推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局

習(xí)近平

當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)一些新情況新問題，要研究在國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化中，現(xiàn)有區(qū)域政策哪些要堅持、哪些應(yīng)調(diào)整。要面向第二個百年目標(biāo)，作些戰(zhàn)略性考慮。

一、正確認(rèn)識當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢

我國幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展從來都是一個重大問題。

新中國成立后，我國生產(chǎn)力布局經(jīng)歷過幾次重大調(diào)整?！耙晃濉睍r期，蘇聯(lián)援建的156項重點工程，有70%以上布局在北方，其中東北占了54項。后來，毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中提出正確處理沿海工業(yè)和內(nèi)地工業(yè)的關(guān)系，20世紀(jì)60年代中期開展“三線”建設(shè)。改革開放以后，我們實施了設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開放沿海城市等一系列重大舉措。20世紀(jì)90年代中后期以來，我們在繼續(xù)鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的同時，相繼作出實施西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起等重大戰(zhàn)略決策。黨的十八大以來，黨中央提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。下一步，我們還要研究黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問題。

當(dāng)前，我國區(qū)域發(fā)展形勢是好的，同時出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新情況新問題。一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化態(tài)勢明顯。長三角、珠三角等地區(qū)已初步走上高質(zhì)量發(fā)展軌道，一些北方省份增長放緩，全國經(jīng)濟(jì)重心進(jìn)一步南移。2018年，北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國的比重為38.5%，比2012年下降4.3個百分點。各板塊內(nèi)部也出現(xiàn)明顯分化，有的省份內(nèi)部也有分化現(xiàn)象。二是發(fā)展動力極化現(xiàn)象日益突出。經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發(fā)展優(yōu)勢不斷增強(qiáng)，杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發(fā)展勢頭較好，形成推動高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域增長極。三是部分區(qū)域發(fā)展面臨較大困難。東北地區(qū)、西北地區(qū)發(fā)展相對滯后。2012年至2018年，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國的比重從8.7%下降到6.2%，常住人口減少137萬，多數(shù)是年輕人和科技人才。一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統(tǒng)工礦區(qū)城市發(fā)展活力不足。

總的來看，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。我們必須適應(yīng)新形勢，謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新思路。

二、新形勢下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路

新形勢下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，總的思路是：按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)各類要素合理流動和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了新的要求。不能簡單要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水平，而是要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。要形成幾個能夠帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的新動力源，特別是京津冀、長三角、珠三角三大地區(qū)，以及一些重要城市群。不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進(jìn)相對平衡。這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的辯證法。

第一，尊重客觀規(guī)律。產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動力源，進(jìn)而帶動經(jīng)濟(jì)總體效率提升，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律。要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，提高資源配置效率。當(dāng)然，北京、上海等特大城市要根據(jù)資源條件和功能定位合理管控人口規(guī)模。

第二，發(fā)揮比較優(yōu)勢。經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件好的地區(qū)要承載更多產(chǎn)業(yè)和人口，發(fā)揮價值創(chuàng)造作用。生態(tài)功能強(qiáng)的地區(qū)要得到有效保護(hù)，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品。要考慮國家安全因素，增強(qiáng)邊疆地區(qū)發(fā)展能力，使之有一定的人口和經(jīng)濟(jì)支撐，以促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定。

第三，完善空間治理。要完善和落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策，分類精準(zhǔn)施策，推動形成主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局。

第四，保障民生底線。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡。要完善土地、戶籍、轉(zhuǎn)移支付等配套政策，提高城市群承載能力，促進(jìn)遷移人口穩(wěn)定落戶。促進(jìn)遷移人口落戶要克服形式主義，真抓實干，保證遷得出、落得下。要確保承擔(dān)安全、生態(tài)等戰(zhàn)略功能的區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

