非訴執(zhí)行案件中的程序問(wèn)題研究

景 玥 袁曉軍 霍 琳

（1.河北工程大學(xué)文法學(xué)院，河北 邯鄲 056000；2.河北省邯鄲市叢臺(tái)區(qū)人民法院，河北 邯鄲 056000；3.河北省大名縣人民檢察院，河北 邯鄲 056038）

我國(guó)非訴執(zhí)行制度始于改革開(kāi)放初期，系通過(guò)行政管理領(lǐng)域的單行法律、法規(guī)列舉的方式進(jìn)行規(guī)定。其后的《行政強(qiáng)制法》、2015年修訂的《行政訴訟法》以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》對(duì)該制度作出了規(guī)定，奠定了該制度的基本格局。近年來(lái)，隨著依法治國(guó)的深入推進(jìn)，依法行政成為政府面臨的重大課題，非訴執(zhí)行案件的規(guī)范化直接影響到人民基本權(quán)益的保障，因此受到廣泛關(guān)注。一方面，該制度避免行政機(jī)關(guān)利用其優(yōu)勢(shì)地位損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督；另一方面，避免使已經(jīng)經(jīng)過(guò)調(diào)查處理的行政案件程序再次進(jìn)入司法程序，既能節(jié)約司法資源，也有助于提高行政執(zhí)法效率。［1］但面對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的大量強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，法院既要嚴(yán)格予以審查，又要集中力量進(jìn)行執(zhí)行，因此非訴執(zhí)行制度也給法院增加了一定的工作負(fù)擔(dān)。［2］

為了保證執(zhí)行的公正、合法，必須厘清其中涉及的重要程序問(wèn)題。一般而言，非訴執(zhí)行案件進(jìn)入到法院時(shí)主要涉及審查、執(zhí)行和案卷整理與儲(chǔ)存三個(gè)方面的問(wèn)題。其一，在審查環(huán)節(jié)，審查標(biāo)準(zhǔn)缺乏清晰的法律依據(jù)，導(dǎo)致無(wú)法作出最客觀公正的審查裁決，進(jìn)而影響裁決公正性；其二，在執(zhí)行階段，不完善的執(zhí)行準(zhǔn)備工作和不合理的執(zhí)行方案都會(huì)嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人的合法權(quán)益，有損司法權(quán)威；其三，在案卷整理的過(guò)程中，整理材料的內(nèi)容、方式也會(huì)影響案卷的規(guī)范化管理，進(jìn)而影響到案卷的有效運(yùn)用。

一、審查程序

審查程序是啟動(dòng)非訴執(zhí)行案件的“按鈕”，法院對(duì)執(zhí)行申請(qǐng)的審查結(jié)果直接關(guān)系到是否依據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)對(duì)行政相對(duì)人作出強(qiáng)制執(zhí)行的裁定，該裁定會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的切身利益產(chǎn)生重大影響。因此，法院有必要從實(shí)體和形式兩個(gè)方面對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的執(zhí)行申請(qǐng)進(jìn)行審查。雖然從表面上看，這種審查方式較為復(fù)雜，有降低執(zhí)行效率之嫌疑，但有效的審查是保證執(zhí)行工作順利開(kāi)展的重要保證，也是強(qiáng)制執(zhí)行結(jié)果公正的必然要求。

（一）實(shí)體審查

1.基于《行政強(qiáng)制法》第五十四條的審查內(nèi)容

《行政強(qiáng)制法》第五十四條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的催告義務(wù)：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書(shū)送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)的，向不動(dòng)產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?！痹摋l表明，法院應(yīng)從兩方面進(jìn)行審查：一是行政機(jī)關(guān)在提出申請(qǐng)之前是否依法履行了向當(dāng)事人催告的義務(wù)；二是行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出的催告期限是否滿十日。催告程序的設(shè)立可以被視為法律給予當(dāng)事人提出異議或者按照行政機(jī)關(guān)的要求配合行政行為的反應(yīng)時(shí)間，保障當(dāng)事人合法的異議權(quán)，避免當(dāng)事人在沒(méi)有充分準(zhǔn)備的情況下被強(qiáng)制執(zhí)行，從而遭受人身或財(cái)產(chǎn)的損失，這也是對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)的一種有效制約。

