強有力的管控措施開展疫情防控工作。這次新冠肺炎疫情，也成為新中國成立以來遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的公共衛(wèi)生事件①2020年政府工作報告，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-05/22/content_5513650.htm（最后訪問時間2020年5月28日）。

（二）公安執(zhí)法規(guī)范化的內(nèi)涵

公安執(zhí)法規(guī)范化指的是公安機關(guān)在法律規(guī)定的規(guī)則和程序的框架下行使職權(quán)、履行職責，開展行政和刑事執(zhí)法活動，以期實現(xiàn)執(zhí)法目的［3］，旨在維護國家安全、社會和諧穩(wěn)定、保障人權(quán)以及合法財產(chǎn)不受侵犯等。我國自2008 年開始不斷部署推進公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)②公安部于2008 年發(fā)布《關(guān)于大力加強公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導意見》2009 年發(fā)布《全國公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)總體安排》，2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》。這些文件逐步為公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提供了政策和制度保障。，十多年來已經(jīng)卓有成效，在公安一線執(zhí)法中起著基礎(chǔ)性、決定性的作用。

從法理邏輯上看，憲法和法律規(guī)定了公安機關(guān)的權(quán)力和職責，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是國家公權(quán)力運行規(guī)范化的題中之義，是公安機關(guān)執(zhí)法行為理性化和法治化的要求，更為公安機關(guān)設(shè)定了執(zhí)法邊界，禁止以粗暴執(zhí)法實現(xiàn)執(zhí)法目的，禁止不當干預(yù)和限制公民基本權(quán)利，意在維護公民合法權(quán)益。

（三）新冠肺炎疫情期間公安執(zhí)法的正當性基礎(chǔ)

重大傳染病疫情具有突發(fā)性、傳播速度快、波及規(guī)模廣以及后果嚴重等特征，對社會秩序的沖擊和破壞超過常態(tài)，一旦放任這種危險狀態(tài)持續(xù)，將導致不可逆的危害。因此，首要考慮的應(yīng)當是社會秩序和安全問題，此時常規(guī)的政府管理手段約束力量有限，往往很難應(yīng)對突發(fā)狀況以及由此引起的錯綜復雜的情形，故而有必要賦予政府以特殊的、比平時更大的行政權(quán)力［4］。為了使危機得到有效控制，減少對人民生命健康安全的損害，盡快恢復社會正常秩序，因而具有高威懾力和強有效性行政手段的公安機關(guān)就成為重大傳染病疫情防控中必不可少的力量。我國高度重視并積極制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置各項法律政策，其中涉及重大傳染病疫情期間公安執(zhí)法權(quán)力行使的規(guī)定散見于《應(yīng)急條例》《傳染病防治法》等法律法規(guī)中。

二、新冠肺炎疫情期間公安執(zhí)法典型案例評析

借鑒非典疫情的防治經(jīng)驗，群防群控是最好措施，在當前警力配備不足的情形下，此次疫情防控中加入了大量的志愿者，城鄉(xiāng)社區(qū)都設(shè)置了檢查站點，最大限度地實現(xiàn)了群防群控和基層治理的密切結(jié)合，構(gòu)筑起疫情防控第一道防線。檢驗防控成效的關(guān)鍵是社會公眾是否遵守防控措施。雖然《傳染病防治法》中規(guī)定單位和個人必須接受疫情防控機構(gòu)的調(diào)查、檢驗，但其他法律文件并未明確普通民眾應(yīng)當遵守的其他疫情防控規(guī)定。當各地出現(xiàn)諸多不配合疫情防控的行為時，例如未佩戴口罩進出公共場所，不服從疫情防控志愿者的勸阻，甚至暴力抵抗執(zhí)法人員的檢查，一線執(zhí)法警察對相關(guān)行為采取行政處罰和強制措施時缺少明確依據(jù)，其執(zhí)法規(guī)范化程度引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注。

