國家監(jiān)察體制改革視域下高校監(jiān)督體系構(gòu)建研究

(無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 院長辦公室， 江蘇 無錫 214153)

當(dāng)前，以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出了關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的重大決策部署，意義重大、事關(guān)全局。黨的十九大報告指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”[1]一年來的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，目前已經(jīng)確立的中國特色監(jiān)察體系，強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了黨和國家監(jiān)督相統(tǒng)一。十三屆全國人大一次會議表決通過的《中華人民共和國國家監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)，是深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的重要體現(xiàn)，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革取得重大成果，表明了國家監(jiān)察體制改革進(jìn)入依法履責(zé)、持續(xù)深化的新階段。目前，高校反腐敗工作與廉政建設(shè)形勢依然嚴(yán)峻，面臨著許多新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，如何落實(shí)和貫徹《監(jiān)察法》精神，構(gòu)建學(xué)校監(jiān)督體系，深化反腐倡廉建設(shè)，是擺在高校面前的一個新課題。

一、構(gòu)建高校監(jiān)督體系的現(xiàn)實(shí)意義

(一)構(gòu)建高校監(jiān)督體系是堅持黨對高校反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的必然要求

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，是中國特色社會主義制度的優(yōu)勢所在，黨是中國特色社會主義的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)有利于社會主義社會各項(xiàng)重大舉措和重要改革的順利進(jìn)行。加強(qiáng)黨對高校反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建高校監(jiān)督體系的根本保障。當(dāng)前高校反腐敗形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，按照黨中央確定的改革舉措，應(yīng)當(dāng)“密切關(guān)注、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合實(shí)際、積極探索”，依法設(shè)立高校監(jiān)察部門，使其履行監(jiān)察監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)高校監(jiān)察依照法律法規(guī)對“具有公權(quán)力”主體的違法違紀(jì)進(jìn)行監(jiān)督，構(gòu)建具有中國特色的高校監(jiān)督體系。完善高校監(jiān)督體系，是對政治體制、關(guān)系和權(quán)力的一次重大調(diào)整，要一以貫之、堅定不移地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。既要將上級督查和高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在高校改革發(fā)展的全過程和各方面，又要通過監(jiān)察體系建設(shè)，加強(qiáng)對高校反腐敗工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨牢牢把握反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

(二)構(gòu)建高校監(jiān)督體系是堅持依法治校、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要舉措

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，高校領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員的比例超過80%，科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過97%，黨內(nèi)監(jiān)督和高校監(jiān)督具有高度的互補(bǔ)性和內(nèi)在的一致性。紀(jì)律檢查是全面從嚴(yán)治黨的利劍，監(jiān)察部門和紀(jì)委合署辦公能夠強(qiáng)化黨和高校的監(jiān)督和治理效能，使依規(guī)治黨和依法治校相輔相成、相得益彰。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督得到有效加強(qiáng)和全面覆蓋。對黨內(nèi)監(jiān)察不到、覆蓋不全或者不適用黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)的人員，依法實(shí)施監(jiān)察，真正發(fā)揮監(jiān)督效能，真正“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，有助于構(gòu)建規(guī)范內(nèi)部運(yùn)行和紀(jì)法銜接的高校監(jiān)督體系。

