衡量國家治理能力的基本指標(biāo)

[摘要] 在國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程中，治理能力至關(guān)重要。要從學(xué)理上認(rèn)識和把握衡量國家治理能力的基本指標(biāo)及其指標(biāo)特性。圍繞提高國家治理能力的基本指標(biāo)，要科學(xué)理解和貫徹黨的十九大精神和十九屆四中全會通過的《決定》，必須辨明在新的改革開放進(jìn)程中應(yīng)堅持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么。

[關(guān)鍵詞] 國家治理; ?基本指標(biāo); ?現(xiàn)代化

[中圖分類號] D616 ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2019）12-0045-04

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)是，“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。”1這與黨的十九大報告提出的新的“兩步走”戰(zhàn)略相輔相成，為我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了路徑與遵循。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是事關(guān)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重大課題，我們必須從理論上乃至思維方式的范式上理解這個重大課題，才能發(fā)揮《決定》指導(dǎo)實踐的重要作用。國家治理體系和治理能力關(guān)系密切，世界上很多國家在追求現(xiàn)代化的道路上建立了相似的政治制度，然而，有的國家治理成果顯著，有的卻治理失敗，關(guān)鍵在于國家治理能力。

基本指標(biāo)

國家治理能力不但體現(xiàn)在處理“政府——市場——社會”所構(gòu)成的政治關(guān)系上，也體現(xiàn)在社會支持——制定政策——政策執(zhí)行的全政治過程之中，衡量國家治理能力，首先取決于執(zhí)政黨對治國理政內(nèi)在規(guī)律的認(rèn)識和把握上。據(jù)此，衡量國家治理能力至少包含政治認(rèn)知力、體制吸納力、制度整合力和政策執(zhí)行力四項指標(biāo)。

政治認(rèn)知力。對于發(fā)展中國家來說，政治家集團(tuán)對于“政治”的認(rèn)知能力，即關(guān)于政治權(quán)力關(guān)系的認(rèn)知程度、對于政治制度的理解程度，直接決定了一個國家的政治走向和政治道路，以及由此而來的制度建設(shè)和能力建設(shè)。很多轉(zhuǎn)型國家所犯的顛覆性錯誤，首先是因為政治認(rèn)知出了問題。因此，政治認(rèn)知力是衡量國家治理體系和國家治理能力的前提性指標(biāo)。中外歷史上，幾乎所有類型的政治權(quán)力都是通過經(jīng)濟權(quán)力、軍事權(quán)力和意識形態(tài)權(quán)力的綜合性較量而來的，政治權(quán)力（政治制度）一旦被選擇，對其他權(quán)力的運行往往具有決定性的作用，因為政治制度最為集中地體現(xiàn)了各種利益關(guān)系的制度化安排。在現(xiàn)實中，人們往往把諸多問題歸咎于政治制度的問題，其中最明顯的就是把腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)歸咎于某種特殊的政治制度，把經(jīng)濟落后也歸咎于政治制度，因此有些人期盼從政治制度下手，通過改組或者重組政治制度來解決人們抱怨的問題，但其結(jié)果往往是加速了政治制度的解體，并因為這一根本性結(jié)構(gòu)的缺失而導(dǎo)致政治衰敗，戈爾巴喬夫改革和戊戌變法就屬于此類政治認(rèn)知的結(jié)果。世界政治中很多發(fā)展中國家也是期盼通過政治制度的改變而醫(yī)治腐敗問題、促進(jìn)經(jīng)濟增長，但結(jié)果都是事與愿違，其中的根本問題就出在了政治認(rèn)知力上。一些國家沒有認(rèn)識到政治制度是其他權(quán)力相互作用的結(jié)果而非原因，而很多國家恰恰把政治制度當(dāng)作原因，試圖去解決社會問題，最終往往是南轅北轍。

體制吸納力。一種政治體制如果能夠?qū)⑸鐣麟A層有效地納入體制，讓他們自覺地而非被強制地認(rèn)同并效力這個體制，這樣的政治體制就是強大的、有能力的。因此，體制吸納力有些類似合法性概念。體制吸納力具有分層性，這表現(xiàn)在要處理兩對關(guān)系，一是政治權(quán)力與基層民眾的關(guān)系，這里主要是滿足民眾的民生能力，可謂民生滿足能力。二是政治權(quán)力與知識分子、企業(yè)家等的關(guān)系。對于知識分子，如何通過話語論述能力而讓廣大知識分子增強道路自信、理論自信、制度自信、文化自信;對于企業(yè)家而言，重要的是法治化能力，即如何在法律上有效地保障他們的權(quán)益。

制度整合力?，F(xiàn)代國家權(quán)力關(guān)系的維度是多面向的，諸如國家——社會關(guān)系、中央——地方關(guān)系、政治——經(jīng)濟關(guān)系以及傳統(tǒng)意義上的行政——立法——司法關(guān)系。這樣，如何把多層次、多維度的專業(yè)化制度有效地組織起來，就是對國家能力或治理能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其中單靠強制力是達(dá)不到目的的，需要一種有效的政體形式把各種權(quán)力關(guān)系整合起來。也就是說，制度整合力依賴于政體形式。