（一）基本案情

案例一：2020年2月2日，成某在未佩戴口罩的情況下意圖進入南通市通州區(qū)金新街道金樂農(nóng)貿(mào)市場，現(xiàn)場工作人員對其進行勸阻，其拒不配合，仍強行入內(nèi)，并與工作人員發(fā)生肢體沖突。公安機關(guān)認為成某拒不執(zhí)行緊急狀態(tài)下的決定、命令，其行為妨害了社會管理秩序，當日南通市通州區(qū)公安局根據(jù)《治安管理處罰法》第五十條之規(guī)定，給予違法行為人成某行政拘留五日的處罰③拒不執(zhí)行緊急狀態(tài)下的決定、命令被行政拘留，http：//frjs.jschina.com.cn/m/31036/202003/t20200303_6540017.shtml（最后訪問時間2020 年5 月1 日）。2020 年2 月7日，上海市居民陸某未佩戴口罩進入軌道交通4 號線臨平路站，站臺安檢人員勸阻無效后報警，在公安機關(guān)出警抵達現(xiàn)場后，陸某仍不聽勸阻，經(jīng)強制控制后帶離。最終，上海市公安局軌道交通分局依照《治安管理處罰法》第二十三條對其予以行政拘留④上海發(fā)布通告：進入軌交站點須自覺戴口罩 警方作出首例行拘處罰，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw4411/u21aw1423972.html.（最后訪問時間：2020年4月26日）。2020年5月1日，江西豐城一中學教師鄢某軍因在小區(qū)中慢跑時未佩戴口罩而與小區(qū)防疫人員進行爭吵，后河洲派出所與防疫人員一起以其不遵守政府防疫規(guī)定和不服從防疫人員管理為由，將其帶至強制隔離點進行隔離①豐城一教師小區(qū)跑步不戴口罩與防疫人員發(fā)生爭執(zhí)被處罰，http：//jx.sina.com.cn/news/s/2020-02-16/detail-iimxxstf1798877.shtml（最后訪問時間2020 年5 月1 日）。。

案例二：2020 年1 月31 日14 時許，湖南安化高明鄉(xiāng)派出所接到舉報電話，稱高明鄉(xiāng)高明輔村有人聚眾打麻將且不聽從疫情防控人員的勸阻，隨后派出所民警出警抵達現(xiàn)場后對聚眾打牌人員進行口頭警告和勸誡，并當場搗毀兩臺麻將機②民警搗毀麻將機兩臺 堅決制止各類聚集行為，http：//www.ahxww.cn/Info.aspx?Id=85218&ModelId=1（最后訪問時間2020 年5 月1 日）。。

（二）對上述案例的簡要評析

案例一中存在以下特點：一是行為人均在未佩戴防護口罩的情況下意圖進入公共場所；二是行為人均沒有遵守當?shù)匾咔榉揽夭块T的要求且不聽從防控人員的勸阻，公安機關(guān)出警抵達現(xiàn)場后仍不服從口頭警告。在處理過程中，公安機關(guān)對成某及鄢某做出處罰的法律依據(jù)都系《治安管理處罰法》第五十條，按照該條規(guī)定，公安機關(guān)在處理類似案件時所遵循的邏輯是，社會公眾佩戴口罩進出公共場所系各地疫情防控指揮部下達的強制性命令，必須遵守，如果不聽防控人員的勸阻就被視作拒不執(zhí)行該強制性命令；而倘若發(fā)生辱罵、爭吵就是違反該條第二款之規(guī)定即阻礙警察依法執(zhí)行職務(wù)③《治安管理處罰法》第五十條規(guī)定，有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（一）拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的；（二）阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的……。而上海軌道交通警方對陸某的行政處罰依據(jù)卻是《治安管理處罰法》第二十三條④《治安管理處罰法》第二十三條規(guī)定，有下列行為之一的，處警告或者200 元以下罰款；情節(jié)較重的，處5 日以上10 日以下拘留，可以并處500 元以下罰款：（二）擾亂車站、港口、碼頭、機場、商場、公園、展覽館或者其他公共場所秩序的……。相同的行為，公安機關(guān)的處罰依據(jù)卻不相同。案例二中則是公安機關(guān)并未發(fā)現(xiàn)聚眾賭博的違法行為，僅僅是對聚眾打麻將的行為作出口頭警告的處罰，但是為避免再次聚集遂當場砸壞麻將機。

