青河縣易地扶貧搬遷問題、成因及推進策略

王超杰， 王承武

(新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院， 烏魯木齊 830052)

易地扶貧搬遷是為了解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”的突出問題，由地方政府引導(dǎo)并組織實施，采取群眾自愿的原則，將不適宜人類生存居住地區(qū)的貧困人口集中統(tǒng)一安置到基礎(chǔ)設(shè)施條件較為完善、生態(tài)環(huán)境較為適宜的地方[1]，并采取產(chǎn)業(yè)扶持以及就業(yè)技能培訓(xùn)等手段，調(diào)整其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、拓展其增收渠道，增強其內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力，幫助其穩(wěn)定脫貧，確保其“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”。青河縣是新疆五個率先摘帽貧困縣之一，為了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，遵循“群眾自愿、保障基本、精確瞄準、因地制宜、實事求是”的原則，緊盯居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的建檔立卡貧困人口，將易地扶貧搬遷作為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的“頭號工程”來實施。

1 文獻回顧

脫貧攻堅工作啟動以來，易地扶貧搬遷作為其政策組成的重要部分，受到了國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，取得了許多卓有成效的研究成果。在對現(xiàn)有文獻進行梳理之后發(fā)現(xiàn)對易地扶貧搬遷的研究主要包括政策、安置模式以及效益評價三個方面。在政策實際推進中，施政理念的不一導(dǎo)致了地方政府對易地扶貧搬遷有不同的政策安排，而不同的政策安排導(dǎo)致了民眾對于易地扶貧搬遷政策的反應(yīng)不一[2]，由此有學(xué)者提出要構(gòu)建整合的政策實踐網(wǎng)絡(luò)，改變貧困群體的經(jīng)濟、社會與文化資本構(gòu)成，在新的易地扶貧搬遷聚居地重新整合，實現(xiàn)多元互動[3]，要提高基層政策理解能力和執(zhí)行能力，建立相關(guān)的政策跟蹤反饋機制，優(yōu)化扶貧政策實踐環(huán)境，努力提高貧困戶脫貧意愿、激發(fā)內(nèi)生動力[4]。在安置模式上，大部分學(xué)者認同復(fù)合式安置方式，認為復(fù)合式安置方式可以規(guī)避單一安置方式的風險，一方面不同地區(qū)應(yīng)選擇適合其發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、提高后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，降低搬遷后返貧風險[5]；另一方面易地扶貧搬遷項目中，政府的角色應(yīng)該從“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)型[6]，加強易地扶貧搬遷戶的參與，如在住房和道路建設(shè)等環(huán)節(jié)通過以工代賑的方式促進剩余勞動力再就業(yè)，增加護林員、護邊員以及社區(qū)工作人員等公益性崗位提高剩余勞動力就業(yè)水平，穩(wěn)定易地扶貧搬遷戶的工資性收入，提升搬遷后困難群眾的生活水平[7]。在效益評價方面，易地扶貧搬遷對農(nóng)戶生計資本的提升起正向作用[8]，并且能夠降低農(nóng)戶的貧困脆弱性[9]，很大程度上提高了易地扶貧搬遷戶的生活質(zhì)量，對特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)等方面也起到了積極顯著的作用[10]。這說明了易地扶貧搬遷作為精準扶貧的一種手段，能夠有效解決因自然條件不利帶來的貧困。

總的看來，雖然對易地扶貧搬遷的研究較多，但可以看出已有研究大多只涉及易地扶貧搬遷的政策、易地扶貧搬遷的安置模式以及易地扶貧搬遷的效益評價三個方面，專門針對邊境貧困縣易地扶貧搬遷問題的相關(guān)研究很少。隨著我國易地扶貧搬遷工程的展開，邊疆地區(qū)貧困戶能否順利實現(xiàn)脫貧可持續(xù)性，甚至影響到全面建設(shè)小康社會的成色和社會主義現(xiàn)代化的質(zhì)量。本文根據(jù)實地調(diào)研，針對邊境貧困縣易地扶貧搬遷工作的開展發(fā)現(xiàn)問題，查找原因，提出有針對性的解決措施，找到推進易地扶貧搬遷工作的策略。

2 青河縣概況及易地扶貧搬遷實施情況

青河縣隸屬新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)，與蒙古國接壤，高山高寒，四季變化不明顯，空氣干燥，冬季漫長而寒冷，風勢較大，夏季涼爽。域內(nèi)農(nóng)村人口和少數(shù)民族人口占比重大，截至2018年底，全縣農(nóng)村人口46 441人，占總?cè)丝诘?6.63%，哈薩克族人口48 359人，占總?cè)丝诘?6.67%，其他少數(shù)民族人口3 307人，占總?cè)丝诘?.24%。全縣轄4鄉(xiāng)3鎮(zhèn)，52個行政村，其中22個為貧困村。