政策執(zhí)行力。這是觀察國家治理能力的最直觀的指標(biāo)，即一個國家的中央政府是否有決策的權(quán)威、是否有將政策變得可執(zhí)行的權(quán)威，以及政策執(zhí)行者是否有能力去執(zhí)行權(quán)威意志。這樣，權(quán)威的政策過程事實上包括兩個部分，即中央權(quán)威和有能力的公務(wù)員隊伍。政治的人民性（民主性）首先不能排斥政治的權(quán)威性。權(quán)威性直接表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人的決策力，是否敢于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)。權(quán)威的決策要得到有效的貫徹執(zhí)行，還需要有公務(wù)員隊伍本身的能力和訓(xùn)練以及專業(yè)化。抽象的國家能力在很多時候依賴于公務(wù)員隊伍的素質(zhì)和專業(yè)化程度這種技術(shù)性難題。

指標(biāo)特性

衡量國家治理能力的指標(biāo)具有一些特性，通過把握這些指標(biāo)特性，有助于我們準(zhǔn)確理解和貫徹實施黨的十九屆四中全會通過的《決定》，而不是僅僅停留在“提高國家治理能力”的口號上。

普遍性。由政治認(rèn)知力、體制吸納力、制度整合力和政策執(zhí)行力所構(gòu)成的國家治理能力指標(biāo)，首先是為了解決治理難題，因而是一種問題導(dǎo)向的指標(biāo)體系。這就意味著，我們建立的國家治理能力的指標(biāo)體系是可以進(jìn)行國際性對話的。

系統(tǒng)性和分層性。國家治理能力指標(biāo)是一種涉及政治過程的全系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。而系統(tǒng)性指標(biāo)又是由不同層次的指標(biāo)所構(gòu)成，比如體制吸納力包括了民生滿足能力、話語論述能力和法治保障能力;制度整合力不但要求整合部門與地方，部門內(nèi)部的整合也是當(dāng)務(wù)之急;政策執(zhí)行力由常規(guī)政策、產(chǎn)業(yè)政策和資本市場中的能力所構(gòu)成。

非對稱性。一個國家很難做到在所有指標(biāo)上都很強大。就一個國家而言，國家治理能力在不同的層面表現(xiàn)出不同的能力;不同國家的非對稱性是完全不一樣的，一個國家之強則可能是另一個國家之弱，但并不能因此而移植，不能以一個國家之強去克服另一個國家之弱，社會結(jié)構(gòu)和文明基因決定了“飛來峰”不管用。因此，非對稱性特征只能體現(xiàn)在各國治理之中，需要各國經(jīng)驗去支撐這一理論特征。

提高我國治理能力的幾點思考

《決定》指出，“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”1。圍繞國家治理能力的衡量指標(biāo)，我們能深刻理解中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，能辨明在新的改革開放進(jìn)程中應(yīng)堅持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么。

堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度。實踐證明，我們黨具有高度的政治認(rèn)知力，這將保證我們不會犯顛覆性、戰(zhàn)略性的錯誤。上任伊始，針對一些人所謂政治改革落后于經(jīng)濟改革的說法，習(xí)近平總書記深刻指出：“我不贊成那種籠統(tǒng)地認(rèn)為中國改革在某個方面滯后的說法。在某些方面、某個時期，快一點、慢一點是有的，但總體上不存在中國改革哪些方面改了，哪些方面沒有改。問題的實質(zhì)是改什么、不改什么，有些不改的、不能改的，再過多長時間也是不改，這不能說不改革?！?顯然，不能改的就是中國特色社會主義根本制度。基于對政治制度決定性作用的深刻認(rèn)知，2014年習(xí)近平總書記進(jìn)一步闡述道，“政治制度是用來調(diào)節(jié)政治關(guān)系、建立政治秩序、推動國家發(fā)展、維護(hù)國家穩(wěn)定的”3。因而“在一個國家的各種制度中，政治制度處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。這個論斷既還原了歷史唯物主義基本原理，也道出了中國歷史的制度變遷規(guī)律。中國特色社會主義制度，根植于我國本土，具有民族精神的支撐和文化傳統(tǒng)的滋養(yǎng)，具有強大的生命力，是我們黨必須長期堅持和發(fā)展的。從這個意義上說，這也是我們黨提出堅持中國特色社會主義制度自信的根源所在。