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的普及和執(zhí)法規(guī)范化要求的提高，此次新冠肺炎疫情防控期間公安機關(guān)處理違反各地疫情防控部門要求的行為是否合理得當，迅速引發(fā)社會熱議。針對這些案件，網(wǎng)上輿論呈現(xiàn)一邊倒的趨勢，大部分人認為公安機關(guān)為了防控疫情傳播所作出的處罰很正確。但是理性分析發(fā)現(xiàn)，公安機關(guān)在疫情防控時期的執(zhí)法存在不規(guī)范之處，具有進一步提升的空間。

三、新冠肺炎疫情期間公安執(zhí)法中反映的問題

（一）部分執(zhí)法活動中適法邏輯有問題，合法性存疑

2020 年2 月10 日，兩高兩部聯(lián)合出臺《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，旨在有效懲治新冠肺炎疫情期間的違法犯罪活動。各地的疫情防控部門也陸續(xù)發(fā)布通告將進出公共場所不佩戴口罩作為違法行為⑤廣東省新冠肺炎疫情防控指揮部辦公室發(fā)布的一號通告指出，對未佩戴口罩進入場所者應(yīng)當予以勸阻，不聽勸阻的依據(jù)《傳染病防治法》和《公共場所衛(wèi)生管理條例》向相關(guān)主管部門報告，由其依法處理；阻礙突發(fā)事件應(yīng)急處理工作人員執(zhí)行職務(wù)，觸犯《治安管理處罰法》，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法予以處罰。，這導致將本是防控建議的“外出佩戴口罩”逐步演化為強制性命令。國家衛(wèi)健委也僅僅將佩戴口罩作為疫情防控的指導性建議⑥1月30日，國家衛(wèi)健委發(fā)布《預(yù)防新冠病毒感染的肺炎口罩使用指南》，指出在非疫區(qū)空曠且通風場所不需要佩戴口罩，進入人員密集或密閉公共場所需要佩戴口罩。在疫情高發(fā)地區(qū)空曠且通風場所建議佩戴一次性使用醫(yī)用口罩；進入人員密集或密閉公共場所佩戴醫(yī)用外科口罩或顆粒物防護口罩。但此指南僅為降低感染風險發(fā)布的“指南”，僅供加強個人防護使用。，其發(fā)布的文件本身不具備強制效力。

在案例一中，《治安管理處罰法》第五十條第一款適用的條件是拒不執(zhí)行緊急狀態(tài)下發(fā)布的決定、命令。但是我國目前未就此次新冠肺炎疫情宣布全國進入緊急狀態(tài)，而各地政府發(fā)布的疫情防控決定、命令，僅僅依據(jù)防控指南等文件建議，將行政指導行為上升為行政強制性命令，并將公安機關(guān)的行政處罰作為懲戒方式，此種行為隨意創(chuàng)設(shè)行政處罰顯然違背了僅有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章才能設(shè)定行政處罰的上位法規(guī)定，而且涉及限制人身自由的行政強制措施僅能由法律規(guī)定，在無法律授權(quán)下隨意為公民設(shè)定義務(wù)，侵害了公民的合法權(quán)益。這種執(zhí)法依據(jù)本身就應(yīng)當質(zhì)疑其合法性，自然也就導致公安機關(guān)依此作出的行政執(zhí)法行為不規(guī)范。因而，公安機關(guān)對行為人采取行政拘留和強制隔離措施是不妥當?shù)?，適法邏輯存在明顯錯誤，突破了法律保留原則對公安執(zhí)法的限制。

