PPP項目落地實施難問題分析與對策研究

武文超

黨的十八屆三中全會提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。2014年以來，中央深化財稅、投融資、金融等多個領(lǐng)域的改革，一方面加快整頓地方政府性投融資平臺，化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，另一方面在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，逐步利用PPP模式取代投融資平臺模式，破解地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)過快增長的風(fēng)險。國務(wù)院積極推動PPP項目的落地和實施，陸續(xù)在涉及PPP項目操作指南、財政承受力論證、物有所值評價、專項債券發(fā)行、PPP項目資產(chǎn)證券化等方面出臺了一系列政策，并建立PPP項目庫、定期組織項目推介會進(jìn)行推廣。然而從實際效果來看，簽約多、融資難、落地難的情況始終沒有得到根本性改變，多數(shù)項目進(jìn)展緩慢。

一、PPP項目落地實施難問題分析

實施PPP模式的最終目的是實現(xiàn)公共部門和私人部門的雙贏局面，并提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和效率。政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域各有優(yōu)勢和局限，PPP模式通過契約方式將公共部門與私人部門聯(lián)系到一起，使雙方形成了權(quán)力的相互制約，從而有效推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)范化和透明化。然而，在實踐中卻存在如下幾個方面的問題：

（一）PPP項目風(fēng)險高、預(yù)期回報有限

PPP項目一般是交通、環(huán)保、水務(wù)、市政等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的工程項目，項目生命周期長、投資金額大。在整個項目周期中，法律制度、相關(guān)主體違約及未預(yù)期到的不可抗力因素等各種各樣風(fēng)險，都會影響到PPP項目的正常運行，甚至?xí)斐赏蚴?，例如宏觀層面的政策環(huán)境的變化，或者工程地質(zhì)條件、氣候條件等自然因素造成的不可抗力風(fēng)險等;中觀層面的項目融資、建設(shè)、運營等市場變化;微觀層面的項目設(shè)計、實施、協(xié)調(diào)、管理等方面造成的費用超預(yù)算、工期拖延、設(shè)計變更、合同變更等。與此同時，PPP示范項目的收益率普遍比較低，例如，2015年1月，河南省推出的87個PPP示范項目內(nèi)部報酬率在5%～8%左右，而資金市場上中長期信貸資金成本卻達(dá)到7%甚至8%，比信托資金的成本還要高。從能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的使用者付費項目來看，政府付費、可行性缺口補(bǔ)助方式項目不明確，預(yù)期收益率不高的問題仍有待解決。當(dāng)前推廣運用PPP模式的項目大多為水務(wù)、垃圾處理領(lǐng)域的準(zhǔn)收益類公共類項目，風(fēng)險要比傳統(tǒng)的項目大。除此之外，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在資產(chǎn)專用性強(qiáng)的問題，項目建設(shè)形成的資產(chǎn)普遍用于特定用途，很難轉(zhuǎn)為其他用途，如果轉(zhuǎn)為其他用途，使用價值將會大幅降低甚至變得毫無價值。同時，項目資產(chǎn)強(qiáng)調(diào)使用的配套性，與其他的配套資產(chǎn)結(jié)合起來才能運營，例如，污水處理項目需要與市政管網(wǎng)對接才能投入使用。這就導(dǎo)致PPP項目資產(chǎn)流動性不強(qiáng)，其轉(zhuǎn)讓交易會受到市場需求量的制約和應(yīng)用領(lǐng)域的約束。