(三)構(gòu)建高校監(jiān)督體系是促進(jìn)高校主體權(quán)力健康運(yùn)行的關(guān)鍵所在

黨的十九大報告指出，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。相比之下，原有的行政監(jiān)察體制機(jī)制存在明顯的問題：一是監(jiān)督的覆蓋面較窄。原監(jiān)察法監(jiān)察對象是行政機(jī)關(guān)和行政人員，而根據(jù)十三屆全國人大一次會議表決通過的《監(jiān)察法》規(guī)定，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位從事管理的人員作為監(jiān)察對象。二是反腐敗的合力不足。依照原監(jiān)察相關(guān)規(guī)定，高校紀(jì)律檢查部門依照黨章黨規(guī)對黨員進(jìn)行審查，行政監(jiān)察部門依照監(jiān)察法規(guī)對行政工作人員進(jìn)行監(jiān)察。反腐敗職責(zé)既分別行使，又重合交叉。新的《監(jiān)察法》在依法行使監(jiān)察權(quán)方面注重反腐敗工作的日常監(jiān)督，在調(diào)查違法行為、職務(wù)犯罪行為的同時，積極開展思想政治教育。三是紀(jì)法的銜接不利。原《監(jiān)察法》中紀(jì)法明顯存在真空地帶，突出表現(xiàn)在“犯罪有人管而違紀(jì)無人問”的情況。新的《監(jiān)察法》明確在查辦職務(wù)犯罪案件中將職務(wù)犯罪人員移送人民檢察院，對失職失責(zé)的人員進(jìn)行問責(zé)，對違法的公職人員進(jìn)行行政處分，保障紀(jì)法銜接暢通，執(zhí)法監(jiān)督有效。因此，新的《監(jiān)察法》對于落實(shí)權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制提出了新要求，迫切需要高校探索一條既秉承傳統(tǒng)又適應(yīng)現(xiàn)實(shí)、既符合歷史邏輯又保障發(fā)展需要的監(jiān)督之路。

(四)構(gòu)建高校監(jiān)督體系是推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)縱深化、制度化、常態(tài)化的有力保障

黨風(fēng)廉政建設(shè)關(guān)乎黨的生死存亡，影響黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，影響社會主義社會的全面建設(shè)。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，它代表最廣大人民的利益。人民對于執(zhí)政黨的認(rèn)可度決定中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性。隨著社會發(fā)展出現(xiàn)的新形勢、新變化、新要求，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性出現(xiàn)動態(tài)變化和不穩(wěn)定現(xiàn)象，肅清黨內(nèi)不正之風(fēng)、解決黨內(nèi)腐敗問題是關(guān)鍵，而加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)是重中之重。完善高校監(jiān)督體系，監(jiān)察部門通過發(fā)揮思想教育、依法監(jiān)察等職能，并向發(fā)力，直擊癥結(jié)，做到懲前毖后、治病救人，形成良好的社會政治效應(yīng)，保障黨風(fēng)廉政建設(shè)不斷向縱深化、制度化、常態(tài)化推進(jìn)。

二、構(gòu)建高校監(jiān)督體系必須堅持的原則

高校監(jiān)察工作通過設(shè)置監(jiān)察部門發(fā)揮監(jiān)督職能，其職能定位是監(jiān)察部門進(jìn)行有效監(jiān)督、依法履職的重要依據(jù)。當(dāng)前就是要貫徹和落實(shí)《監(jiān)察法》精神，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，著力提高監(jiān)督效能，提升管理水平，在監(jiān)督中推動，在推動中建設(shè)，在建設(shè)中服務(wù)。

(一)堅持政治第一性

高校監(jiān)察部門是實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)。根據(jù)《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。可見，高校的監(jiān)察部門是實(shí)現(xiàn)黨和高校主體自我監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，不是司法機(jī)關(guān)，也非行政機(jī)關(guān)。它行使的監(jiān)察權(quán)是在監(jiān)督基礎(chǔ)上調(diào)查職務(wù)違法行為，兼顧職務(wù)犯罪行為，其職能有別于司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門。監(jiān)察部門在履職過程中加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，查清違法犯罪事實(shí)，開展思想政治教育，堅定理想信念，積極爭取良好的政治效果和法紀(jì)效果。

(二)堅持履職合法性

高校監(jiān)察部門依照《監(jiān)察法》精神履行三項(xiàng)職能：一是監(jiān)督。對公職人員進(jìn)行廉潔教育，圍繞依法履職、廉潔從政、道德操守等進(jìn)行監(jiān)督。二是調(diào)查。對濫用職權(quán)、徇私枉法、貪污受賄等違法犯罪行為進(jìn)行調(diào)查。三是處置。對公職人員違法行為給予職務(wù)處分決定，對領(lǐng)導(dǎo)人員的失職失責(zé)進(jìn)行問責(zé)，將職務(wù)犯罪人員移送檢察機(jī)關(guān)。通過談話、詢問、搜查等措施，一方面細(xì)化行政監(jiān)察法規(guī)定的相關(guān)措施，另一方面將紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中的措施法定化，確定為實(shí)際操作中成熟的做法。