（二）自由裁量權(quán)把握不均衡，有隨意擴張之嫌疑

公安機關(guān)的自由裁量權(quán)指的是公安機關(guān)執(zhí)法過程中在法律規(guī)定的框架下依據(jù)行為人的違法情節(jié)，將行政處罰的種類和程度在一定空間內(nèi)予以伸縮適用的權(quán)力。在現(xiàn)代警務(wù)模式下，警察執(zhí)法質(zhì)量的評價標準是以警察擁有充分的自由裁量權(quán)為基礎(chǔ)，將治安態(tài)勢作為出發(fā)點，追求辦案效率與社會效果［5］。常態(tài)下，賦予公安機關(guān)一定程度的自由裁量權(quán)旨在緩解社會現(xiàn)實復雜性和法律滯后性之間的矛盾，它應(yīng)當在規(guī)則嚴格下制度化、規(guī)范化行使［6］。但是，當前在一線公安執(zhí)法過程中，多數(shù)地市的公安機關(guān)將行政拘留、刑事拘留等作為基層公安機關(guān)及民警的考核標準［7］，在巨大的辦案壓力下力求實現(xiàn)快速結(jié)案，緩解警力配備不足的局面以及最大限度懲戒行為人，故在法律規(guī)定的范圍內(nèi)會針對執(zhí)法態(tài)勢和社會環(huán)境采取更加消極的應(yīng)對策略，采取強制措施或者較重的行政處罰成為首選。在疫情期間，復雜多變的形勢要求公安機關(guān)迅速做出判斷，相較于常態(tài)下擴大自由裁量權(quán)是必然的。

自由裁量權(quán)的擴大并不意味著把握失衡。在案例一中，無論是《治安管理處罰法》第五十條第二款規(guī)定的要達到阻礙依法執(zhí)行職務(wù)，還是第二十三條規(guī)定的達到擾亂公共場所秩序，均不應(yīng)當是一種兜底性的規(guī)定，而應(yīng)當存在一種合理的衡量標準，即真正達到“為公務(wù)的執(zhí)行添加阻礙或者公務(wù)因行為人的行為達到執(zhí)行困難”“擾亂公共場所的正常生產(chǎn)秩序”，不能僅僅因為沒有遵守政府的防控決定、命令就一律予以處罰。由此可見，公安機關(guān)在新冠肺炎疫情防控中行使公權(quán)力出現(xiàn)了擴張的局面，突破了“法定”的限制，在執(zhí)法依據(jù)尚存在合法性質(zhì)疑的情況下，接受政府疫情防控部門設(shè)定的防控職責。在案例二中，公安機關(guān)對在小區(qū)內(nèi)跑步時未佩戴口罩的鄢某軍采取了行政強制措施，將其帶至隔離點進行單獨隔離。從公安機關(guān)的角度看，雖然無法判斷鄢某軍就是新冠肺炎患者，采取快速帶離會阻止新冠肺炎病毒的傳播并達到警示他人的效果，不過，根據(jù)衛(wèi)健委發(fā)布的指南，鄢某軍所在小區(qū)并非疫區(qū)且通風通暢，并不需要佩戴口罩，公安機關(guān)作出強制隔離的強制措施并無具體的法律指引，因為依據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定是否需要隔離觀察是由衛(wèi)生行政部門作出，公安機關(guān)僅有協(xié)助的職能。因此，公安機關(guān)作出強制隔離的行政強制措施，不僅適用法律存在錯誤，擴張了職能范圍，同時在利益考量上也與鄢某軍的行為造成的危害并不相符，違背了比例原則，在自由裁量權(quán)的把握上存在失衡。

（三）非規(guī)范性執(zhí)法折損程序價值，公民受損權(quán)益難以尋求救濟

警察作為國家暴力機關(guān)，通過國家賦予的強制力維護社會治安秩序，但在實際執(zhí)法過程中，公安機關(guān)不遵循法律程序，簡單粗暴處置案件的情況也時有發(fā)生。在案例二中，公安機關(guān)接到舉報抵達現(xiàn)場后，未考慮鄉(xiāng)村社會喜歡聚集的習性，村民聚眾打牌、搓麻將難以禁止。尤其是在居家隔離期間，更難娛樂消遣，聚眾現(xiàn)象不可避免會大幅增加。公安機關(guān)認定情節(jié)輕微，遂只作出口頭警告的行政處罰，但徑直砸壞麻將機，卻無任何法律依據(jù)。公安機關(guān)認為此舉一定程度上可以震懾村民在疫情防控關(guān)鍵階段再次聚集，但是沒有依據(jù)《治安管理處罰法》和《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，不是查封扣押涉案麻將設(shè)備而是直接砸壞，沒有體現(xiàn)“以人為本”的執(zhí)法理念，沒有遵循法定程序，致使程序性法律文件制定中蘊含的程序價值大打折扣。