（二）PPP項目的參與方所處環(huán)境和條件導(dǎo)致項目推進(jìn)難

從政府方來看，盡管中央制定和發(fā)布了大量PPP政策文件，用以推動PPP項目的實施開展，但法律層面還存在一定的缺失，相關(guān)法規(guī)、規(guī)范性文件之間不夠統(tǒng)一，例如特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)方式與現(xiàn)行的土地使用權(quán)出讓制度存在沖突等。同時，部門之間存在政策協(xié)調(diào)問題，社會資本、運營商等與政府之間平等的協(xié)商談判機(jī)制和渠道不暢。一些地方政府把PPP模式局限為融資模式，忽視了PPP項目在運營、管理方面的模式創(chuàng)新，僅僅當(dāng)作緩解債務(wù)壓力的手段，而部分地方政府的財力不足，制約了其推廣應(yīng)用PPP模式的積極性。從社會資本方來看，企業(yè)傾向于投資期限短且收益高的項目，或者燃?xì)夤芫W(wǎng)、電力、通信網(wǎng)絡(luò)等回報率較高的長期收費項目，然而地方政府推出的項目多為交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境治理、城鎮(zhèn)生活垃圾污水處理、網(wǎng)管改造等項目，這些項目自身收益低、政府補(bǔ)貼或購買價格不明確，加之融資成本偏高，導(dǎo)致社會資本參與積極性不高。同時，社會資本對于政府部門的契約精神不足、行政干預(yù)過多等方面存在顧慮。從金融機(jī)構(gòu)來看，普遍認(rèn)為目前新增的PPP項目多為準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目，項目本身未來現(xiàn)金流難以覆蓋資金本息，政府財政補(bǔ)貼的方式和數(shù)量不明確，項目收益的不確定性影響了商業(yè)銀行對其融資的積極性。PPP項目融資比例大、額度大、期限長，信貸風(fēng)險偏高，同時，部分PPP項目立項不科學(xué)、前景不明朗、操作不規(guī)范，加重了金融機(jī)構(gòu)對于項目風(fēng)險的顧慮。

（三）PPP項目運作特點和發(fā)展現(xiàn)狀導(dǎo)致的問題

PPP項目參與主體多、運作環(huán)節(jié)多，參與主體包括項目發(fā)起方（即政府）、投資方、承建方、運營方、使用方等，而操作流程分為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等，每個階段及步驟中都牽涉多方主體。這些主體目標(biāo)各不相同，對合同或交易信息的認(rèn)知存在差異，使得項目運作過程中的協(xié)調(diào)風(fēng)險加大，從而影響合同簽訂和執(zhí)行的效率。此外，我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式正處在投融資平臺模式向PPP模式轉(zhuǎn)型的過程中，過去地方政府習(xí)慣于對基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)“大包大攬”，從規(guī)劃、設(shè)計、融資到建設(shè)，甚至包括運營階段的整個過程中，地方政府都占據(jù)主導(dǎo)地位，因此在PPP模式推廣初期容易將其僅僅作為融資的新手段，對于社會資本參與存在顧慮;社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域長期作為承建方，偏好投資周期短、收益高的項目，不愿承擔(dān)建設(shè)、經(jīng)營過程中的風(fēng)險，傾向于讓地方政府進(jìn)行違規(guī)的“保底承諾”;商業(yè)銀行方面，過去習(xí)慣于傳統(tǒng)的抵押擔(dān)保授信模式，在中央規(guī)范地方政府性融資平臺之前，商業(yè)銀行大多通過傳統(tǒng)的授信模式直接為政府投融資平臺的基礎(chǔ)設(shè)施項目提供信貸資金，或通過銀信、銀證合作的表外渠道變相為投融資平臺提供信貸，同時要求政府進(jìn)行違規(guī)“保底承諾”，甩掉自身的經(jīng)營風(fēng)險，在融資平臺模式向PPP模式轉(zhuǎn)型過程中，參與各方都需要及時進(jìn)行轉(zhuǎn)變。除此之外，PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、實施監(jiān)督機(jī)制、績效考核機(jī)制都在探索和創(chuàng)新的過程中，有待于實踐中逐步加以完善。

二、對策建議

（一）優(yōu)化PPP模式發(fā)展的法治環(huán)境

建立和完善PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)，增進(jìn)主體間信任，在保障政府權(quán)力的同時，增加投資方資金投入的信心，并降低PPP項目的風(fēng)險和成本，同時使我國PPP項目運作方式更好地與國際接軌。一是整合國土、財政、建設(shè)等相關(guān)部門的政策、法規(guī)及規(guī)定，保障相關(guān)主體在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下充分談判協(xié)商，緩解主體間的信息不對稱。建立多方參與的PPP政策制定與實施的溝通制度，確保相關(guān)主體對政策和法律法規(guī)理解的一致性。二是建立完善的契約制度。對政府部門的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，并且明確規(guī)定政府部門違約行為的判定依據(jù)，并制定不同程度的違約懲罰措施，懲罰措施直接影響到相關(guān)政府部門及負(fù)責(zé)人。將政府部門的違約情況納入政府部門的年度工作情況考核，由上級政府部門對其進(jìn)行管理，政府部門的契約精神將成為政府部門的考核指標(biāo)之一，同時政府部門定期對項目進(jìn)展情況向社會公眾報告，由社會公眾對其進(jìn)行監(jiān)督。