2.基于《行政強(qiáng)制法》第五十五條的審查內(nèi)容

《行政強(qiáng)制法》第五十五條采用不完全列舉的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)應(yīng)當(dāng)提供的材料作出了規(guī)定，主要包括：強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書(shū)，行政決定書(shū)及作出決定的事實(shí)、理由和依據(jù)，當(dāng)事人的意見(jiàn)及行政機(jī)關(guān)催告情況，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的情況等，保證申請(qǐng)執(zhí)行的內(nèi)容具體明確。上述材料中，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政決定書(shū)及作出決定的事實(shí)、理由和依據(jù)著重進(jìn)行審查。行政決定書(shū)是執(zhí)行申請(qǐng)合法的基礎(chǔ)性決定，如果決定書(shū)中載明的行政行為明顯缺乏事實(shí)依據(jù)或者法律法規(guī)依據(jù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)首先充分聽(tīng)取雙方當(dāng)事人意見(jiàn)，然后依法作出裁決；如果發(fā)現(xiàn)決定書(shū)中存在明顯非法且損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)依法作出不予執(zhí)行的裁決。

3.基于《行政強(qiáng)制法》第五十九條的實(shí)體審查內(nèi)容

《行政強(qiáng)制法》第五十九條規(guī)定了緊急情況下人民法院的立即執(zhí)行權(quán)力，即“因情況緊急，為保障公共安全，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院立即執(zhí)行。經(jīng)人民法院院長(zhǎng)批準(zhǔn)，人民法院應(yīng)當(dāng)自作出執(zhí)行裁定之日起五日內(nèi)執(zhí)行。”

通常情況下，法院對(duì)于非訴執(zhí)行案件應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)“受理——審查——執(zhí)行”三個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)法定的程序處理來(lái)保障司法裁決的合法性，但第五十九條對(duì)該程序進(jìn)行變通，去掉人民法院的“審查”環(huán)節(jié)，變?yōu)椤笆芾怼獔?zhí)行”兩個(gè)環(huán)節(jié)，但要求法院院長(zhǎng)批準(zhǔn)這一程序，既能對(duì)執(zhí)行內(nèi)容進(jìn)行一定程度的審查監(jiān)督，也能適應(yīng)緊急情況下保障公共安全的需要，雖然可能導(dǎo)致當(dāng)事人個(gè)人權(quán)利受到一定程度的侵害，但是在個(gè)人利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，公共利益優(yōu)先也是法律基本價(jià)值之一。當(dāng)然，在對(duì)“緊急情況”認(rèn)定時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)格外慎重。

（二）形式審查

法院在審查非訴執(zhí)行申請(qǐng)時(shí)，還應(yīng)當(dāng)從申請(qǐng)主體、申請(qǐng)期限、申請(qǐng)材料等形式要件進(jìn)行審查。

對(duì)申請(qǐng)主體的審查。人民法院對(duì)于非訴執(zhí)行申請(qǐng)主體的審查應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)層次：第一，申請(qǐng)人是否為合格的行政主體；第二，申請(qǐng)人是否為所涉非訴行政案件中行政行為的作出者；第三，申請(qǐng)主體是否為合格的申請(qǐng)主體，因?yàn)橹挥凶鞒鲂姓袨榈男姓C(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織才有權(quán)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行具體行政行為。

對(duì)申請(qǐng)期限的審查。人民法院對(duì)于非訴執(zhí)行案件的審查應(yīng)當(dāng)包括對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)期限的審查，應(yīng)把握以下兩個(gè)方面：第一，涉案行政行為是否已經(jīng)送達(dá)被申請(qǐng)執(zhí)行人，有效的送達(dá)是具體行政行為發(fā)生法律效力的前提；第二，涉案行政行為是否在法定的申請(qǐng)執(zhí)行期限之內(nèi)，因?yàn)槿嗣穹ㄔ簩?duì)于行政主體的逾期申請(qǐng)不予受理。

對(duì)申請(qǐng)材料的審查。申請(qǐng)材料是人民法院對(duì)執(zhí)行申請(qǐng)合法性、合理性作出判斷的主要依據(jù)，因此審查應(yīng)當(dāng)圍繞申請(qǐng)執(zhí)行書(shū)內(nèi)容的完整性進(jìn)行，主要是指申請(qǐng)執(zhí)行書(shū)中必須載明的基本情況，比如申請(qǐng)執(zhí)行當(dāng)事人的相關(guān)情況、申請(qǐng)執(zhí)行的事實(shí)和法律依據(jù)、申請(qǐng)執(zhí)行的內(nèi)容等，還有證明行政行為合法、相對(duì)人行為違法的證據(jù)材料等。