四、新冠肺炎疫情期間公安執(zhí)法不規(guī)范的原因剖析

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，公安機關(guān)針對各類案件的執(zhí)法處理引發(fā)輿論的廣泛關(guān)注。究其原因，是重大傳染病疫情暴發(fā)后的應(yīng)急狀態(tài)下規(guī)范公安執(zhí)法的規(guī)則供給不足，即制度規(guī)定匱乏、籠統(tǒng)，尤其缺乏程序上的規(guī)定。因此，有必要深入剖析，為保障公民權(quán)利并為公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)提供完善進路。

（一）缺乏重大傳染病疫情期間公安執(zhí)法的具體制度規(guī)定

我國已經(jīng)逐步建立起較為完善的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系框架，經(jīng)過SARS 疫情后修改調(diào)整的《傳染病防治法》是預(yù)防、控制和消除傳染病發(fā)生與流行所遵循的基本法律依據(jù)，《應(yīng)急條例》《突發(fā)事件應(yīng)對法》也在本次新冠肺炎疫情的防控阻擊戰(zhàn)中發(fā)揮了不可替代的作用。

《應(yīng)急條例》是在非典疫情后國務(wù)院專門為控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的危害所制定頒布的，其中涉及公安行政執(zhí)法的規(guī)定僅有三條，分別是第四十四條規(guī)定了公安機關(guān)協(xié)助衛(wèi)生行政部門對不配合隔離的人員進行強制執(zhí)行；第五十一條規(guī)定了阻礙應(yīng)急處理工作人員執(zhí)行職務(wù)的，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法處罰；第五十二條規(guī)定了擾亂社會、市場秩序的，由公安機關(guān)予以處罰?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》中都規(guī)定了政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)當采取的措施，而公安機關(guān)作為政府的重要職能部門，承擔著疫情防控的重要職責，因此，從法理上看疫情期間公安機關(guān)執(zhí)法是題中之義。但是，綜觀現(xiàn)有的公共衛(wèi)生法律體系，除了強制檢疫、治療、隔離之外鮮有能夠為普通民眾附加的額外義務(wù)。因此，公安機關(guān)對不戴口罩者動輒采取行政拘留、強制隔離使得防控措施有滑向失范和無序的風險，根本原因就是缺乏重大傳染病疫情期間處置各種治安行為的具體執(zhí)法依據(jù)。

（二）缺乏公安機關(guān)執(zhí)法的程序規(guī)定

缺乏可具操作的程序規(guī)定是當前公安機關(guān)在疫情期間執(zhí)法中面臨的又一難題。為及時處置疫情期間的突發(fā)性事件，行使最多的就是公安機關(guān)行政強制權(quán)，包括應(yīng)急措施和臨時措施。但是公安機關(guān)在行使行政強制權(quán)時，會普遍存在一個問題：雖然依據(jù)《行政強制法》第三條規(guī)定，在公共衛(wèi)生事件中可以依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定采取行政強制措施，目前我國公共衛(wèi)生法治體系也規(guī)定了公安機關(guān)有權(quán)實施行政強制權(quán)，但是并未規(guī)定疫情狀態(tài)下采取強制措施應(yīng)當遵循何種程序，也導致了疫情狀態(tài)下公安執(zhí)法容易突破法律規(guī)定，對執(zhí)法對象的利益保護則完全取決于公安機關(guān)的法治觀念以及執(zhí)法水平，同時公民的權(quán)益受損后的救濟問題也難以落到實處。