青河縣易地扶貧搬遷計劃實施1 258戶4 357人，實際實施1 227戶4 709人。在易地扶貧搬遷戶安置方式上，全縣采取了移民新村安置和依托城鎮(zhèn)安置相結(jié)合的方式。通過新建移民村共安置1 106戶4 358人，其中阿魏灌區(qū)新村安置852戶3 424人，住房面積70 340平方米，8個新村安置254戶931人(分別為阿尕什敖包鄉(xiāng)阿克加爾村安置44戶162人、薩爾托海鄉(xiāng)薩爾哈仁村安置49戶182人、查干郭勒鄉(xiāng)克孜勒薩依村安置10戶37人、查干郭勒鄉(xiāng)薩爾布拉克村安置14戶41人、查干郭勒鄉(xiāng)博塔莫因村安置57戶218人、查干郭勒鄉(xiāng)加勒特爾塔斯村安置54戶192人、塔克什肯鎮(zhèn)五隊安置11戶42人、塔克什肯鎮(zhèn)三隊安置15戶60人)，住房面積19 100平方米；依托城鎮(zhèn)安置121戶351人，其中青河鎮(zhèn)安置111戶334人，住房面積10 650平方米，塔克什肯鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)安置10戶17人，住房面積550平方米。

青河縣共實施易地扶貧搬遷項目40項，總投資49 908萬元，其中：住房及配套水、電、路、供熱、供氣、排水等基礎(chǔ)設(shè)施項目22項，總投資36 940萬元；配套建設(shè)學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生院(所)、活動室、惠農(nóng)超市、通信、廣播電視、文化社區(qū)、客運站、派出所等公共服務(wù)設(shè)施工程17項，總投資9 968萬元；庭院經(jīng)濟和生產(chǎn)發(fā)展工程1項，總投資3 000萬元。

3 青河縣易地扶貧搬遷存在問題

3.1 政策規(guī)定與現(xiàn)實需要存在矛盾

為了不讓貧困戶因建房而舉債，中央政府明確規(guī)定“十三五”易地扶貧搬遷建檔立卡搬遷人口人均住房建設(shè)面積不超過25平方米[11]。在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，青河縣嚴守該條政策紅線，但對村干部以及農(nóng)戶訪談中發(fā)現(xiàn)：易地扶貧搬遷戶中存在單人單戶的情況，按政策要求只能分到25平方米以下的住房，而在實際建設(shè)中，開發(fā)商對于搬遷房戶型有著統(tǒng)一規(guī)劃，戶型固定，雖然政策允許集中建設(shè)公寓等方式解決單人單戶的問題[12]，但是實際操作中由于單人單戶的比例太小，單獨建造25平方米以下住房亦不現(xiàn)實；還有一部分農(nóng)牧民因為家庭人口較多，認為搬遷安置房面積過小，不符合自己的家庭生活實際，而搬遷房戶型固定，單獨建造大面積住房亦不現(xiàn)實，想要自己出資購買多套住房，又受制于政策紅線，也不能自購搬遷房，因此出現(xiàn)政策規(guī)定與農(nóng)牧民實際需要存在矛盾的現(xiàn)象。

3.2 搬遷計劃與實際需要存在矛盾

易地扶貧搬遷針對的是“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的建檔立卡貧困戶和非建檔戶，在對青河縣發(fā)改委相關(guān)人員的訪談中發(fā)現(xiàn)，對易地扶貧搬遷戶的確定主要按照“貧困戶申請、村民代表大會評議、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審查、扶貧辦核查”的精準識別程序，也就是扶貧辦提供的數(shù)據(jù)來進行易地扶貧規(guī)劃搬遷，雖然也有定期核查的工作開展，但是易地扶貧搬遷戶家庭的人員變動數(shù)據(jù)更新不及時，比如家中有人懷孕、婚姻狀況發(fā)生改變但戶籍未變更以及實際共同生活但不在同一戶籍的情況。這些情況的發(fā)生導(dǎo)致群眾偶有議論并引發(fā)不滿情緒，也影響到了易地扶貧搬遷工作的正常開展。