（三）審查標(biāo)準(zhǔn)

制定合理的審查標(biāo)準(zhǔn)，是非訴執(zhí)行申請(qǐng)能否得到最終執(zhí)行的重要依據(jù)，但我國(guó)目前的法律規(guī)范中對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定較為模糊，因此需要進(jìn)行進(jìn)一步討論。［3］

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百六十一條規(guī)定了人民法院審查后不予執(zhí)行的幾種情形，主要包括實(shí)施主體不具有行政主體資格，明顯缺乏事實(shí)根據(jù)或者法律依據(jù)，以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形。該條文可以視為非訴執(zhí)行申請(qǐng)的原則性審查標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)非訴執(zhí)行申請(qǐng)合法性和合理性的判斷依據(jù)。對(duì)實(shí)施主體的判斷有明確的法律依據(jù)，但是否明顯缺乏事實(shí)、法律依據(jù)，是否明顯違法等的判定則具有一定的主觀性，沒(méi)有嚴(yán)格統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。［4］筆者認(rèn)為，根據(jù)法條可以將審查標(biāo)準(zhǔn)劃分為三個(gè)遞進(jìn)的層次：

一是嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。要求法院對(duì)事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)等方面進(jìn)行客觀、公正的審查，這是非訴執(zhí)行申請(qǐng)合法、合理的前提條件。

二是普通審查標(biāo)準(zhǔn)。法院在審查中，發(fā)現(xiàn)不影響行政機(jī)關(guān)所作行政行為合法性、被執(zhí)行人實(shí)體利益的一般違法行為，可以要求當(dāng)事人及時(shí)更正，但不得影響法院作出的裁決。

三是初級(jí)審查標(biāo)準(zhǔn)。譬如記錄錯(cuò)誤或申請(qǐng)材料不完整等不影響事實(shí)認(rèn)定的輕微瑕疵，法院應(yīng)當(dāng)在要求當(dāng)事人改正或征求當(dāng)事人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上予以更正，以保證法院裁決的作出依據(jù)合法、合理。

二、執(zhí)行程序

非訴執(zhí)行案件中的強(qiáng)制執(zhí)行，是實(shí)現(xiàn)執(zhí)行申請(qǐng)的重要環(huán)節(jié)，一般應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)行前的準(zhǔn)備和強(qiáng)制執(zhí)行兩個(gè)階段。

（一）執(zhí)行前準(zhǔn)備

在對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請(qǐng)進(jìn)行全面審查后，法院會(huì)對(duì)符合執(zhí)行條件的申請(qǐng)依法作出強(qiáng)制執(zhí)行裁決。為保障執(zhí)行工作順利開(kāi)展，執(zhí)行法官應(yīng)當(dāng)做好執(zhí)行前的準(zhǔn)備工作，包括：

1.查閱申請(qǐng)執(zhí)行材料和執(zhí)行裁決，了解基本案情和執(zhí)行內(nèi)容。若被執(zhí)行人確有履行能力，先要求被執(zhí)行人積極執(zhí)行，若被執(zhí)行人拒不履行義務(wù)或有妨礙執(zhí)行的行為的，應(yīng)作出書(shū)面的執(zhí)行裁定書(shū)并強(qiáng)制執(zhí)行。

2.明確執(zhí)行管轄，對(duì)執(zhí)行標(biāo)的進(jìn)行分類。一般情況下由申請(qǐng)人所在地基層人民法院執(zhí)行；當(dāng)執(zhí)行對(duì)象為不動(dòng)產(chǎn)時(shí)，由不動(dòng)產(chǎn)所在地基層人民法院執(zhí)行；基層人民法院認(rèn)為執(zhí)行工作開(kāi)展確實(shí)有困難時(shí)，報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院決定執(zhí)行。

3.制定合理的強(qiáng)制執(zhí)行方案。強(qiáng)制執(zhí)行方案應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)行的主體、對(duì)象、時(shí)間、范圍、方法和步驟等，以合法性和合理性為宗旨，盡量減少損害被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)，同時(shí)也要考慮到執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的突發(fā)問(wèn)題并提前做好應(yīng)急預(yù)案。