缺乏程序性規(guī)定，同樣導致公安機關(guān)防疫處置工作簡單“一刀切”，只要是能有效規(guī)避疫情傳播風險的措施，就是公安機關(guān)在特殊時期可以采取的措施。對防控成效的追求也減弱了這些強制措施的程序性限制，無法將公權(quán)力制約在程序的框架內(nèi)，將不可避免地影響公民享有的合法權(quán)利。

除此之外，公安機關(guān)部分民警執(zhí)法素質(zhì)不高且缺少監(jiān)督和制約也是導致公安執(zhí)法不規(guī)范的原因。部分民警自身法律素養(yǎng)低，平時未加強自身理論知識和專業(yè)技能的學習，在疫情期間的執(zhí)法過程中，對與工作有關(guān)的法律法規(guī)吃不透，粗暴執(zhí)法、“想當然”執(zhí)法問題突出，導致案件處理不規(guī)范，繼而引發(fā)群眾爭議［8］。近年來，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅速，執(zhí)法呈現(xiàn)透明化，公安機關(guān)執(zhí)法受到輿論監(jiān)督，但是并不能替代法律層面的制約。另一方面，部分公民的疫情防控責任感不強，健康素養(yǎng)知識不足也是導致當前困境的原因之一。

五、新冠肺炎疫情期間公安執(zhí)法規(guī)范化的完善路徑

此次新冠肺炎疫情的防控挑戰(zhàn)，暴露出了公安機關(guān)執(zhí)法中的短板和不足。因此，結(jié)合上述新冠肺炎疫情期間的實例分析，針對重大傳染病疫情期間如何提升公安執(zhí)法規(guī)范化水平提出如下完善路徑。

（一）宏觀維度上的優(yōu)化進路

1.提升執(zhí)法理念，應(yīng)在法律框架內(nèi)限制公民權(quán)利

在重大傳染病疫情防控中首先要考慮的是行政效率最大化及行政管理目的的快速實現(xiàn)，即以最快的速度實現(xiàn)疫情防控目的，但是限制公民權(quán)利應(yīng)當有邊界。《憲法》第五十一條作為概括性授權(quán)條款①依據(jù)《憲法》第五十一條規(guī)定，中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法的自由和權(quán)利。該條同樣也授權(quán)為了國家和社會公共利益的需要，公權(quán)機關(guān)也可以對公民權(quán)利進行限制。，可以理解為在“頂層設(shè)計”上承認因公共利益可對公民權(quán)利進行限制，形式上體現(xiàn)在現(xiàn)行公共衛(wèi)生法律文件和各項疫情防控舉措中，不過應(yīng)當是有范圍地限制公民的基本權(quán)利。這就要求公安機關(guān)在快速應(yīng)對社會危機時，應(yīng)當提升執(zhí)法理念，恪守權(quán)力擴張的邊界，維護社會公共利益的執(zhí)法應(yīng)在法律規(guī)定下進行。

2.重大傳染病疫情期間公安執(zhí)法應(yīng)當遵循的原則

公安機關(guān)為了及時消除疫情傳播危害等不可預(yù)測的風險，有必要采取強有力的應(yīng)急措施，包括但不限于行政處罰和行政強制等手段。相較于常態(tài)警務(wù)下公安執(zhí)法的有序性、規(guī)范化，重大傳染病疫情下公安執(zhí)法不可避免地會出現(xiàn)權(quán)力擴張，但是應(yīng)當在法律規(guī)定的框架下行使并遵循一定的基本原則。只有這樣才能真正符合“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的價值取向，避免權(quán)力恣意擴張，保障公民基本權(quán)利。