堅持和發(fā)展民主集中制。民主集中制能保障我國的制度整合力，在我國，民主集中制作為根本的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，不僅體現(xiàn)了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制的關(guān)系原則，同時也是一個決策過程，在國家——社會、中央——地方、政府——企業(yè)各個維度上把不同領(lǐng)域組織起來，展現(xiàn)了我國國家治理的制度組織力和國家能力。民主集中制作為革命年代形成的政治組織原則，有效地強化了群眾路線下的政治參與，既行使國家權(quán)力，又保障了人民權(quán)利，最大程度地展現(xiàn)了民主與集中的辯證統(tǒng)一，使得社會在增強活力與創(chuàng)造力和重建能力與秩序之間保持高度的穩(wěn)定。人民意志的統(tǒng)一與意愿的反映得到了充分結(jié)合，保證了黨和國家機關(guān)既能集中力量辦大事又能協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)了集中領(lǐng)導(dǎo)與廣泛參與的統(tǒng)一、充滿效率與富有活力的統(tǒng)一?！稕Q定》中第二、第三部分“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”“堅持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”，反映了在新時代條件下，我們黨對堅持“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主”相結(jié)合、提高制度整合力的深刻思考與把握。

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建中國特色政治經(jīng)濟學(xué)話語體系，發(fā)揮我國哲學(xué)社會科學(xué)作用。經(jīng)過40多年的改革開放，我國走出了一條中國特色社會主義道路，為既想維持民族和國家獨立又渴望現(xiàn)代化發(fā)展的廣大發(fā)展中國家提供了中國方案，這需要我們建立系統(tǒng)的能夠解釋中國道路、提升中國經(jīng)驗的理論體系，從理論和實踐層面，我們都已經(jīng)具備了構(gòu)建中國特色社會主義政治經(jīng)濟學(xué)的條件。培育和踐行社會主義核心價值觀，把各領(lǐng)域的社會力量統(tǒng)籌在弘揚社會主義核心價值觀的主旋律下，有助于提高體制吸納力，發(fā)動最廣泛的群眾力量投入到全面建成小康社會中去。

加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，解決發(fā)展不平衡不充分問題。經(jīng)濟因為其關(guān)乎國民的直接訴求，因而具有最大公約數(shù)性質(zhì)，可以解決諸多社會問題。堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，探索精準(zhǔn)脫貧的可持續(xù)發(fā)展道路，使我國廣大貧困人口和貧困地區(qū)一同進(jìn)入全面小康社會。妥善處理經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)性調(diào)整之間的平衡，在不影響結(jié)構(gòu)性調(diào)整的前提下，發(fā)揮財政政策和貨幣政策的逆周期調(diào)節(jié)作用，保持經(jīng)濟運行穩(wěn)中有進(jìn)的態(tài)勢。公有制經(jīng)濟掌握國家發(fā)展命脈，對經(jīng)濟發(fā)展起主導(dǎo)性作用，加快國有經(jīng)濟改革，使國有經(jīng)濟更多地承擔(dān)起促進(jìn)新舊發(fā)展動能轉(zhuǎn)換、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重?fù)?dān)。毫不動搖鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟。民營經(jīng)濟貢獻(xiàn)了80%的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，其活力不僅體現(xiàn)在技術(shù)創(chuàng)新方面，還體現(xiàn)在制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，進(jìn)一步激發(fā)民營經(jīng)濟的活力。

建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化隊伍。打鐵必須自身硬。以習(xí)近平同志為核心的黨中央圍繞提高政策執(zhí)行力的兩個因素，對新時代黨的建設(shè)和人才工作提出了新的要求。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要堅持正確選人用人導(dǎo)向，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，提拔重用牢固樹立“四個意識”和“四個自信”、堅決維護(hù)黨中央權(quán)威、全面貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?。要實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，把黨內(nèi)和黨外、國內(nèi)和國外各方面優(yōu)秀人才積聚到黨和人民的偉大奮斗中來?！稕Q定》進(jìn)一步指出，把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設(shè)的重大任務(wù)，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)。我們必須從提高國家治理能力、推動黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于人才工作的重要論述，選用高素質(zhì)人才投入到新時代改革開放的征程中。

圍繞國家治理能力的四個指標(biāo)，從國內(nèi)外的發(fā)展經(jīng)驗可以看出，經(jīng)濟方面的改革可以更大膽一些、甚至進(jìn)行“革命性變革”，但政治領(lǐng)域的變革應(yīng)該是在固本的基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)式的發(fā)展。從國際經(jīng)驗的對比來看，我國和其他發(fā)展中國家一樣，都實行了市場經(jīng)濟、對外開放，但我國的治理績效超過了很多開放程度和市場化程度更高的國家，關(guān)鍵在于我國寓“變”于“不變”之中，不能改的，再過多長時間也不能改。這樣就能使我國保障國家組織化的同時，又使社會充滿生機，從而充分發(fā)揮中國特色社會主義制度、國家治理體系和治理能力的特有優(yōu)勢。

[參考文獻(xiàn)]

[1]《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2019.

[2]習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[3]中共中央文獻(xiàn)研究室編.習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014.

[4]楊光斌.關(guān)于國家治理能力的一般理論[J].教學(xué)與研究，2017（1）.

（作者簡介：楊光斌，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，第十三屆全國政協(xié)外委會委員）

責(zé)任編輯 / 曹 ? 晶