民航發(fā)展基金預(yù)算績效評價研究

□ 張 淵 劉曉紅 蘇春毅/文

民航發(fā)展基金預(yù)算績效評價的現(xiàn)狀

（一）民航發(fā)展基金的現(xiàn)狀

民航發(fā)展基金屬于政府性基金，政府性基金是政府為支持公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展向公民法人征收并且具有專項用途的財政資金。民航發(fā)展基金也不例外，主要是為了加強(qiáng)民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持民航業(yè)發(fā)展等為目的而征收的。2000年前政府性基金共有327項，種類繁多、政出多門、重復(fù)設(shè)置、規(guī)模越來越大。隨后財政部會同有關(guān)部委進(jìn)行了大力治理整頓，基金種類已大幅削減，目前保留21項。民航發(fā)展基金由于政策效應(yīng)明顯、屬于仍對民航基礎(chǔ)建設(shè)投資和事業(yè)發(fā)展發(fā)揮重要作用的基金項目，所以得以繼續(xù)保留，民航局也建立依法、規(guī)范、透明的管理制度，加強(qiáng)與一般公共預(yù)算資金統(tǒng)籌使用，提高資金使用效率，尤其是近幾年的民航發(fā)展基金預(yù)算執(zhí)行提升速度很快，降低了大量結(jié)余資金帶給公眾對其合法性、資金流向等問題的質(zhì)疑。

（二）民航發(fā)展基金績效評價的現(xiàn)狀

這幾年民航系統(tǒng)在如何提高民航發(fā)展基金預(yù)算執(zhí)行上大下功夫，包括加強(qiáng)預(yù)算申報管理、簽訂預(yù)算指標(biāo)承諾、定期約談機(jī)制、引入激勵機(jī)制、清理遺留項目、盤活存量資金等。而績效評價這個強(qiáng)有力又能持續(xù)化的引擎也開始發(fā)動起來，績效考評不僅對預(yù)算管理工作及業(yè)務(wù)管理工作進(jìn)行有效反饋，能及時糾正長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的偏差，同時具備監(jiān)督和規(guī)范工作流程的功能，對保證民航發(fā)展基金的征收預(yù)算具有重大意義。而績效評價目前從指標(biāo)設(shè)立體系來看口徑較難統(tǒng)一，多維度考核難度較大，從指標(biāo)評價體系來看可操作性較弱，需要繼續(xù)完善，從指標(biāo)評價方法來看政府預(yù)算項目的差異性并未完全體現(xiàn)，要點不甚明確，預(yù)算執(zhí)行部門接受度不高，從績效評價實施程度來看，在績效自評工作的基礎(chǔ)上還需進(jìn)一步強(qiáng)化評價機(jī)制。

民航發(fā)展基金預(yù)算績效評價面臨的問題

（一）績效指標(biāo)設(shè)置不合理

目前民航發(fā)展基金建設(shè)項目績效指標(biāo)設(shè)置較為單一，多維度考核難度較大。使用民航發(fā)展基金的各單位在申報政府性基金預(yù)算時，對產(chǎn)出指標(biāo)理解不一，導(dǎo)致產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)立口徑難以統(tǒng)一，無法精確的定量。并且預(yù)算項目在每期預(yù)算中按項目進(jìn)度匹配不夠嚴(yán)謹(jǐn)，特別是民航基建項目大部分為跨年度建設(shè)項目，預(yù)算指標(biāo)涉及不同的基建程序階段，從項目前期費開始到資產(chǎn)交付中各個環(huán)節(jié)，所以針對的年度預(yù)算指標(biāo)和中期預(yù)算指標(biāo)需要以不同的階段予以設(shè)計。

（二）缺乏可操作性的基建項目績效評價指標(biāo)體系

績效評價指標(biāo)是績效評價的基礎(chǔ)，直接影響到績效評價的質(zhì)量和效果。現(xiàn)行績效評價指標(biāo)依據(jù)為2013年財政部發(fā)布的《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，從投入、產(chǎn)出、過程和效果四個階段設(shè)置了績效評價指標(biāo)。但其一方面與政府投資基建項目的施工和管理實踐存在偏差，缺少一些必要的績效評價指標(biāo)，無法實現(xiàn)對項目的直接評價。要提高民航發(fā)展基金基建項目績效評價效果，就必然要解決基建項目績效評價指標(biāo)現(xiàn)存的上述問題。