（1）法律保留原則。常態(tài)下，公安機關(guān)的各項執(zhí)法活動應(yīng)當以明確的法律授權(quán)作為基礎(chǔ)和前提，在無立法文件規(guī)定下公安機關(guān)不能做出影響公民合法權(quán)益的限制措施。在重大傳染病疫情期間，需要公安機關(guān)采取快速有效的措施，及時解決疫情危機，但并不意味著公安執(zhí)法不再遵循法律保留原則，向疫情防控等公共利益目的做出讓步。法律保留原則必須是公安機關(guān)在重大傳染病疫情防控期間的執(zhí)法過程中限制公民基本權(quán)利的正當性基礎(chǔ)。因此，疫情期間限制人身自由只能由法律做出規(guī)定，除非獲得授權(quán)，各級政府不得發(fā)布任何應(yīng)由法律授權(quán)才能做出的決定和命令，公安機關(guān)也不得以此作為執(zhí)法依據(jù)。公安機關(guān)執(zhí)行其他限制性措施應(yīng)當依據(jù)疫情防控的需要，在現(xiàn)有法律規(guī)定的框架下行使。

（2）比例原則。公安機關(guān)在重大傳染病疫情防控期間執(zhí)法，尤其應(yīng)當注意自由裁量權(quán)的行使，應(yīng)當全面權(quán)衡公民的個人利益和疫情防控等公共利益的實現(xiàn)是否處于一種平衡的狀態(tài)，應(yīng)當在實現(xiàn)防控目標的同時采取對公民權(quán)利侵害最小的方式。公安執(zhí)法所采取的手段必須符合法律目的，我國現(xiàn)有的公共衛(wèi)生法治體系規(guī)定了要及時預(yù)防、消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的危害后果等立法目的，但并未具體規(guī)定公安機關(guān)應(yīng)當采取何種措施消除危害后果，所以比例原則實質(zhì)上就是消解公安機關(guān)在疫情期間的執(zhí)法過程中選擇執(zhí)法手段與公民權(quán)利保障間的矛盾，為公安機關(guān)何種程度上限制公民權(quán)利提供了一種理性的限度。在重大傳染病疫情防控期間應(yīng)當嚴格限制公安機關(guān)的自由裁量權(quán)，不能一味追求防控的效率和效果，粗暴地“一刀切”，而應(yīng)當嚴格遵循比例原則，在具體情境中先權(quán)衡損益大小，防控手段要為法律所許可、實踐所必需，在能實現(xiàn)防控目的的情況下，能批評教育的絕不采取行政處罰和強制措施。

（3）正當程序和權(quán)責一致原則。正當程序原則不僅要求公安機關(guān)在執(zhí)法過程中嚴格遵循現(xiàn)有法定程序，還要求公安機關(guān)在疫情防控期間作出行政處罰和采取強制措施時，應(yīng)當向社會公開執(zhí)法過程及執(zhí)法依據(jù)，將執(zhí)法暴露在“陽光下”，尤其是在疫情防控期間，及時向社會通報各類違法行為，讓社會公眾引以為戒。權(quán)責一致原則要求公安機關(guān)在重大傳染病疫情防控期間執(zhí)法應(yīng)當受到內(nèi)部和外部的監(jiān)督，一旦違法或者不當行使職權(quán)，應(yīng)當承擔法律責任，如果公民合法權(quán)益因此受到侵害，公民有權(quán)要求國家賠償。

（二）微觀維度上的法律規(guī)制

對重大傳染病疫情期間的公安執(zhí)法進行法律規(guī)制，是保證執(zhí)法規(guī)范化最為有效的方式，能夠從根本上保證擴張的公安執(zhí)法權(quán)對公民權(quán)利侵害最小化，確保公安執(zhí)法在規(guī)范化的軌道上運行。

1.完善立法制度，實現(xiàn)執(zhí)法可操作性

《人民警察法》《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等規(guī)范性文件都在立法目的中明確系為了規(guī)范公安執(zhí)法而制定。但是都只規(guī)制常態(tài)警務(wù)環(huán)境下的公安執(zhí)法，未明確突發(fā)性事件爆發(fā)后公安執(zhí)法應(yīng)當遵循的法律程序?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》只是包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的所有突發(fā)性事件的框架性法律［9］，《應(yīng)急條例》雖然是具體實施規(guī)范，但缺乏公安實施應(yīng)急措施的制度性和程序性具體規(guī)定。因此，制定一部有關(guān)重大傳染病疫情期間公安執(zhí)法的規(guī)范性文件迫在眉睫。