3.3 后續(xù)發(fā)展與現(xiàn)實需求存在矛盾

在實地調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，青河縣的易地扶貧搬遷大部分是以游牧為主的哈薩克族，易地扶貧搬遷安置點的選擇大多靠近城鎮(zhèn)及旅游景區(qū)，雖然搬遷安置點的生產(chǎn)生活水平和教育醫(yī)療水平遠高于原住地，但是還有少部分農(nóng)牧民一時難以適應(yīng)搬遷后的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀。雖然青河縣出臺了易地搬遷戶享受人均不足10畝地補足10畝地的特殊優(yōu)惠政策，但是搬遷后農(nóng)牧民的長期就業(yè)問題還有待解決。在易地扶貧搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，青河縣投入了一定資金發(fā)展庭院經(jīng)濟以及生產(chǎn)工程，在安置點規(guī)劃扶貧產(chǎn)業(yè)和企業(yè)以及推進土地流轉(zhuǎn)增加搬遷后的農(nóng)牧民收益，但是受地理環(huán)境以及經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，安置點的扶貧相關(guān)產(chǎn)業(yè)主要是短平快類型的勞動密集型產(chǎn)業(yè)以及傳統(tǒng)低質(zhì)農(nóng)業(yè)，雖然目前看來對于農(nóng)牧民增收有著一定幫助，但是從長遠來看產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能做到長短結(jié)合，難以保障搬遷戶的持續(xù)性收益。還有部分產(chǎn)業(yè)尚在醞釀階段，與易地扶貧搬遷的工程存在脫節(jié)，這也勢必影響搬遷戶的脫貧質(zhì)量，距離“能致富”還有很長一段路要走。另外，站在安置點企業(yè)的角度，雖然他們也愿意為搬遷戶提供就業(yè)崗位，但是一方面搬遷農(nóng)戶長期從事放牧、農(nóng)耕等相對自由的生產(chǎn)方式，難以適應(yīng)現(xiàn)代工廠的管理制度，導(dǎo)致用人單位增加管理成本；另一方面，由于政府就業(yè)培訓(xùn)對農(nóng)牧民們的針對性不強，農(nóng)牧民自身又缺乏必備的工作技能，導(dǎo)致用人單位邊培訓(xùn)邊生產(chǎn)或先培訓(xùn)才能生產(chǎn)的困境，也增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本。

4 青河縣易地扶貧搬遷成因分析

4.1 政策的短板

青河縣易地扶貧搬遷政策的制定多數(shù)都是按照上級政府部門實行，能夠結(jié)合本縣實際制定的詳細細則不多，一方面受上級政策的限制，在政策的制定過程中沒有采取“自下而上”的策略，沒有充分聽取待搬遷戶的意見和建議，導(dǎo)致某些制定的政策在自治區(qū)、地區(qū)兩級尚屬合理，但是到縣這一級適應(yīng)不了實際情況，而下級地方政府又必須執(zhí)行上級政府的政策規(guī)定，這就造成了現(xiàn)有政策與搬遷戶實際需求之間的矛盾，比如要嚴格執(zhí)行建檔立卡搬遷戶人均住房建設(shè)面積不超過25平方米的規(guī)定，允許集中建設(shè)公寓的方式解決單人單戶的住房面積偏小問題[12]，但是到縣級政府執(zhí)行的時候，很可能出現(xiàn)單人單戶的情況不多，集中建造公寓成本偏高等問題；另一方面則受到縣本級的影響，在上級部門文件下發(fā)后，一般都熱衷于抓緊時間分解安排任務(wù)，所謂“貫徹落實不過夜”，但是對政策的學(xué)習(xí)理解不夠深入，對政策落實到政策受眾時可能出現(xiàn)的問題預(yù)想不夠，導(dǎo)致群眾不滿意的現(xiàn)象發(fā)生。

4.2 執(zhí)行的慣例

政策執(zhí)行人員的數(shù)量短缺、對政策了解程度不深以及政策宣傳存在不足都導(dǎo)致了政策執(zhí)行與政策制定初衷存在偏差。首先是政策執(zhí)行人員的數(shù)量短缺，通過對青河縣相關(guān)行業(yè)部門的訪談，發(fā)現(xiàn)推動易地扶貧搬遷工作的執(zhí)行機構(gòu)人員不足，一名工作人員要同時負擔互不交叉的多項工作，在處理一些突發(fā)情況時不能及時有效解決，工作推進存在阻礙；再者是政策執(zhí)行人員對政策了解程度不深，通過訪談了解到，扶貧搬遷相關(guān)工作人員政策培訓(xùn)不足導(dǎo)致其對政策把控不力，在工作中處理問題不夠科學(xué)高效；最后是政策宣傳存在不足，對易地扶貧搬遷政策的宣傳主要靠第一書記、駐村工作隊，在走訪宣傳的過程中，由于受眾的文化程度不一導(dǎo)致宣傳效果有差異，而包戶干部又來源于各行業(yè)部門，對政策了解不夠，宣傳也就不夠得力。