（三）績效評價要點不明確

民航發(fā)展基金預(yù)算績效評價需要對各類標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行收集和整理，形成體現(xiàn)計劃、行業(yè)、專業(yè)、歷史等各方面特點的各類評價標(biāo)準(zhǔn)，并對評價權(quán)重設(shè)置，選用各種科學(xué)的方法，合理設(shè)置權(quán)重分值，明確績效評價要點?！坝械姆攀浮北憧伞笆掳牍Ρ丁保珡拿窈桨l(fā)展基金預(yù)算績效評價的內(nèi)容來看，并沒有明確四個階段的評價要點，容易導(dǎo)致評價標(biāo)準(zhǔn)和方法出現(xiàn)偏差，資料收集與數(shù)據(jù)分析工作也難以有針對性的開展。

（四）基建項目績效評價實施程度不高

績效評價是績效管理工作的核心環(huán)節(jié)。民航局積極組織績效評價試點及推廣工作，目前已形成了一套較為成熟的績效評價體系。然而已開展的績效評價工作主要針對飛標(biāo)適航等課題類項目，面向民航發(fā)展基金基建項目的績效評價尚未開展。民航發(fā)展基金基建項目涉及資金量大，建設(shè)程序復(fù)雜，建設(shè)結(jié)果偏離目標(biāo)的風(fēng)險更大，后果也更加嚴(yán)重，迫切需要加強(qiáng)對其績效評價。目前各單位雖已開展了基建項目績效自評，但缺乏來自主管部門或第三方的績效評價，使得現(xiàn)有評價結(jié)果的權(quán)威性和公正性難以得到保證。

民航發(fā)展基金預(yù)算績效評價存在問題的對策

（一）設(shè)立科學(xué)合理的績效目標(biāo)

設(shè)立科學(xué)合理的政府性基金項目支出績效指標(biāo)，就是要確定績效指標(biāo)范圍、分類、共性，盡量考慮到建設(shè)項目的特點、預(yù)算安排的時間，建立科學(xué)合理的框架結(jié)構(gòu)。本文選用綜合分析法設(shè)立民航發(fā)展基金項目績效指標(biāo)，該方法是將已存在的一些指標(biāo)按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聚類，并將符合條件未納入指標(biāo)體系的指標(biāo)進(jìn)行選取，使之體系化的一種構(gòu)造指標(biāo)體系的方法，設(shè)立的績效指標(biāo)符合慣例。

產(chǎn)出指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)——數(shù)量指標(biāo)，可按照項目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行聚類，基本涵蓋了絕大部分建設(shè)項目單位工程類別，各類型建設(shè)項目可依具體工程類別選取。指標(biāo)層級是財政部要求的三級指標(biāo)，三級指標(biāo)的層級定為初步設(shè)計及概算批復(fù)中概算單項。并將費用類等不形成結(jié)果性產(chǎn)出的指標(biāo)，轉(zhuǎn)化成過程類產(chǎn)出指標(biāo)，便于績效考核評價。

產(chǎn)出指標(biāo)——質(zhì)量指標(biāo)，即本年度或項目期內(nèi)實際達(dá)到既定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，主要按項目期結(jié)束后質(zhì)量目標(biāo)等級，單位工程驗收合格率進(jìn)行分類。該指標(biāo)應(yīng)設(shè)立于項目期結(jié)束或單位工程完成時的當(dāng)年預(yù)算年度。時效指標(biāo)，基本上以工程完成的及時率判定，按單位工程完工時間、整體工程完工時間、計劃完成項目進(jìn)度劃分。成本指標(biāo)，以控制項目成本為主要目標(biāo)，科學(xué)的成本目標(biāo)應(yīng)趨近項目批復(fù)概算，偏差度不應(yīng)過大，可按單位工程造價結(jié)算審減率，整體項目成本超出概算比例設(shè)立。

產(chǎn)出指標(biāo)是涉及基本建設(shè)項目績效指標(biāo)設(shè)立的核心內(nèi)容，指標(biāo)設(shè)計實際上并不是指標(biāo)層級越細(xì)越好，也不是指標(biāo)數(shù)量越多越好，良好的指標(biāo)體系應(yīng)具有簡明，易操作及可重復(fù)使用的特征。