(三)堅持監(jiān)察全面性

與《行政監(jiān)察法》相比，依法監(jiān)督的對象從橫向、縱向上做了拓展和延伸，從行政機(jī)關(guān)及其工作人員，覆蓋至所有行使公權(quán)力的公職人員。由“狹義監(jiān)督”行政人員轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬V義監(jiān)督”行使公權(quán)力的公職人員，填補(bǔ)監(jiān)督對象上的空白。同時在審批權(quán)限、調(diào)查規(guī)范、操作時限等方面，對監(jiān)督流程和工作程序做出規(guī)定，對個別措施進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定和限制，切實(shí)保護(hù)被監(jiān)督人的合法權(quán)益。

(四)堅持監(jiān)督雙重性

加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是高校監(jiān)察部門領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制確立的原則。一方面高校紀(jì)委、監(jiān)察部門合署辦公，堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，重要事項(xiàng)由黨委審批；另一方面上級監(jiān)察部門領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察部門，高校監(jiān)察部門對上一級監(jiān)察部門負(fù)責(zé)。以監(jiān)督促管理，以效能促決策，明確職責(zé)，分清主次，把握大局，有的放矢。在自我監(jiān)督、嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)的基礎(chǔ)上，自覺接受上級監(jiān)察部門的監(jiān)督，牢固樹立“四個意識”，確保公權(quán)力始終為人民服務(wù)。

三、高校監(jiān)督體系的構(gòu)建策略

高校是社會的一個重要組成部分，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻和復(fù)雜。近年來高校腐敗案件數(shù)量、性質(zhì)等呈現(xiàn)增加和擴(kuò)大的趨勢，引起了社會的廣泛關(guān)注,因此構(gòu)建和完善高校監(jiān)督體系勢在必行。

(一)標(biāo)本兼治，完善制度

目前高校開展監(jiān)督工作，受到體制機(jī)制的約束，往往出現(xiàn)“事前不管、事后亂管”的現(xiàn)象，大多在事后“亡羊補(bǔ)牢”，最終“小問題”演變成“大禍患”，給黨和人民造成重大的損失。堅持“教育在先，預(yù)防為主”“教育與處罰相結(jié)合，督查和執(zhí)紀(jì)相貫通”，依托制度載體，將事后消極處理轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑胺e極執(zhí)紀(jì)監(jiān)督。紀(jì)委、監(jiān)察部門是實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察專責(zé)的政治機(jī)關(guān)，在高校將機(jī)構(gòu)設(shè)置為合署辦公，履行紀(jì)檢和監(jiān)察兩項(xiàng)職能，既執(zhí)紀(jì)又監(jiān)督，積極維護(hù)黨章黨規(guī)和《憲法》《監(jiān)察法》，承擔(dān)規(guī)章制度下的各項(xiàng)任務(wù)和職能。一是建章立制，強(qiáng)化責(zé)任，建立一級抓一級，層層抓落實(shí)的責(zé)任體系。二是結(jié)合實(shí)際，優(yōu)化機(jī)制，建立與學(xué)校各類專項(xiàng)工作相匹配的監(jiān)督機(jī)制和工作程序，把握工作職責(zé)，依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)督，建立職務(wù)犯罪預(yù)防長效機(jī)制。三是監(jiān)督有力，執(zhí)紀(jì)留痕，以監(jiān)督促管理，以管理促效能，督促學(xué)校各部門制定管理制度，確保各項(xiàng)工作規(guī)范有序，提升學(xué)校管理服務(wù)水平。