（二）完善PPP項目的投融資機(jī)制

優(yōu)化政府關(guān)于PPP模式的行政流程，建立專業(yè)PPP項目管理機(jī)構(gòu)，能夠獨立地進(jìn)行項目管理和咨詢服務(wù)，滿足不同行業(yè)的PPP模式應(yīng)用需求，提高行政效率。構(gòu)建適合不同類型項目的、公平有效的風(fēng)險分擔(dān)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。通過公平公正的協(xié)商談判，保障相關(guān)主體參與模式的機(jī)會平等，客觀評價項目的風(fēng)險收益，讓承擔(dān)較多風(fēng)險的主體適當(dāng)獲得較多的收益，形成正向良性激勵。創(chuàng)建科學(xué)的價格形成和財政補(bǔ)貼機(jī)制，建立定期審價制度，加強(qiáng)成本監(jiān)控，健全公共服務(wù)價格調(diào)整機(jī)制，完善價格決策聽證制度，對于經(jīng)濟(jì)效益較差、難以維持成本支出的項目，在綜合考慮各方因素的基礎(chǔ)上，合理提供財政補(bǔ)貼，并探索建立動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，以保證財政支出的穩(wěn)定。建立靈活便捷的進(jìn)入和退出機(jī)制。通過市場競爭的方式引入社會資本，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。對不愿意繼續(xù)參與項目、管理運營效率低下、沒有履行合同意愿或能力的社會資本提供法制化、市場化的便利退出渠道。

（三）創(chuàng)新PPP模式發(fā)展的保障機(jī)制

加大PPP項目的推介力度，著力提高PPP項目質(zhì)量，引導(dǎo)社會資本積極參與PPP項目，支持轉(zhuǎn)型后的投融資平臺企業(yè)撬動社會資本參與PPP項目，逐步形成政策宣傳和項目示范帶動效應(yīng)。充分發(fā)揮商業(yè)銀行的綜合性金融服務(wù)優(yōu)勢，鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)銀行全程深度參與PPP項目，以適應(yīng)PPP項目融資需要，提高PPP項目的運行效率。充分發(fā)揮政策性銀行的導(dǎo)向和引領(lǐng)作用，積極支持金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目。完善產(chǎn)業(yè)及稅收等相關(guān)配套政策，通過稅收減免、增信擔(dān)保、利息補(bǔ)貼以及PPP項目周邊土地或附屬物經(jīng)營開發(fā)權(quán)優(yōu)先等多種方式，鼓勵和支持社會資本參與PPP項目。加大PPP項目投融資運作的專業(yè)人才培養(yǎng)，通過專業(yè)知識培訓(xùn)、實際案例考察等手段培養(yǎng)政府所需要的官員及人才，建立和完善專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)體系，為PPP項目招標(biāo)、談判、融資、管理等環(huán)節(jié)提供金融、財務(wù)、合同管理、法律和專業(yè)技術(shù)方面的服務(wù)和支持。

（四）規(guī)范 PPP項目的實施管理

不斷建立和完善PPP項目運作的規(guī)范化、科學(xué)化的流程，逐步提高PPP模式的推廣效率。根據(jù)不同領(lǐng)域PPP項目的行業(yè)經(jīng)營特性、經(jīng)營類型等屬性對項目的招投標(biāo)、特許權(quán)協(xié)議、融資結(jié)構(gòu)和方式、風(fēng)險分擔(dān)、績效管理、爭議解決等環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，形成比較規(guī)范統(tǒng)一的流程和框架?？茖W(xué)評估PPP項目流程，持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化管理流程。鼓勵社會公眾、社會資本及融資機(jī)構(gòu)等參與物有所值評價、財政承受能力評估等步驟，增進(jìn)相關(guān)主體間的信任。不斷改進(jìn)優(yōu)化PPP項目流程，盡快制定出PPP模式適用項目領(lǐng)域、范圍的判別標(biāo)準(zhǔn)，提升PPP項目的行政審批效率，保障PPP模式的持續(xù)發(fā)展。加快PPP模式的管理創(chuàng)新，加強(qiáng)項目實施的績效管理。加強(qiáng)PPP項目精益管理，提高PPP模式運營效率;運用現(xiàn)代管理方法控制PPP項目中的各種風(fēng)險，根據(jù)實際情況做好各種風(fēng)險應(yīng)對;逐步完善PPP項目績效評價的實施框架、指標(biāo)體系，強(qiáng)化PPP項目收益和績效掛鉤的機(jī)制。

【本文系河南省社會科學(xué)院2019年基本科研費課題“當(dāng)前PPP模式推廣中存在的問題與對策研究”（19E10）的階段性成果】

（作者單位：河南省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）