效益指標(biāo)。效益指標(biāo)中經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)主要針對的是經(jīng)營性項目，非經(jīng)營性項目無法考證經(jīng)濟(jì)效益，主要是社會效益。對于經(jīng)營性項目來講經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)中應(yīng)包含投資收益率、投資回收期、經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率、經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值、效益費用比等指標(biāo)，這些指標(biāo)對于跨年度項目來講應(yīng)在最后預(yù)算年度設(shè)立。

社會效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)是經(jīng)營性項目與非經(jīng)營性項目所共有，社會效益指標(biāo)主要包括對行業(yè)的影響，對單位整體形象的影響，對地區(qū)人民生活水平的影響；生態(tài)效益指標(biāo)包括綠化情況、對周邊景觀的影響、主要污染物的排放情況等；可持續(xù)影響指標(biāo)主要包括項目自身可持續(xù)性，項目對所處區(qū)域的可持續(xù)性影響等，這三類指標(biāo)在項目的預(yù)可研、可研、初步設(shè)計報告中均有體現(xiàn)。經(jīng)營性項目與非經(jīng)營性項目可根據(jù)具體項目具體設(shè)定。這里不多贅述。

（二）完善符合項目特點的績效評價指標(biāo)體系

財政部《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)〔2013〕53號）是現(xiàn)行最新的績效評價指標(biāo)體系框架，是政府部門進(jìn)行績效評價的依據(jù)，也是本文研究并完善民航發(fā)展基金基建項目績效評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。民航發(fā)展基金基建項目具有鮮明的獨特性，其績效評價指標(biāo)體系的建立既要考慮民航發(fā)展基金的政策預(yù)期，又要符合基建程序的特殊性。本文將上述特點與現(xiàn)行共性評價指標(biāo)體系相融合，對現(xiàn)行共性評價指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充和調(diào)整，逐一分析各階段基建項目管理的實施細(xì)則，將各項指標(biāo)評價要點具體化，以提升績效評價指標(biāo)的系統(tǒng)性、科學(xué)性和可操作性，完善適用于民航發(fā)展基金建設(shè)項目績效評價的指標(biāo)體系，達(dá)到優(yōu)化基建項目績效評價指標(biāo)的目的。

一為基于利益相關(guān)者理論對績效評價共性指標(biāo)體系進(jìn)行完善。民航發(fā)展基金基建項目存在多元的利益相關(guān)者，除了直接參與建設(shè)過程的建設(shè)單位、施工方、監(jiān)理方、設(shè)計方外，與項目利益相關(guān)的政府、社會公眾以及最終消費、使用者等均屬于項目的利益相關(guān)者，自然也就導(dǎo)致了績效評價指標(biāo)的多樣性。因此，需要引入與勘察方、設(shè)計方和招投標(biāo)方等相關(guān)的績效評價指標(biāo)。

二為結(jié)合項目實施過程對績效評價共性指標(biāo)進(jìn)行完善。建設(shè)項目實施程序是設(shè)置績效評價指標(biāo)的重要依據(jù)。鑒于項目績效評價不僅是對單個項目實施過程進(jìn)行評價，同時關(guān)注如何通過現(xiàn)階段評價使下一步實施過程能夠獲得更好的績效，因此，項目實施的各階段在總體上應(yīng)是一個連貫的過程，過程之間的績效評價需要實現(xiàn)緊密的銜接，才能通過提升過程績效來實現(xiàn)項目績效的有效改善。

三為基于項目管理理論對績效評價共性指標(biāo)進(jìn)行完善。項目管理理論是進(jìn)行項目實施管理的基礎(chǔ)，其核心是對項目數(shù)量、成本、質(zhì)量、進(jìn)度等基本目標(biāo)進(jìn)行確定和管理。因此，應(yīng)對項目管理的基本目標(biāo)予以適當(dāng)補(bǔ)充，將時間目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、成本目標(biāo)等作為相應(yīng)階段的評價要點予以規(guī)定。

四為基于映射理論對績效評價共性指標(biāo)進(jìn)行完善。從政府績效評價的視角看，從投入到過程，從過程到產(chǎn)出等均為一種映射。投入階段確立的項目目標(biāo)指標(biāo)不僅是進(jìn)行過程管理的依據(jù)，其與過程評價指標(biāo)均是設(shè)置產(chǎn)出階段項目建設(shè)成果相關(guān)評價指標(biāo)的重要依據(jù)。