(二)注重追責(zé)，樹立權(quán)威

監(jiān)察工作是由監(jiān)督、檢查、查處等環(huán)節(jié)組成的有機(jī)系統(tǒng)。其對高校在管理過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行責(zé)任追究，諸如學(xué)校的決議落實(shí)不到位，建立的規(guī)章制度執(zhí)行不力，對教職工的切身利益不關(guān)心，在重大項(xiàng)目的實(shí)施中以權(quán)謀私、責(zé)任推諉等問題，監(jiān)察部門要按照實(shí)事求是、客觀公正的原則，實(shí)行責(zé)任倒查。改變督查工作僅停留在查問題、堵漏洞，不直面問題、不樹權(quán)威、治標(biāo)不治本的現(xiàn)象，將責(zé)任追究和監(jiān)督工作有機(jī)結(jié)合。首先，要分清集體責(zé)任與個人責(zé)任、主要責(zé)任和重要責(zé)任。由集體研究決定的，追究集體責(zé)任，同時追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。錯誤決策由個人決定或者批準(zhǔn)的，追究個人的責(zé)任，對錯誤決策明確提出反對意見而沒有被采納的，不承擔(dān)責(zé)任。其次，責(zé)任追究的跨度、時限有了拓展和延伸。不因工作崗位或者職務(wù)的變動而免予追究。已退休但應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的，仍須進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。第三，責(zé)任追究的處理手段、程度分層遞進(jìn)。根據(jù)情節(jié)的輕重、負(fù)面程度給予教育、處理、處分等處罰，促使監(jiān)察對象增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，牢固樹立“四個意識”，提高工作水平和質(zhì)量，對管理中造成經(jīng)濟(jì)損失或負(fù)面影響者要堅決查處。

(三)法治思維，紀(jì)法貫通

當(dāng)前反腐敗工作形勢越來越復(fù)雜，高校監(jiān)察工作千頭萬緒，工作面廣量大，難點(diǎn)凸顯、利益交織都是前所未有的。因此工作中要樹立法治思維，在督查履責(zé)中有序?qū)樱o(jì)法貫通。 “打鐵還需自身硬?！睆V大紀(jì)檢監(jiān)察干部必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，認(rèn)真貫徹《憲法》《監(jiān)察法》，培養(yǎng)法治思維和法治方式，提升依法履職的能力和水平。強(qiáng)化法制思維和法治方式在黨內(nèi)監(jiān)督和懲治腐敗中的自覺運(yùn)用，明確將法治思維從根本上統(tǒng)一于全面從嚴(yán)治黨的生動實(shí)踐。要實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通，紀(jì)檢監(jiān)察部門既要依據(jù)黨章黨規(guī)協(xié)助黨委全面從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，又要依據(jù)《憲法》《監(jiān)察法》加強(qiáng)督查監(jiān)察工作；既要執(zhí)紀(jì)在前，又要兼顧法律，健全和完善執(zhí)紀(jì)執(zhí)法一體化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)審查和依法督查有序銜接、相互貫通、精準(zhǔn)查處、并向發(fā)力。要把握工作職責(zé)，做到執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督相互補(bǔ)充、相互銜接；用好“兩把尺子”，堅持黨章黨規(guī)和法律法規(guī)相統(tǒng)一。既強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，用紀(jì)律管住領(lǐng)導(dǎo)干部，又深化學(xué)校監(jiān)察，確保權(quán)力為全體教職工服務(wù)。

(四)自我監(jiān)督，“形”“神”兼具

學(xué)校監(jiān)督工作已邁入依法履責(zé)、深化完善的新階段。要推動監(jiān)察部門職能、人員和工作的深度融合，做到“形”“神”兼具，實(shí)現(xiàn)學(xué)校監(jiān)督工作整體性提升。一是高度認(rèn)識監(jiān)督監(jiān)察工作的重要性，其對有力執(zhí)行學(xué)校黨政決定決議和規(guī)章制度、提升各部門工作效率和管理水平具有重大的作用。二是紀(jì)檢監(jiān)察干部既要在自我約束上嚴(yán)之又嚴(yán)，又要在行使權(quán)力上慎之又慎。通過多種形式加強(qiáng)自我教育，強(qiáng)化“四個意識”、堅定“四個自信”，整體提高認(rèn)識水平。加強(qiáng)自我監(jiān)督與自覺接受監(jiān)督相結(jié)合，既要“刀刃向內(nèi)”，形成互相制約的內(nèi)部機(jī)制，又要“劍不蒙塵”，自覺接受上級監(jiān)督、教職工監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，確保黨和人民的權(quán)力不被亂用、濫用，時刻保持“廉潔自律，潔身自好，懲惡揚(yáng)善，如令必行”。三是高校監(jiān)察部門通過依法履責(zé)，產(chǎn)生看得見、摸得著的督查成效。通過查處數(shù)量、查辦質(zhì)量、形成的效應(yīng)等督察業(yè)績贏得領(lǐng)導(dǎo)干部的重視、各部門的配合、廣大師生的支持，最終形成在學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下監(jiān)察部門和行政部門密切配合、齊抓共管的新局面。