三、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要舉措

要從多方面健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，抓緊實施有關(guān)政策措施。

第一，形成全國統(tǒng)一開放、競爭有序的商品和要素市場。要實施全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，消除歧視性、隱蔽性的區(qū)域市場壁壘，打破行政性壟斷，堅決破除地方保護(hù)主義。除中央已有明確政策規(guī)定之外，全面放寬城市落戶條件，完善配套政策，打破阻礙勞動力流動的不合理壁壘，促進(jìn)人力資源優(yōu)化配置。要健全市場一體化發(fā)展機(jī)制，深化區(qū)域合作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的合作。

第二，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌對維護(hù)全國統(tǒng)一大市場、促進(jìn)企業(yè)間公平競爭和勞動力自由流動具有重要意義。要在確保2020年省級基金統(tǒng)收統(tǒng)支的基礎(chǔ)上，加快養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌進(jìn)度，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)制度統(tǒng)一和區(qū)域間互助共濟(jì)。

第三，改革土地管理制度。要加快改革土地管理制度，建設(shè)用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。在國土空間規(guī)劃、農(nóng)村土地確權(quán)頒證基本完成的前提下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。要使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。

第四，完善能源消費(fèi)雙控制度。能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度對節(jié)約能源資源、打好污染防治攻堅戰(zhàn)發(fā)揮了積極作用。但是，目前有10多個省份提出難以完成“十三五”能耗總量指標(biāo)。這個問題要認(rèn)真研究，既要盡力而為，又要實事求是。對于能耗強(qiáng)度達(dá)標(biāo)而發(fā)展較快的地區(qū)，能源消費(fèi)總量控制要有適當(dāng)彈性。

第五，全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度。要健全區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制，形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)牧夹跃置?。要健全縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對森林、草原、濕地和重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。要推廣新安江水環(huán)境補(bǔ)償試點經(jīng)驗，鼓勵流域上下游之間開展資金、產(chǎn)業(yè)、人才等多種補(bǔ)償。要建立健全市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在長江流域開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制試點。

第六，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。要完善財政體制，合理確定中央支出占整個支出的比重。要對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付?；竟卜?wù)要同常住人口建立掛鉤機(jī)制，由常住地供給。要運(yùn)用信息化手段建設(shè)便捷高效的公共服務(wù)平臺，方便全國范圍內(nèi)人員流動。

四、關(guān)于推動?xùn)|北全方位振興

東北地區(qū)是我國重要的工農(nóng)業(yè)基地，維護(hù)國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略地位十分重要。黨的十八大以來，我先后到東北調(diào)研5次，2次召開專題座談會。下一步，特別是“十四五”時期，要有新的戰(zhàn)略性舉措，推動?xùn)|北地區(qū)實現(xiàn)全面振興。

東北地區(qū)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系具備很好的基礎(chǔ)條件，全面振興不是把已經(jīng)衰敗的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)硬扶持起來，而是要有效整合資源，主動調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成新的均衡發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。要加強(qiáng)傳統(tǒng)制造業(yè)技術(shù)改造，善于揚(yáng)長補(bǔ)短，發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，培育健康養(yǎng)老、旅游休閑、文化娛樂等新增長點。要促進(jìn)資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條。要加大創(chuàng)新投入，為產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展提供新動力。

東北地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)比重較高，要以改革為突破口，加快國有企業(yè)改革，讓老企業(yè)煥發(fā)新活力。要打造對外開放新前沿，多吸引跨國企業(yè)到東北投資。開放方面國家可以給一些政策，但更重要的還是靠東北地區(qū)自己轉(zhuǎn)變觀念、大膽去闖。要加快轉(zhuǎn)變政府職能，大幅減少政府對資源的直接配置，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，給市場發(fā)育創(chuàng)造條件。要支持和愛護(hù)本地和外來企業(yè)成長，弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神。東北振興的關(guān)鍵是人才，要研究更具吸引力的措施，使沈陽、大連、長春、哈爾濱等重要城市成為投資興業(yè)的熱土。要加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的正向激勵，樹立鮮明用人導(dǎo)向，讓敢擔(dān)當(dāng)、善作為的干部有舞臺、受褒獎。

（原載《求是》2019年第24期）