需要說明的是，民航發(fā)展基金基建項目類型較為廣泛，如有些項目涉及大量的土建工程，有些項目僅涉及設(shè)備采購及安裝，有些項目規(guī)模很小未涉及招投標(biāo)程序等，在具體應(yīng)用時還要在其中靈活選擇最能體現(xiàn)項目特點的評價指標(biāo)，同時，賦予各類評價指標(biāo)符合項目特點的權(quán)重分值及評價標(biāo)準(zhǔn)，從而形成符合項目特征的績效評價指標(biāo)體系。

（三）明確項目績效評價要點

投入部分。項目立項階段績效目標(biāo)的合理性，主要對應(yīng)預(yù)算項目庫中立項依據(jù)及實施方案，并參照可研及初設(shè)的評審報告進(jìn)行評價，但部門預(yù)算上報需初設(shè)批復(fù)后才可上報，絕大部分項目會經(jīng)過中介機(jī)構(gòu)專家評審，并已獲得主管部門批復(fù)，所以績效目標(biāo)的合理性不應(yīng)作為評價重點，分值應(yīng)較低。

績效指標(biāo)的明確性，主要考慮績效指標(biāo)是否清晰、細(xì)化、可衡量等，這里面存在細(xì)化分解的度的把握問題，越細(xì)越好還是有固定標(biāo)準(zhǔn)，這在指標(biāo)設(shè)立的問題及對策中已經(jīng)過論述，鑒于民航發(fā)展基金以基本建設(shè)項目為重，那以初步設(shè)計及概算批復(fù)的單項作為細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)是較為合理的。并將合理劃分過程類產(chǎn)出和結(jié)果性產(chǎn)出指標(biāo)作為評價因素考慮。

過程部分。業(yè)務(wù)管理及財務(wù)管理中的制度執(zhí)行有效性評價應(yīng)重點對制度的實體性和程序性進(jìn)行評價。當(dāng)然，評價的前提是預(yù)算單位的相關(guān)制度已經(jīng)建立。實體性方面應(yīng)重點評價原則和要求的條款是否符合國家及民航的相關(guān)規(guī)定，是否有假大空的條款，有無建設(shè)單位曲解上級原則性要求的條款。程序性方面重點評價有無執(zhí)行實體性條款的方法、措施和流程等內(nèi)容，即有無規(guī)定“如何做”，有無違反基本建設(shè)程序及財經(jīng)紀(jì)律的條款。

產(chǎn)出部分。產(chǎn)出部分是績效評價的核心，其分值應(yīng)占績效評價總分一半左右。其評價的重點應(yīng)放在準(zhǔn)確區(qū)分過程類產(chǎn)出指標(biāo)和結(jié)果性產(chǎn)出指標(biāo)上，并注意是年度預(yù)算指標(biāo)還是整個項目周期預(yù)算指標(biāo)。質(zhì)量目標(biāo)實現(xiàn)程度和成本目標(biāo)實現(xiàn)程度主要評價的是結(jié)果性預(yù)算指標(biāo)，且須在跨年度預(yù)算的項目周期預(yù)算指標(biāo)中予以評價。數(shù)量目標(biāo)實現(xiàn)程度和完成及時率除了結(jié)果性和項目周期性的表征外，還具有過程類產(chǎn)出和年度預(yù)算評價的特性。

效果部分。項目效益評價指標(biāo)在評價過程中要嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，不能眉毛胡子一把抓。經(jīng)營性項目應(yīng)將經(jīng)濟(jì)效益評價比重加大，非經(jīng)營性項目應(yīng)重點關(guān)注社會效益，社會公眾或服務(wù)對象滿意度應(yīng)在各類群體對該項目的投訴率基礎(chǔ)上評價。除社會公眾或服務(wù)對象滿意度外，其他效益指標(biāo)的評價應(yīng)以項目決策階段的資料和中介機(jī)構(gòu)評審資料作為參考，看其指標(biāo)設(shè)立的是否符合相關(guān)批復(fù)中的內(nèi)容。

（四）切實推進(jìn)項目績效評價工作

提高重視，認(rèn)真組織部署。各單位應(yīng)提高對績效評價工作的重視程度，建議召開專門會議進(jìn)行研究部署，對實施流程、人員組織、方式方法、結(jié)果應(yīng)用等提出明確要求。在評價過程中及時掌握評價進(jìn)度，積極協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題。