（二）強(qiáng)制執(zhí)行

強(qiáng)制執(zhí)行制度的設(shè)計(jì)目的是維護(hù)法律權(quán)威，保證行政機(jī)關(guān)所做出的合法行政行為得以實(shí)現(xiàn)，但因其實(shí)施主體具有特殊性，在執(zhí)行過(guò)程中，更應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎、規(guī)范。

強(qiáng)制執(zhí)行包括一般強(qiáng)制執(zhí)行和緊急情況下的立即執(zhí)行兩種情形。一般強(qiáng)制執(zhí)行主要包括三個(gè)方面：一是針對(duì)存款，執(zhí)行措施包括查詢、凍結(jié)、劃撥和扣留、提取，但應(yīng)當(dāng)區(qū)分被執(zhí)行人個(gè)人財(cái)產(chǎn)和其家庭成員的財(cái)產(chǎn)，并為其保留必要的生活費(fèi)、贍養(yǎng)費(fèi)等；二是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)，執(zhí)行措施有查封、扣押、拍賣、變賣等；三是針對(duì)違法違章的建筑及附屬物，執(zhí)行措施主要是強(qiáng)制拆除，應(yīng)避免對(duì)建筑物的不合理拆除，若損害被執(zhí)行人合法權(quán)益應(yīng)進(jìn)行合理補(bǔ)償。

緊急情況下的立即執(zhí)行權(quán)力，指《行政強(qiáng)制法》第五十九條所規(guī)定的，在緊急情況下行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院立即執(zhí)行的特殊權(quán)力。該條款主要解決的是突發(fā)情況下公共安全的保障問(wèn)題。

三、案卷整理和保存

非訴執(zhí)行案件的案卷材料包括行政機(jī)關(guān)執(zhí)行申請(qǐng)、涉案具體行政裁決、法院裁定等，對(duì)案卷材料進(jìn)行合理的整理保存是推進(jìn)檔案管理法治化和規(guī)范化的重要路徑，應(yīng)當(dāng)注意以下問(wèn)題：

其一，案卷內(nèi)容完整性。完整的案卷材料是強(qiáng)制執(zhí)行行為合法性的重要憑證，必須應(yīng)保證完整統(tǒng)一，全面真實(shí)地反映所記載案件的全部情況，且彼此間應(yīng)當(dāng)形成嚴(yán)密的邏輯體系，按照案件處理流程，將各流程的相關(guān)文書(shū)整理歸檔，以便查閱保存。

其二，案卷整理統(tǒng)一化。不同案卷材料數(shù)量不同，內(nèi)容也有所差異，應(yīng)當(dāng)對(duì)組卷順序作出要求，制定卷內(nèi)文書(shū)目錄，并按照目錄順序組卷，以便查詢。

其三，案卷審查層級(jí)性。對(duì)案卷整理完成后，應(yīng)當(dāng)再次進(jìn)行審查。首先，對(duì)于整理案卷中的違法行為，應(yīng)當(dāng)遞交相關(guān)部門(mén)作出處理，根據(jù)處理情況再做處理；其次，對(duì)于案卷中的輕微瑕疵，應(yīng)書(shū)面的告知并限期改正，核實(shí)無(wú)誤后連同前述材料一并整理保存；最后，對(duì)于合法合規(guī)的案卷應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人反饋，并將回執(zhí)收入案卷材料中一并保存。

其四，案卷運(yùn)用現(xiàn)代化。規(guī)范的案卷整理可以服務(wù)于不同的需求，尤其是在大數(shù)據(jù)時(shí)代，案卷電子化快速推進(jìn)，不同國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)信息共享，有利于提升執(zhí)法、司法效率和權(quán)威，為政府信息公開(kāi)、司法公開(kāi)提供保障。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)目前的法律規(guī)定對(duì)于非訴執(zhí)行申請(qǐng)的審查形式和標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制執(zhí)行的步驟和方式、案卷的整理和保存等尚有不足，亟待完善。由人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請(qǐng)作出司法監(jiān)督的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)充分利用檢察體系改革的最新成果，對(duì)非訴執(zhí)行案件中行政機(jī)關(guān)和法院的職務(wù)行為形成雙重外部監(jiān)督機(jī)制，這既是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的題中應(yīng)有之義，也是法治國(guó)家建設(shè)的必然要求。