4.3 監(jiān)督的乏力

合理的監(jiān)督考核機制，可以調(diào)動政策執(zhí)行人員的工作積極性，推進工作進度。一方面，在考核管理中，現(xiàn)有的考核制度缺乏對村級執(zhí)行主體的量化考核，而在實際搬遷工作中，各方面都離不開村級主體的全力配合；另一方面，搬遷戶反饋自身問題的渠道匱乏，在遇到相關(guān)問題的時候多數(shù)還是向第一書記、駐村工作隊以及包戶干部反映問題，但是這些人員由于對政策把控不夠，也只能向有問題的農(nóng)戶含糊的解釋，并不能徹底解決易地搬遷戶的問題，這就造成了搬遷戶對工作不認可、參與不積極。另外對現(xiàn)有政策進行分析發(fā)現(xiàn)多數(shù)政策的制定都是圍繞“搬得出”這一個方面，對于“穩(wěn)得住”、“能發(fā)展”和“可致富”制定的政策規(guī)劃不多，資金投入也更缺乏，這主要是因為搬遷的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、搬遷的人口以及入住率等都很好量化，也容易出成績，而后續(xù)發(fā)展過程量化困難，要做出成績也需要一定的時間成本。

5 青河縣易地扶貧搬遷推進策略

5.1 完善政策體系

首先，是針對易地扶貧搬遷目標群體的動態(tài)精準識別，要建立統(tǒng)一的易地扶貧搬遷管理信息平臺，將扶貧辦、發(fā)改委以及相關(guān)行業(yè)部門信息實現(xiàn)對接，在基層工作人員做好精準識別工作的基礎(chǔ)上掌握建檔立卡貧困戶的信息動態(tài)管理，將符合易地扶貧搬遷條件的貧困戶及時納入，不符合條件的及時剔除，簡化工作流程，提高工作效率。其次，要保證搬遷戶的后續(xù)發(fā)展，就要因地制宜的建立后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃，制定好到戶到人的脫貧措施，調(diào)動搬遷戶的勞動積極性，確保有穩(wěn)定的就業(yè)崗位、充足的生產(chǎn)資料以及良好的產(chǎn)業(yè)扶持。在就業(yè)方面，要在尊重個人意愿的前提下提供相應(yīng)就業(yè)培訓(xùn)，有針對性的提供就業(yè)崗位，產(chǎn)業(yè)扶持方面，要加大資金扶持和技術(shù)扶持力度，從根本上解決易地扶貧搬遷戶的貧困問題，確保穩(wěn)定有質(zhì)量的如期脫貧。

5.2 提高執(zhí)行能力

在建立完善好政策體系后，首要的就是提高政策執(zhí)行人員執(zhí)行能力。一方面，要提高認識，針對易地扶貧搬遷這項工作本身任務(wù)數(shù)量多、工作繁瑣的特點，抽調(diào)各相關(guān)行業(yè)部門精干力量組成易地扶貧搬遷辦公室，為工作開展打下良好的人員基礎(chǔ)；另一方面，要落實部門工作人員待遇以及晉升問題，解決人員的后顧之憂。另外，要切實加強針對易地扶貧搬遷工作人員的政策培訓(xùn)，做到相關(guān)工作人員對政策能夠理得清、說得明，尤其要注意針對第一書記、駐村工作隊等基層人員的政策培訓(xùn)，并就群眾反映多、反應(yīng)大的問題集中重點培訓(xùn)，靈活培訓(xùn)的方式方法，提高人員的宣講能力。只有這樣，才能解決易地搬遷戶的問題，推進工作的順利開展。

5.3 加強監(jiān)督考核

完善政策體系是基礎(chǔ)，提高執(zhí)行能力是關(guān)鍵，加強監(jiān)督考核是保障。要建立易地扶貧搬遷工作考核機制，堅持推進易地扶貧搬遷工作的目標，對政策落實情況和人員執(zhí)行情況進行考核，調(diào)整現(xiàn)有考核指標要素，將“搬得出”、“穩(wěn)得住”、“能致富”作為考核目標。特別地，要加強村級執(zhí)行主體的考核，摸清政策執(zhí)行的實際情況。除此之外，將高校或?qū)＜业谌皆u估引入到考核機制中來，通過主管領(lǐng)導(dǎo)、行業(yè)部門負責人、基層工作者以及易地扶貧搬遷戶座談和問卷調(diào)查等方式，讓第三方力量參與進來，對易地扶貧搬遷政策制定、執(zhí)行和效果進行監(jiān)督考核評估，對發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋到工作部門，以此推進易地扶貧搬遷工作的有效進行。