強(qiáng)化實施，健全評價隊伍。進(jìn)一步強(qiáng)化評價隊伍建設(shè)，建立上下聯(lián)動的績效評價工作機(jī)制。在局本級成立以財務(wù)司牽頭的績效評價工作小組，負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)評價工作；委托審計中心組織專人負(fù)責(zé)，具體實施績效評價工作，充分保證評價結(jié)果的專業(yè)性和人員隊伍的穩(wěn)定性；各建設(shè)單位成立績效評價工作組，確定分管領(lǐng)導(dǎo)和專項負(fù)責(zé)人，全力配合績效評價工作；根據(jù)需要，適時引入專家、中介機(jī)構(gòu)等第三方參與評價，拓寬績效評價工作的專業(yè)保障渠道。

創(chuàng)新方法，拓展評價模式。積極創(chuàng)新評價方式方法，在確保結(jié)果科學(xué)公正的前提下，提高評價效率。將案卷研究、數(shù)據(jù)填報、單位自評、實地調(diào)研、座談詢問、遠(yuǎn)程查賬等多種方式相結(jié)合，如可通過民航局財務(wù)信息聯(lián)席監(jiān)控系統(tǒng)，遠(yuǎn)程核對各單位資金使用情況；將績效評價工作與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，更加注重績效完成的效益。

科學(xué)安排，有序組織實施。時間安排上，民航發(fā)展基金基建項目績效評價一般以預(yù)算年度為周期，對跨年度的重大（重點）項目可根據(jù)評價年度的項目支出完成和進(jìn)展情況實施階段性評價。評價流程上，通過績效自評報告基礎(chǔ)上進(jìn)行初評，進(jìn)一步確定評價重點、全面收集各單位項目績效完成材料，進(jìn)行分類整理、重點審查和分析。選取重點單位開展實地復(fù)評。深入了解各單位預(yù)算執(zhí)行成效、面臨問題、對評價工作的意見建議，強(qiáng)化各基層業(yè)務(wù)部門預(yù)算績效管理的意識，為后續(xù)更好地開展評價工作打好基礎(chǔ)。

結(jié)語與展望

（一）結(jié)語

現(xiàn)行民航發(fā)展基金項目需要建立一套行之有效的系統(tǒng)性的績效評價體系，指標(biāo)明確統(tǒng)一、等級劃分清晰、績效評價操做簡明、績效評價實施統(tǒng)籌有序，以滿足民航發(fā)展基金預(yù)算綜合評價要求。在民航發(fā)展基金預(yù)算績效管理體系建設(shè)過程中，民航相關(guān)部門要以優(yōu)化自身內(nèi)部的財務(wù)管理體制為基礎(chǔ)，深化預(yù)算管理制度改革，以建立多層次、全方位的預(yù)算績效管理評價體系為標(biāo)準(zhǔn)，實施預(yù)算績效考核，全面提升資金運營效率和使用效果，繼而優(yōu)化自身內(nèi)部的資源配置。

（二）民航發(fā)展基金績效評價發(fā)展方向?qū)⒁越Y(jié)果運用為重點

隨著民航發(fā)展基金績效評價工作實踐的發(fā)展，評價內(nèi)容不斷擴(kuò)展，評價方法不斷創(chuàng)新和總結(jié)，各預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)及時整理、歸納、分析、反饋績效評價結(jié)果，并將其作為改進(jìn)預(yù)算管理、改進(jìn)項目管理、完善激勵措施的重要依據(jù)。民航相關(guān)部門應(yīng)制定完善預(yù)算項目績效管理責(zé)任追究與獎勵機(jī)制，厘清單位績效、團(tuán)隊績效與個人績效，依據(jù)績效評價結(jié)果安排預(yù)算，將個人職位升遷、工資調(diào)整、發(fā)展計劃與績效評價相掛鉤，切實消除問而不責(zé)、獎罰不公的現(xiàn)象，真正做到獎優(yōu)罰劣、賞罰分明，充分發(fā)揮績效評價的積極作用，提高民航發(fā)展基金的使用效能。最后，民航發(fā)展基金預(yù)算的績效評價結(jié)果運用的核心還是要促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行，使民航發(fā)展基金預(yù)算更加符合政府性基金預(yù)算管理要求，保證其在政府性基金預(yù)算中站穩(wěn)腳跟，繼續(xù)對民航基礎(chǔ)建設(shè)投資和事業(yè)發(fā)展發(fā)揮出重要作用。（其他作者：沈鶴忠、莫紅凌、張慶）