因此，可由公安部牽頭，聯(lián)合國家衛(wèi)健委、司法部等多部門共同協(xié)商，在《應(yīng)急條例》的基礎(chǔ)之上重點突出幾個部分：第一，總則部分要突出旨在保障公民基本權(quán)利，規(guī)范公安執(zhí)法權(quán)擴張的立法目的；確定公安執(zhí)法應(yīng)當遵循的基本原則，其貫穿于重大傳染病疫情防控期間公安執(zhí)法的全過程，是規(guī)范指導公安執(zhí)法的根本性準則［10］。第二，預(yù)防階段應(yīng)當重視公安機關(guān)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的信息收集、研判分析的作用，并結(jié)合非典和本次新冠肺炎疫情的防控經(jīng)驗利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)建立預(yù)警網(wǎng)絡(luò)平臺；依照各級政府的統(tǒng)一部署制定應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行方案，定期聯(lián)同其他部門進行聯(lián)合演練；及時、準確地通報重大傳染病疫情防控期間的違法犯罪行為。第三，應(yīng)急處置階段要以列舉的方式規(guī)定公安機關(guān)采取行政處罰和強制性措施的情形，以及應(yīng)當遵循的法律程序，以此為公安自由裁量權(quán)劃定邊界，更好維護公民合法權(quán)益。第四，法律責任部分要強調(diào)公安機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督并暢通公安執(zhí)法外部監(jiān)督途徑［11］。內(nèi)部要明確法制監(jiān)督部門采取應(yīng)急措施前應(yīng)當上報批準，對未能實現(xiàn)事前批準的，事后要進行補報；外部要接受公眾和媒體的監(jiān)督。最后，應(yīng)當規(guī)定公民權(quán)利救濟途徑，將國家賠償納入重大傳染病疫情防控期間公安執(zhí)法不規(guī)范造成公民權(quán)利受損后的追償手段。

同時還應(yīng)當修訂《人民警察法》等規(guī)制公安執(zhí)法權(quán)的法律文件，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中公安執(zhí)法問題作出明確規(guī)定，進一步明確《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律文件在涉及重大傳染病疫情防控期間公安執(zhí)法權(quán)時的制度規(guī)定，以此實現(xiàn)公安執(zhí)法權(quán)的上下協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

2.提升一線民警理論素養(yǎng)和執(zhí)法能力

公安一線民警應(yīng)當加強基本法律知識的學習，并定期采取法律知識考試的方式檢驗學習成效。要擴大執(zhí)法考評的范圍，與日常應(yīng)急性預(yù)案演練掛鉤，把重大傳染病疫情防控下的執(zhí)法質(zhì)量納入績效考核范圍［12］，要不斷熟悉重大傳染病疫情下公安執(zhí)法的有關(guān)法律文件，總結(jié)固化執(zhí)法經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)并及時糾正執(zhí)法錯誤。

3.加強宣傳教育，明確公民在重大傳染病疫情防控下的法律責任

疫情的防控應(yīng)當是公權(quán)機關(guān)和普通公民共同發(fā)力，很多情況下普通民眾不理解、不配合才會引發(fā)諸多矛盾和爭議。這也要求一線執(zhí)法民警、衛(wèi)生防疫部門的工作人員、社區(qū)防疫志愿者應(yīng)當加強宣傳教育，及時、準確向民眾普及傳染病防治相關(guān)的醫(yī)學和法律知識。同時還要明確公民在重大傳染病防控期間應(yīng)當承擔的法律責任，建議立法機關(guān)在完善我國衛(wèi)生法治體系時增設(shè)公民在重大傳染病疫情防控下應(yīng)當承擔的法律責任。明確當暴發(fā)重大傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，公民應(yīng)當配合防控工作的開展，遵守當?shù)卣l(fā)布的交通管制、健康防護等措施要求。同時，與其他法律相互協(xié)調(diào)和銜接，制定完備的懲戒措施。